Polismyndigheten har beslutat om och verkställt en hämtning till förhör utan att de rättsliga förutsättningarna var uppfyllda

Anmälan I en anmälan som kom in till JO den 29 juni 2020 förde AA fram klagomål mot att polisen hade genomfört en husrannsakan och hämtat henne till förhör utan att hon hade kallats till förhöret. Hon förde vidare fram att det inte hade varit nödvändigt att hämta henne och att det brott som hon misstänktes för inte var tillräckligt allvarligt för att motivera åtgärden. Hon var också kritisk till att hon inte på en gång hade fått veta anledningen till att hon hämtades.

Utredning

Efter att ha hämtat in vissa muntliga uppgifter från Polismyndigheten uppmanade JO myndigheten att yttra sig över åtgärden att hämta AA till förhör.

Polismyndigheten (juristen BB) yttrade sig den 16 december 2020 efter att upplysningar lämnats av berörda befattningshavare. Av Polismyndighetens yttrande och handlingarna i övrigt framgår i huvudsak följande.

Den 13 juni 2020 genomfördes en demonstration med koppling till den globala opinionsrörelsen Black Lives Matter (BLM) utanför USA:s ambassad i Stockholm. Arrangörerna hade på förhand ansökt om tillstånd av Polismyndigheten men fått avslag med hänsyn till att allmänna sammankomster med fler än 50 deltagare vid denna tidpunkt inte fick hållas inom Sverige. Begränsningen var föranledd av covid-19-pandemin. AA var arrangör (värd) för ett event på Facebook som syftade till att samla personer till den aktuella demonstrationen.

Efter att Polismyndigheten hade nekat tillstånd till demonstrationen var det flera av de ledande aktörerna, inklusive AA, som avsade sig arrangörsrollen för eventet. På grund av händelseutvecklingen närmare inpå demonstrationen och vad som skedde under själva demonstrationen uppstod dock en misstanke om att AA fortfarande var aktiv som arrangör och hade en ledande roll. Det lades upp filmer i realtid på demonstrationens eventsida på Facebook. AA deltog också i demonstrationen. En förundersökning om brott mot ordningslagen, genom anordnande av en allmän sammankomst utan nödvändigt tillstånd, inleddes den 13 juni 2020. AA ansågs vara skäligen misstänkt för brottet.

Polismyndigheten hanterade demonstrationer med koppling till BLM i Stockholm som en regional särskild händelse. Det innebär att arbetet leddes och samordnades av en stabsorganisation. Polisinspektören CC hade den 13 juni 2020 stabsfunktionen att samordna utredning och spaning. Funktionen stöttade kommenderingschefens ledning av polisoperationen. CC var även ansvarig undersökningsledare och den som under pågående demonstration beslutade att AA skulle hämtas till förhör utan föregående kallelse. Polisen gjorde ett försök att hämta AA men kunde inte hitta henne vid detta tillfälle.

Den 18 juni beslutade DD att beslutet att hämta AA till förhör skulle verkställas. DD hade då tagit över funktionen att samordna utredning och spaning i staben och rollen som undersökningsledare. Den 18 juni beslutade DD också om husrannsakan för att AA skulle kunna eftersökas i sin bostad. AA hämtades i sitt hem strax före kl. 9 och fördes till en polisstation där hon blev förhörd. Efter förhöret frigavs AA Den 22 juni 2020 beslutade DD att lägga ned förundersökningen på grund av bevisproblem.

Polismyndigheten redogjorde för den relevanta rättsliga regleringen och redovisade följande bedömning.

