Kritik mot Utrikesdepartementet och Migrationsverket, som inte skyndsamt handlagt frågor om utlämnande av allmänna handlingar

Anmälan

Advokaten AA anmälde Regeringskansliet, Utrikesdepartementet, och Migrationsverket för hanteringen av förfrågningar om utlämnande av allmänna handlingar. AA önskade att JO skulle uttala huruvida myndigheterna handlat i överensstämmelse med 2 kap. 1, 12 och 13 §§ tryckfrihetsförordningen.

Av anmälan och därtill fogade handlingar framgick i huvudsak följande.

AA var ombud och offentligt biträde för en asylsökande kinesisk medborgare. Den 7 mars 2009 framställde AA en förfrågan till Utrikesdepartementet huruvida företrädare för Folkrepubliken Kina skriftligen eller muntligen hade kontaktat departementet gällande den asylsökande kinesiska medborgaren samt begärde kopior av eventuell skriftlig dokumentation i ärendet. Framställningen besvarades den 26 mars 2009.

I en intervju med Sveriges Radio den 27 mars 2009 uppgav den kinesiska ambassadens presstaleskvinna att Kina sedan november 2007 hade framfört synpunkter på asylärendet bestående i att den kinesiska medborgaren var misstänkt för terrorism och borde återföras till Kina för att ställas inför rätta.

Den 28 mars 2009 begärde AA hos Utrikesdepartementet kopior av de skrivelser som departementet kunde ha sänt till Justitiedepartementet, Migrations-verket eller andra adressater och som hade samband med de framställningar som den kinesiska ambassaden hade offentliggjort. Samma dag begärde AA hos Migrationsverket att få del av skrivelser som verket hade mottagit i anledning av de kinesiska framställningarna. Påminnelser sändes till Utrikesdepartementet och Migrationsverket både den 6 april 2009 och den 15 april 2009. Vid tiden för anmälan, den 20 april 2009, hade varken Utrikesdepartementet eller Migrationsverket avhörts.

Av kompletteringar till anmälan framgick att AA:s begäran av den 28 mars 2009 besvarades av Migrationsverket den 27 april 2009 och av Utrikesdepartementet den 6 maj 2009.

Utredning Regeringskansliet, Utrikesdepartementet, och Migrationsverket anmodades att göra en utredning och yttra sig över vad som framförts i AA:s anmälan.

Rättschefen vid Utrikesdepartementet, BB, lämnade följande yttrande.

– – –

Bakgrund

Enligt 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet ska frågor om utlämnande av handlingar som förvaras i Regeringskansliet prövas inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall eller när sökanden begär det, ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning. Av 32 § Regeringskansliets föreskrift (UF 2007:1) med arbetsordning för Utrikesdepartementet framgår att Sekretariatet för säkerhet, sekretess och beredskap (SSSB) svarar för bl.a. frågor om utlämnande till enskilda av allmänna handlingar som förvaras i departementets arkiv, varvid prövningen görs av den eller de tjänstemän som expeditionschefen utser för denna uppgift. Inom Utrikesdepartementet har sedan många år tillbaka departementsrådet CC vid SSSB delegation att enligt bestämmelsen i 15 kap. 6 § sekretess-lagen (1980:100) handlägga framställningar från enskilda om att få ta del av allmänna handlingar som förvaras i departementets arkiv.

Det konkreta fallet

CC har yttrat sig över anmälan och anfört följande. De uppgifter som AA har begärt få del av har bedömts vara av sådan art att frågan om utlämnande föredrogs för den politiska ledningen innan beskedet den 26 mars 2009 kunde lämnas. Den nya begäran, som inkom efter den kinesiska ambassadens uttalanden i pressen, har besvarats den 6 maj 2009. Också den förnyade prövningen blev grannlaga eftersom det stod klart att uttalandena av kinesiska ambassaden inte innebar att hela innehållet i handlingarna kunde lämnas ut. Begäran måste därför ånyo beredas med relevanta sakenheter inom departementet och föredras för den politiska ledningen. Handläggningen fördröjdes därutöver genom en miss i kommunikationen med den politiska ledningen i samband med påskledigheter inom departementet.

