Kritik mot Karolinska Universitetssjukhuset för brister vid såväl diarieföring som hantering av en begäran om utlämnande av allmänna handlingar

Anmälan

I en anmälan till JO den 11 april 2024 klagade AA på Karolinska Universitetssjukhuset och f.d. sjukhusdirektören BB. Hon anförde i huvudsak följande. Under våren 2023 beställde dåvarande sjukhusdirektören BB en extern granskning av förlossningsvården på Karolinska Universitetssjukhuset Huddinge och Solna. Utredarna var på plats i verksamheten från och till under några månader och pratade med många anställda. Redan i början av utredningen stod det klart att de skulle leverera en skriftlig slutrapport. De lämnade också delrapporter till sjukhusdirektören vid flera tillfällen. I maj 2023 presenterade utredarna muntligen och med stöd av en powerpoint sina slutsatser för personalen. Personalen fick höra att det fanns en skriftlig slutrapport från utredarna och att de hade överlämnat den till sjukhusdirektören. Rapporten begärdes utlämnad via registratorsfunktionen vid sjukhuset men den lämnades inte ut. Det framkom senare att rapporten hade skickats hem till sjukhusdirektören på dennes begäran och att rapporten inte blev diarieförd. Rapporten diariefördes först knappt ett år senare, i april 2024. Hon försökte att begära ut rapporten men hade vid tidpunkten för anmälan till JO ännu inte fått ta del av den.

Utredning JO begärde att Styrelsen för Karolinska Universitetssjukhuset skulle yttra sig över anmälan. Styrelsen yttrade sig och anförde i huvudsak följande.

Rättslig reglering

Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen (TF). Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess. Enligt 2 kap. 10 § TF anses en handling upprättad hos myndighet, när den har expedierats. Begreppet ”expedierats” har inte definierats, men avser normalt att handlingen avsänts antingen till enskild eller annan myndighet. En handling som inte har expedierats anses enligt samma paragraf upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten, eller – om handlingen inte hänför sig till visst ärende – när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Principen är att en handling anses upprättad först då den föreligger i sitt slutliga skick. Dessförinnan utgör den myndighetsinternt arbetsmaterial. Vidare gäller, enligt 2 kap. 8 § TF, att brev eller annat meddelande som är ställt personligen till den som innehar befattning vid en myndighet är allmän handling. Detta gäller om handlingen gäller ett ärende eller någon annan fråga som ska handläggas av myndigheten och inte är avsedd för mottagaren endast som innehavare av annan ställning. Enligt 2 kap. 9 § TF anses en handling inkommen till myndigheten när den anlänt till myndigheten eller kommit behörig befattningshavare tillhanda. Av 2 kap. 15 § TF framgår att en allmän handling som får lämnas ut ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. Den som begär det har enligt 2 kap. 16 § TF också rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. I de fall begärd handling inte utlämnas, ska den enskilde ges möjlighet att erhålla ett formellt, överklagbart beslut. Myndigheters hantering av allmänna handlingar för att underlätta sökandet efter allmänna handlingar m.m. beskrivs i 4 kap. offentlighets- och sekretesslagen (OSL). Registrering av allmänna handlingar ska enligt 5 kap. 1 § OSL ske så snart de kommit in eller upprättats hos en myndighet. Av tidigare JO-uttalanden framgår att handlingar i normalfallet bör registreras senast påföljande vardag eller så snart det är praktiskt möjligt. Om det är uppenbart att en allmän handling är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet, behöver den varken registreras eller hållas ordnad (se 5 kap. 1 § 4 st. OSL).

Redogörelse för myndighetens handläggning

Karolinska Universitetssjukhuset har under 2022 och 2023 timanställt två utredare att genomföra en intern genomlysning av delar av kvinnosjukvården hos myndigheten…. Genomlysningen redovisades för berörd ledningsgrupp den 24 maj 2023 i form av en muntlig föredragning med stöd av en powerpointpresentation. Under arbetets gång har de interna utredarna under våren 2023 översänt tre skriftliga handlingar rubricerade Åtgärdsplan (i två versioner) respektive Summering, vilka skickades hem till f.d. sjukhusdirektören BB. Dessa diariefördes inte eftersom de bedömdes utgöra internt arbetsmaterial och då avsändarna vid tillfället var anställda vid myndigheten. Det är dock värt att notera att olika syn föreligger på handlingarnas status, då utredarna själva anser att de aktuella handlingarna var tänkta att utgöra en slutrapport. Under våren 2024 inkom ett stort antal begäran om utlämnande av allmänna handlingar i form av en skriftlig rapport från de ”externa” utredarna, vilka under