Beslutet om hämtning till förhör utan föregående kallelse Av dokumentationen i förundersökningen framgår inte skälen för beslutet om hämtning och övriga överväganden inför beslutet. Det försvårar avsevärt möjligheten att i efterhand bedöma huruvida det fanns förutsättningar för beslutet. Baserat på förundersökningsledarnas uppgifter, som lämnats sedan JO inlett en undersökning, synes hämtningsbeslutet ha fattats med hänvisning till att AA inte skulle följa en kallelse eller att hon med anledning av en kallelse skulle undanröja bevis eller på annat sätt försvåra utredningen. Polismyndigheten utgår från att övriga förutsättningar i 23 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken (RB) var uppfyllda, d.v.s. att undersökningen avsåg ett brott på vilket fängelse kunde följa och att förhöret skulle hållas inom angivet avstånd, samt att förundersökningsledaren har varit behörig att fatta beslutet. Beslutsfattaren CC har beträffande de omständigheter som motiverade åtgärden bl.a. anfört följande. AA verkade filma med sin mobiltelefon från demonstrationståget. Dessa filmer lades upp i realtid på demonstrationens eventsida på Facebook, som hon tidigare administrerat. Misstanke uppkom om att AA fortfarande var aktiv arrangör av demonstrationen. Syftet med åtgärden hade gått förlorad om en kallelse till förhör hade skickats, eftersom AA då skulle ha haft möjlighet att försvåra utredningen genom att radera filmerna. Filmerna behövde bevissäkras och kopplas till den misstänkte så snart som möjligt. CC har också framfört att han ville att AA skulle identifieras och förhöras på plats. Polismyndigheten anser att det inte av den skriftliga dokumentationen i förundersökningen har framkommit att förutsättningarna var uppfyllda för att besluta om hämtning till förhör utan föregående kallelse enligt 23 kap. 7 § andra stycket RB. Inte heller med beaktande av de preciseringar som gjordes efter det att JO inlett en utredning, som alltid får värderas med viss försiktighet, visar utredningen fullt ut att det fanns förutsättningar för ett sådant beslut. Det saknas emellertid skäl att ifrågasätta uppgiften om att det fanns anledning att identifiera och förhöra AA på plats. Det är dock inte sådana omständigheter som kan läggas till grund för ett beslut om hämtning till förhör utan föregående kallelse enligt 23 kap. 7 § andra stycket RB. Omständigheterna kan snarare motivera ett medtagande till förhör enligt 23 kap. 8 § RB. Den bestämmelsen aktualiserades emellertid inte i detta fall, eftersom AA inte påträffades på eller i närheten av brottsplatsen. Det har inte framkommit huruvida några särskilda överväganden gjordes i fråga om de allmänna principerna för tvångsmedel. Det borde ha övervägts bl.a. om det var proportionerligt att besluta om hämtning i relation till det brott som AA var misstänkt för och om det avsedda resultatet hade kunnat uppnås med mindre ingripande medel. Gällande proportionaliteten är brott mot ordningslagen ett lindrigt sådant, vilket är en omständighet som talar mot att beslutet om hämtning var proportionerligt. Å andra sidan fanns i detta fall andra omständigheter som förstärkte graden av allvar och angelägenhet. Demonstrationen genomfördes under en tid då regeringen beslutat om att tillfälligt begränsa antalet deltagare i grundlagsskyddade allmänna sammankomster till följd av den pågående pandemin och risken för smittspridning i samhället. Polismyndigheten bedömde läget som allvarligt och hade organiserat sig i stab för att hantera manifestationerna. Beslutsfattaren tjänstgjorde i staben och beslutet om hämtning tillkom i denna kontext. Sedan är det en grannlaga uppgift att avgöra vilka omständigheter som bör tillmätas avgörande betydelse i bedömningen av ett enskilt tvångsmedels proportionalitet. Verkställande av beslutet om hämtning Beslutet om att hämta AA till förhör verkställdes den 18 juni 2020, d.v.s. några dagar efter att det fattats. Vid denna tidpunkt var CC inte längre förundersökningsledare, utan DD som då också övertagit funktionen i staben.