Utrikesdepartementets bedömning

Enligt 2 kap. 12 § tryckfrihetsförordningen ska en allmän handling som får lämnas ut på begäran ”genast eller så snart det är möjligt” på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Av 13 § framgår vidare att den som önskar ta del av en allmän handling också har rätt att mot fastställd avgift få en avskrift eller en kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. JO har i ett beslut den 4 februari 2009 (diarienummer 611-2008) uttalat följande. Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas samma dag som en begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material. De handlingar som AA bett att få ta del av innehåller uppgifter som delvis omfattas av sekretess enligt 2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100). Frågan om utlämnande av uppgifter i en allmän handling som kan vara omfattade av sekretess måste prövas noga och kan behöva beredas på olika nivåer inom departementet, varvid en viss tidsutdräkt är ofrånkomlig. Här har varit fråga om att tillämpa skaderekvisitet i

2 kap. 1 § sekretesslagen (1980:100) för att kunna bedöma om uppgifter i handlingar alls kan lämnas ut eller till en viss del. Prövningen har fordrat medverkan från den geografiska enhet som är bäst lämpad att bedöma risken för skada i förhållande till den stat ärendet rörde om uppgifter röjdes och från den politiska ledningen. Det är inte möjligt att pröva en framställning om att få ut en allmän handling lika snabbt som hos många andra myndigheter om en noggrann skadeprövning av detta slag ska kunna göras. Det kan endast beklagas att prövningen försenats ytterligare på grund av ett misstag i kommunikationen inom departementet. Mot bakgrund av det ovan sagda anser departementet likväl att besked i utlämnandefrågan inte har dröjt så länge att handläggningen kan anses stå i strid med skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen.

Ställföreträdande generaldirektören vid Migrationsverket, DD, lämnade följande yttrande.

– – –

Ärendet

AA:s skrivelse med begäran om att få ta del av handlingar från kinesiska myndigheter rörande hans klient EE inkom till Migrationsverket, förvaltningsfunktionen i Norrköping den 30 mars 2009. Samma dag vidarebefordrades skrivelsen till förvaltningsprocess i Solna som först den 20 april lämnade skrivelsen vidare till rättsenheten som var handläggande enhet för ärendet rörande EE. AA:s begäran besvarades av rättsenheten den 27 april med beskedet att Migrationsverket inte mottagit några skrivelser från Kinas ambassad och att begärda handlingar därför inte kunde lämnas ut. Några handlingar i övrigt som Migrationsverket skulle ha mottagit i samband med kinesiska fram-ställningar i EE:s ärende har inte heller funnits hos verket. Jag konstaterar att besvarandet av AA:s framställan tagit för lång tid. Verket borde ha lämnat ut handlingen tidigare för att bättre leva upp till skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen. Förvaltningsprocessenheten i Solna som mottog begäran borde snarast ha överlämnat den till rättsenheten och informerat AA om att handlingarna i EE:s ärende överlämnats till Migrationsöverdomstolen. Verkets internutbildning och handböcker ger inte något utrymme för tveksamheter om vad som gäller vid besvarande av begäran om utlämnande av allmänna handlingar. Detta exempel visar på att det ständigt måste ske en utveckling och vidareutbildning av dessa frågor. Jag har gett ansvariga chefer i uppdrag att inskärpa vikten för personalen av att rutinerna på detta område följs med största noggrannhet. Verket har bett AA om ursäkt för det inträffade. – – –

AA bereddes möjlighet att kommentera remissvaren.

Rättslig reglering Enligt 2 kap. 13 § tryckfrihetsförordningen har den som önskar ta del av en allmän handling rätt att mot fastställd avgift få avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. Besked i en utlämnandefråga bör normalt lämnas redan samma dag som en begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material.

Bedömning

Av utredningen framgår att AA den 28 mars 2009 till Utrikesdepartementet och Migrationsverket sände begäran om utlämnande av kopior av eventuella skrivelser som hade samband med de framställningar som den kinesiska ambassaden hade offentliggjort. AA erinrade därefter vid två tillfällen, den 6 april 2009 och den 15 april 2009, om sina framställningar.

Migrationsverket besvarade AA:s begäran den 27 april 2009. Såsom verket konstaterat i sitt remissvar har skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen härigenom inte efterlevts. Migrationsverket ska därför kritiseras för sin handläggning.

Utrikesdepartementet besvarade AA:s begäran den 6 maj 2009. Jag har visserligen förståelse för det som departementet har anfört i sitt yttrande, nämligen att det i ärenden av detta slag kan krävas en noggrann och grannlaga sekretess-prövning innan ett besked i utlämnandefrågan kan ges. Att så är fallet är likväl inte ett godtagbart skäl för att, såsom nu skett, under drygt fem veckor underlåta att på något vis besvara en förfrågan. Det dröjsmål som uppkommit har således inte varit förenligt med tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav och Utrikesdepartementet ska därför kritiseras för sin handläggning.