arbetets utförande var anställda vid myndigheten. Efter utredning fann registraturen att handlingar skickats hem till BB under våren 2023. BB betraktade dessa som internt arbetsmaterial som ännu inte fått sin slutliga utformning, och diarieförde dem därför inte. Däremot diariefördes den powerpointpresentation som användes vid den ovan nämnda muntliga redovisningen. Denna diariefördes i februari 2024. Styrelseordförande CC har sedan begärt och erhållit handlingar med motsvarande rubricering från utredarna. Handlingarna överlämnades till CC den 3 april 2024 i samband med en tjänsteresa och bedömdes utgöra allmänna handlingar. Diarieföring skedde vid återkomsten från tjänsteresan, den 5 april 2024. Därefter har begärda utlämnanden kunnat verkställas. Åtgärdsplanen innehåller dels en problembeskrivning med detaljerade intervjuer av olika befattningshavare, dels förslag till åtgärder, som berör såväl organisationen som enskilda medarbetare. Summeringen innehåller en kort sammanfattning av förslaget till åtgärder. Både Åtgärdsplan och Summering innehåller ofullständiga meningar. Åtgärdsplan överlämnades i två versioner, varav den ena daterad den 30 april 2023. Båda versionerna innehåller utredarnas arbetskommentarer av typen ”Ska vi ha med detta?” Handlingarnas utformning ger vid handen att Åtgärdsplanen och Summering inte var slutliga produkter, utan ett pågående arbete med bland annat frågor till uppdragsgivaren, inför en dialog under arbetets gång. F.d. sjukhusdirektör BB uppger att Åtgärdsplan och Summering utgjort icke färdigställt internt arbetsmaterial, varför handlingarna inte diariefördes i samband med att BB erhöll dem. Powerpointpresentationen från den 24 maj 2023 har utgjort ett stöd i den muntliga redovisningen av genomlysningen. De skriftliga handlingarna Åtgärdsplan och Summering har således inte fått någon slutlig utformning. Arbetet med genomlysningen av kvinnosjukvården pågår fortfarande efter det att de interna utredarnas anställningar avslutades. – – –

Yttrande över det som förs fram i anmälan

Begärda handlingar fanns diarieförda när klagandens begäran om utlämnande inkom den 10 april 2024. Ett stort antal liknande ärenden och hög arbetsbelastning resulterade i att utlämnande av misstag skedde först den 8 maj 2024. Handlingarna kom från de timanställda utredarna till dåvarande sjukhusdirektör BB i vad som betraktades som del av en intern dialog och därmed internt arbetsmaterial. Slutsatser av utredningen sammanfattades och föredrogs internt med bland annat hjälp av en powerpointpresentation. Kopior av handlingarna diariefördes 5 april 2024. De överlämnades till CC i egenskap av företrädare för myndigheten den 3 april 2024, dvs. efter det att utredarnas anställningar hade avslutats, och betraktas därmed i och med detta som allmänna handlingar. Myndigheten beklagar att utlämnandet dröjde och har justerat rutinerna för hanteringen av utlämnanden vid högt tryck. Myndigheten kommer vidare att genomföra insatser för att ytterligare öka kunskapen i organisationen avseende rutiner för hantering av handlingar.

Myndighetens bedömning

Handlingar från de interna utredarna har översänts till f.d. sjukhusdirektör BB till hans bostad. Handlingarna har av honom betraktats och hanterats som internt arbetsmaterial och därför inte diarieförts. Det förhållandet att handlingarna skickades till BB:s bostad innebär inte att de därigenom expedierades av myndigheten, eftersom de mottogs av BB i hans egenskap av företrädare för myndigheten och inte som enskild.

Medan det formellt var korrekt att ej diarieföra handlingarna, som utgjorde internt arbetsmaterial, ter det sig olyckligt att handlingarna skickades till f.d. sjukhusdirektörens hemadress, och att olika syn mellan uppdragsgivare och uppdragstagare avseende huruvida handlingar utgjort slutrapport eller arbetsmaterial förelegat. Eftersom handlingarna inhämtades den 3 april 2024 från utredarna som inte längre är anställda, får de ses som inkomna till sjukhuset, utgöra allmänna handlingar och har därför diarieförts den 5 april 2024. Handlingarna har därefter kunnat utlämnas på begäran.

Rättslig reglering m.m.

Karolinska Universitetssjukhuset har redogjort för viss rättslig reglering. Jag vill för egen del tillägga följande.