Det var således DD som bestämde och gav anvisning om att verkställa hämtningen av AA. DD har i sitt yttrande i ärendet anfört att skälen för åtgärden var att lägesbilden avseende BLM hade blivit oroväckande den 17 juni 2020 och att AA framstod som delaktig på plats via livestreaming på Facebook. Hur AA som arrangör eller värd fortsatte kommunicera kunde komma att påverka utvecklingen. DD bestämde därför att verkställa hämtningen till förhör morgonen därpå. Vidare framgår av en tjänsteanteckning, som JO bifogat remissen till Polismyndigheten, att DD har uppgett att skälet till beslutet om hämtning var att det fanns anledning att anta att AA inte skulle inställa sig till förhör om en kallelse hade skickats. Som framgår ovan synes skälen för att verkställa beslutet om hämtning ha varit annorlunda än de som låg till grund för beslutet. Det framstår inte som helt förenligt med utgångspunkten att ett beslut om en tvångsåtgärd ska grundas på de förhållanden som föreligger vid beslutstillfället. Om andra omständigheter ska läggas till grund för att verkställa ett hämtningsbeslut än de som förelåg vid det ursprungliga beslutet, bör övervägas om förutsättningarna för beslutet kvarstår eller om ett nytt beslut om hämtning kan fattas. I detta fall framgår inte om några sådana överväganden gjordes. Proportionalitets- och hänsynsprinciperna gör sig gällande även vid verkställighet av ett hämtningsbeslut. Det har genom utredningen inte heller i denna del framkommit huruvida några särskilda överväganden gjordes. Genomförandet av hämtningen När det gäller frågan om vilken information AA fick om anledningen till åtgärden har poliserna redogjort för att de informerade henne om att hon hämtades till förhör i egenskap av misstänkt för brott. AA fick således information i allmänna ordalag om anledningen till åtgärden (se JO 1975 s. 137). Polismyndigheten har förståelse för att det kan upplevas som besvärande att i bostaden bli hämtad till förhör hos polisen. Utredningen ger dock inte stöd för någon annan slutsats än att hämtningen i detta fall genomfördes på ett hänsynsfullt och korrekt sätt.

Bedömning Granskningens inriktning och utgångspunkter En grundläggande förutsättning för att någon ska kunna hämtas till ett förhör utan föregående kallelse är, såvitt nu är av intresse, att det skäligen kan befaras att den som ska höras inte skulle följa en kallelse eller med anledning av en kallelse skulle undanröja bevis eller på annat sätt försvåra utredningen (se

23 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken). Jag har riktat in min granskning på frågan om dessa förutsättningar för hämtning har varit uppfyllda i detta fall. Med anledning av vad AA har anfört i sin anmälan och vad som i övrigt kommit fram vid min granskning kommer jag också att komma in på vissa andra frågor.

Jag vill redan inledningsvis framhålla att det i förundersökningsprotokollet helt saknas dokumentation när det gäller de omständigheter och överväganden som lades till grund för beslutet om hämtning till förhör den 13 juni 2020. Detsamma gäller beslutet att hämtningen skulle genomföras på morgonen den

18 juni. Vid min granskning har jag därför fått utgå från de uppgifter som CC och DD lämnat i efterhand i samband med utredningen i JO:s ärende. Jag återkommer till den bristfälliga dokumentationen senare i beslutet men vill

redan här säga att detta har försvårat min granskning, vilket naturligtvis är mycket otillfredsställande.

Beslutet den 13 juni 2020 Som grund för sitt beslut att hämta AA till förhör under den pågående demonstrationen har CC i utredningen i JO:s ärende till en början uppgett att han beslutade om hämtningen för att identifiera och förhöra AA. I anslutning till den uppgiften har han hänvisat till ”pågående brottslighet och brottsplats”. Han har också angett att polisen behövde säkra den mobiltelefon som användes för att filma. Efter att Polismyndigheten bett CC att uttryckligen svara på vilka överväganden han hade gjort i fråga om de rättsliga förutsättningarna för att hämta någon till förhör, har han lagt till att de behövde AA på plats med mobilen och att hon skulle ha haft möjlighet att försvåra utredningen genom att radera filmer från demonstrationen om hon hade kallats till förhör.

Hämtning till förhör är ett ingripande tvångsmedel. Det måste finnas någon konkret omständighet kopplad till det enskilda fallet som medför att det skäligen kan befaras att den som ska förhöras inte skulle följa en kallelse eller försvåra utredningen om personen kallas till förhöret (se bl.a. JO 2012/13 s. 140 och Lindberg, Straffprocessuella tvångsmedel, femte uppl., s. 223 f.). Endast ett mer allmänt antagande om detta, är inte tillräckligt för tvångsmedelsanvändningen. När jag tar del av de överväganden som CC menar att han gjorde kan jag inte se att det bland dem finns någon tillräckligt konkret omständighet som medför att lagens krav var uppfyllt.

I likhet med Polismyndigheten anser jag att det som kommit fram inte ger underlag för slutsatsen att det skäligen kunde befaras att AA inte skulle följa en kallelse eller undanröja bevis eller på något annat sätt försvåra utredningen om hon hade kallats till ett förhör. CC:s beslut den 13 juni 2020 att hämta AA till förhör utan föregående kallelse hade därför inte stöd i lag. Beslutet den 18 juni 2020 Av de uppgifter som DD har lämnat i samband med utredningen i JO:s ärende framgår det att han den 18 juni 2020 bestämde att hämtningen av AA skulle verkställas. Enligt vad som kommit fram fattade han inte något formellt beslut om hämtning utan verkställigheten avsåg det beslut som CC hade fattat några dagar tidigare. Han fattade dock ett beslut om husrannsakan för att söka efter AA i hennes bostad.

Av en tjänsteanteckning från ett telefonsamtal som JO hade med DD inför JO:s utredning framgår det att DD vid det tillfället uppgav att skälet till beslutet om hämtning var att det fanns anledning att anta att AA inte skulle inställa sig till förhör om en kallelse hade skickats.

I sitt yttrande till Polismyndigheten i samband med utredningen i JO:s ärende har DD uppgett att det genom underrättelseuppgifter kommit fram att lägesbilden för BLM var något oroväckande den 17 juni och att AA verkade

engagerad på plats via livesändning på Facebook. Hur AA som arrangör/värd skulle fortsätta att kommunicera kunde enligt DD komma att påverka utvecklingen.

Av Polismyndighetens yttrande framgår att polisen redan den 13 juni 2020 hade försökt hämta AA till förhör i samband med den pågående demonstrationen, men att de inte hade hittat henne trots att de aktivt hade letat efter henne.

Ett beslut om hämtning brukar anses vara verkställt även om den sökte inte anträffas. Har ett försök att verkställa ett hämtningsbeslut genomförts men misslyckats krävs det därför ett nytt beslut. Det finns starka praktiska skäl för det synsättet. Ett beslut om tvångsmedel måste alltid grundas på aktuella förhållanden. (Se Lindberg, a.a, s. 229 f.)

Redan det förhållandet att polisen hade misslyckats med att verkställa beslutet den 13 juni 2020 talar enligt min mening för att det inte fanns förutsättningar att hämta AA till förhör den 18 juni med stöd av det tidigare beslut som CC hade fattat. I samma riktning talar det förhållandet att de omständigheter som DD har hänvisat till som grund för att verkställa beslutet skiljer sig från de omständigheter som CC fört fram som grund för sitt beslut. Om andra omständigheter ska läggas till grund för att verkställa ett beslut än de som fanns när beslutet fattades bör det normalt övervägas om förutsättningarna för beslutet kvarstår eller om ett nytt beslut behöver fattas.

Mot bakgrund av det anförda anser jag att DD genom ett nytt formellt beslut den 18 juni 2020 borde ha tagit ställning till om det fanns förutsättningar enligt 23 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken att hämta AA till förhör. Den bedömningen skulle ha gjorts utifrån de omständigheter som var aktuella vid den tidpunkten. Det har inte kommit fram att DD gjorde några sådana överväganden.