Den som begär ut en allmän handling som får lämnas ut ska genast eller så snart det är möjligt och utan avgift få ta del av handlingen på stället. Den som begär det har också rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av handlingen. En sådan begäran ska behandlas skyndsamt (se 2 kap. 15 och 16 §§ TF). JO har i ett flertal beslut uttalat att ett besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas samma dag som framställningen gjordes. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om ett utlämnande får ske. Ett visst ytterligare dröjsmål kan vara ofrånkomligt om framställningen avser eller kräver genomgång av ett omfattande material.

För det fall en begäran om att få ta del av en handling helt eller delvis inte kan tillmötesgås ska den som har gjort framställningen underrättas om detta. Den enskilde ska då också informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna överklagas (6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], OSL). JO har i tidigare beslut påpekat att den enskilde har rätt att få ett sådant formellt beslut oavsett vad som är grunden för att avslå begäran (se bl.a. JO 2015/16 s. 628, dnr 6600-2013).

Bedömning

Den granskning som gjorts har utförts av personer som var anställda vid Karolinska Universitetssjukhuset. Utredarna har översänt tre dokument till sjukhuset genom att skicka dem till f.d. sjukhusdirektören BB:s bostad. Det rådde olika uppfattningar om handlingarna förelåg i sitt slutliga skick och därmed skulle anses vara upprättade och således allmänna. BB var av uppfattningen att så inte var fallet utan att dokumenten utgjorde arbetsmaterial.

Jag kommer inte att överpröva den bedömning som BB gjort beträffande frågan om handlingarna var upprättade och därmed allmänna.

Inte en utan samtliga tre handlingar skickades till BB:s bostad. Man kan i regel anta att ett sådant systematiskt förfaringssätt har valts på mottagarens initiativ. Sjukhuset har inte redogjort för skälen till att så skedde. Ett sådant förfarande är mycket sällan motiverat och som utgångspunkt i hög grad olämpligt. Detta

gäller i synnerhet när det finns ett stort intresse av insyn och granskning från allmänhetens sida. Tillvägagångssättet kan ge upphov till misstankar om att en myndighet försöker kringgå offentlighetsprincipen, vilket i sin tur medför en risk för allvarlig förtroendeskada (jfr JO 2017/18 s. 197, dnr 5883-2015).

Av utredningen har framkommit att flera personer, i tiden innan handlingarna diariefördes, har begärt att få ta del av dessa. Styrelsen för sjukhuset har inte redogjort för hur framställningarna har hanterats, utöver att det företogs en utredning som visade att handlingar hade skickats hem till den dåvarande sjukhusdirektören. Det framgår inte om sjukhuset underrättat de personer som begärt att få del av handlingarna om att deras begäran inte kunde tillmötesgås samt att de hade rätt att begära myndighetens prövning och ett överklagbart beslut i frågan. Det förhållandet att sjukhuset inte har nämnt något om detta talar för att någon sådan underrättelse inte har lämnats, men jag kan inte med bestämdhet uttala mig på denna punkt.

Jag vill med anledning av detta poängtera att JO i tidigare beslut har påpekat att den enskilde har rätt att få ett formellt beslut oavsett vad som är grunden för att avslå begäran. Ett sådant beslut ska således lämnas även om grunden är att myndigheten bedömer att handlingarna inte är allmänna. Ett sådant beslut är en förutsättning för att en enskild ska kunna få till stånd en prövning i domstol.

Den powerpoint som presenterades i maj 2023 diariefördes av sjukhuset nio månader senare, i februari 2024. Utifrån vad sjukhuset anfört förstår jag det som att sjukhuset har bedömt att handlingen var allmän. En registrering ska ske så snart det är praktiskt möjligt och i normalfallet senast påföljande arbetsdag (se bl.a. JO 2007/08 s. 565, dnr 3579-2005). Sjukhuset har således dröjt för länge med att registrera handlingen.

Vad gäller anmälarens begäran om att få del av handlingar som gjordes den 10 april 2024, framgår det av remissyttrandet att begäran hanterades först den 8 maj 2024. Ett sådant dröjsmål är inte acceptabelt.

Karolinska universitetssjukhuset kritiseras för de brister som jag nu påtalat. Dessa brister visar på nödvändigheten av att rutiner ses över och att informationsinsatser kommer till stånd.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av chefsJO Erik Nymansson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Rättssakkunniga Ellinor Gustavsson har föredragit ärendet och byråchefen Dan Johansson har deltagit i beredningen.