Som läget är nu får jag utgå från det förhållandet att DD, enligt hans egna uppgifter, verkställde det tidigare beslutet på den grunden att det fanns anledning att anta att AA inte skulle inställa sig till förhör om en kallelse hade skickats. Jag kan dock konstatera att något försök att kalla AA till förhör inte hade gjorts, och det har inte heller kommit fram att det funnits någon annan konkret omständighet som kunnat ligga till grund för bedömningen att hon inte skulle följa en kallelse. Utredningen ger mot den bakgrunden inte underlag för slutsatsen att det skäligen kunde befaras att AA inte skulle inställa sig till förhör om hon hade fått en kallelse. Det fanns därför inte stöd i lag för att hämta AA till förhör på denna grund. Det innebär att det inte heller fanns stöd i lag för att besluta om husrannsakan för att söka efter AA i hennes bostad (se 28 kap. 2 § rättegångsbalken).

Proportionalitetsbedömning vid beslut om hämtning Misstanken mot AA den 13 juni gällde att hon utan tillstånd anordnat en allmän sammankomst och därmed gjort sig skyldig till brott mot ordningslagen. Straffet

för brott mot ordningslagen är böter eller fängelse i högst sex månader (se 2 kap. 29 § ordningslagen).

För att någon ska kunna hämtas till förhör utan föregående kallelse räcker det inte att de förutsättningar som anges i bestämmelsen i 23 kap. 7 § andra stycket rättegångsbalken är uppfyllda. Som vid alla beslut om tvångsåtgärder ska polisen beakta de allmänna principer som gäller för både beslut om och genomförande av tvångsmedel, bl.a. proportionalitetsprincipen. Den innebär att det måste göras en bedömning av om skälen för hämtning uppväger den olägenhet som det innebär för den enskilde. Inom ramen för en sådan bedömning ska bl.a. brottets beskaffenhet beaktas.

Av detta följer att det krävs starkare skäl för att hämta en person till förhör när misstanken avser ett brott där påföljden oftast är böter än när misstanken avser ett allvarligare brott. En annan omständighet som bör beaktas inom ramen för en proportionalitetsbedömning är det sätt som en tvångsåtgärd ska verkställas på. Det bör enligt min mening typiskt sett krävas starkare skäl för att hämta en person i hans eller hennes bostad än på en allmän plats. Som alltid måste dock en bedömning göras av omständigheterna i det enskilda fallet.

Jag har redan konstaterat att utredningen inte ger stöd för att det skäligen kunde befaras att AA inte skulle följa en kallelse eller med anledning av en kallelse skulle undanröja bevis eller på annat sätt försvåra utredningen. Mot den bakgrunden finns det inte anledning att närmare gå in på frågan hur en proportionalitetsbedömning borde ha fallit ut i detta fall. Jag nöjer mig därför med att konstatera att varken CC eller DD har fört fram att de gjorde några proportionalitetsöverväganden inför sina respektive beslut.

Hämtning till förhör får inte användas i annat syfte än lagstiftaren avsett Som framgått har CC och DD hänvisat till olika omständigheter som grund för åtgärden att hämta AA till förhör. Det de fört fram har dock det gemensamt att man kan få intrycket av att det bakom tvångsmedelsanvändningen har funnits ett önskemål om att avbryta pågående misstänkt brottslighet under demonstrationen den 13 juni 2020 respektive förhindra fortsatt brottslighet vid en kommande demonstration den 18 juni. Jag noterar i det sammanhanget att det inte vid något av besluten gavs direktiv eller information till de poliser som skulle verkställa åtgärderna om att mobiltelefonen kunde vara av betydelse som bevis.

Jag har inte underlag för att slå fast att ändamålet med åtgärderna verkligen har varit något annat än att hålla ett förhör med AA. Jag vill dock understryka att hämtning till förhör inte får användas i något annat syfte än att få till stånd ett förhör under en förundersökning. Som JO tidigare har uttalat får hämtning till förhör inte heller användas som ett substitut för ett gripande när förutsättningarna för gripande inte är uppfyllda (se JO 2015/16 s. 107).

Genomförandet av hämtningen AA har också fört fram bl.a. att hon inte fick något svar på sina frågor om varför hon hämtades till förhör, att hon hamnade i chocktillstånd och att händelsen har påverkat henne och hennes familj negativt.

Den som hämtas till förhör behöver inte underrättas om en eventuell brottsmisstanke förrän vid själva förhöret. Den hämtade har dock rätt att i mera allmänna ordalag upplysas om anledningen till att han eller hon hämtas till förhör, t.ex. att det avser utredning om brott (se JO 1975 s. 137).

De poliser som genomförde hämtningen har i samband med utredningen i JO:s ärende förhållandevis utförligt beskrivit hur den gick till. De har bl.a. redogjort för att AA i bostaden fick besked om att hon skulle hämtas till förhör som misstänkt och att hon inom kort skulle få närmare besked av förhörsledaren. De har vidare beskrivit att stämningen var lugn och trevlig under hela genomförandet.

AA och poliserna har olika uppfattning om huruvida AA fick besked om anledningen till att hon hämtades. Jag bedömer att ytterligare utredning inte kommer att leda till ökad klarhet. Jag har inte anledning att lägga AA:s uppgifter till grund för min bedömning framför vad poliserna har uppgett.

Jag har förståelse för att AA upplevde det som omskakande att bli väckt av polisen och hämtad till förhör i sin bostad och att hon också uppfattade det som ett intrång i sin personliga integritet och sitt privatliv. I likhet med Polismyndigheten anser jag dock att utredningen inte ger stöd för någon annan slutsats än att hämtningen genomfördes på ett hänsynsfullt och korrekt sätt.

Dokumentation Enligt 23 kap. 21 § rättegångsbalken ska det vid förundersökningen föras ett protokoll över det som har förekommit som är av betydelse för utredningen. De närmare bestämmelserna om vad ett förundersökningsprotokoll ska innehålla framgår framför allt av förundersökningskungörelsen. Där anges bl.a. att beslut om uppgifter som rör användningen av tvångsmedel ska antecknas i förundersökningsprotokollet (se 20 §).

Det är ett grundläggande krav ur rättssäkerhets- och kontrollsynpunkt att beslut och åtgärder dokumenteras i enlighet med de bestämmelser som gäller. Ett dokumentationskrav i fråga om tvångsmedelsanvändning möjliggör inte bara en kontroll i efterhand. Det bidrar också till att den som fattar beslut om ett tvångsmedel måste tänka igenom om de rättsliga förutsättningarna för tvångsmedlet är uppfyllda eftersom han eller hon ska kunna redovisa sina överväganden i skriftlig form.

Dokumentationen vid tvångsmedelsanvändning ska göras i så nära anslutning till ett beslut eller en åtgärd som möjligt. Det är självfallet inte godtagbart att de omständigheter som läggs till grund för en tvångsåtgärd preciseras först sedan

JO inlett en utredning. Som framgått har dokumentationen inte levt upp till de krav som gäller i ett fall som detta.

Kritik och avslutande kommentarer Polismyndigheten kritiseras för att myndigheten utan stöd i lag har fattat beslut om och hämtat AA till förhör samt beslutat om husrannsakan i hennes bostad. Polismyndigheten kritiseras också för de dokumentationsbrister som har förekommit.

I min tillsynsverksamhet är det inte ovanligt med klagomål som rör beslut om hämtning till förhör. Jag har i något fall sett exempel på att hämtning till förhör används i andra situationer eller i andra syften än vad lagstiftaren avsett. Det är självfallet inte godtagbart, särskilt som det rör sig om ett ingripande tvångsmedel som kan innebära ett betydande intrång i den enskildes integritet och privatliv. Jag vill därför understryka att den som beslutar om hämtning till förhör alltid måste ha klart för sig vilka rättsliga förutsättningar som gäller för åtgärden och vilka faktiska omständigheter som motiverar den i det enskilda fallet.

Ärendet avslutas.