Kritik mot Socialnämnden i Borgholms kommun för att inte ha verkställt insatsen personlig assistans i den utsträckning som den enskilde hade rätt till

Anmälan

I en anmälan till JO klagade AA på Socialförvaltningen i Borgholms kommun och framförde bl.a. följande. Hennes dotter BB är av Försäkringskassan beviljad assistansersättning sedan flera år, och hon har valt att anlita Borgholms kommun som utförare av den personliga assistansen. Vid ett möte med kommunen den 17 mars 2023 fick BB information om att assistansen mot hennes vilja inte längre kunde verkställas i hemmet utan att den i stället till viss del skulle verkställas på ett kommunalt korttidsboende.

Utredning

JO hämtade in vissa handlingar från förvaltningen. Därefter begärde JO att Socialnämnden i Borgholms kommun skulle yttra sig över det som angavs i anmälan om hur den personliga assistansen verkställdes.

Nämnden framförde bl.a. följande i sitt yttrande. Det har funnits svårigheter att verkställa insatsen i BB:s hem på grund av dels arbetsmiljöproblem, dels rekryteringsproblem. Verkställighet av den personliga assistansen var dock möjlig om den flyttades till lokaler som uppfyller kraven på god arbetsmiljö i avvaktan på bl.a. rekrytering av assistenter. De som utför assistansen på

korttidsboendet är väl kända för BB eftersom de ingår i den grupp som också utför insatsen korttidsvistelse för henne. Alternativet hade varit att inte utföra den personliga assistansen alls med andra assistenter än föräldrarna själva, vilket de meddelade inte var möjligt mer än under en begränsad period. Vid kontakt med Inspektionen för vård och omsorg (IVO) framkom det att även IVO anser att insatsen personlig assistans utfördes eftersom verkställigheten hade flyttats och inte upphört.

AA kommenterade yttrandet.

Rättsliga utgångspunkter

I lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, finns ett antal uppräknade insatser som den som omfattas av lagen under vissa förutsättningar kan beviljas, bl.a. personlig assistans (9 § 2 LSS). Med personlig assistans avses ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med ett eller flera s.k. grundläggande behov (9 a § LSS).

En person som omfattas av 1 § LSS kan under vissa förutsättningar för sin dagliga livsföring få assistansersättning för kostnader för sådan personlig assistans som avses i 9 a § LSS (51 kap. 2 § första stycket socialförsäkringsbalken, SFB). De bestämmelser i LSS som avser utförandet av insatsen personlig assistans ska också tillämpas på personlig assistans enligt 51 kap. SFB (51 kap. 2 § andra stycket SFB).

Av 2 § andra stycket och 9 § 2 LSS följer att en kommun som huvudregel ansvarar för bl.a. insatsen biträde av personlig assistent, och enligt förarbetena omfattar det ansvaret en skyldighet för kommunen att på den enskildes begäran anordna assistans även i de fall den enskilde fått assistansersättning av Försäkringskassan. Om den assistansberättigade önskar hjälp från kommunen med att anordna den personliga assistansen, så är kommunen alltså skyldig att göra det (se prop. 1992/93:159 s. 73 och 177 samt t.ex. JO 2003/04 s. 317, dnr 4467-2000, och JO 2015/16 s. 478, dnr 785-2014). I praktiken synes den enskilde därmed få samma rätt till insats enligt LSS som om kommunen själv har beviljat insatsen (JO 2003/04 s. 317).

LSS är en rättighetslag. I ett beslut denna dag har jag mer utförligt redovisat vad detta innebär (se mitt beslut i ärende med dnr 5244-2023). Verksamhet enligt LSS ska främja jämlikhet i levnadsvillkor och full delaktighet i samhällslivet för de personer som omfattas av lagen. Målet ska vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra. Verksamheten ska vara grundad på respekt för den enskildes självbestämmanderätt och integritet, och den enskilde ska i största möjliga utsträckning ges inflytande och medbestämmande över insatser som ges. (Se 5 och 6 §§ LSS.) Som ett exempel på den enskildes självbestämmande anges i förarbetena rätten att själv välja sin personliga assistent (prop. 1992/93:159 s. 44). Den enskilde ska genom insatserna enligt LSS tillförsäkras

goda levnadsvillkor. Insatserna ska vara varaktiga och samordnade. De ska även anpassas till mottagarens individuella behov samt utformas så att de är lätt tillgängliga för de personer som behöver dem och stärker deras förmåga att leva ett självständigt liv. Insatser enligt LSS ska vidare endast ges den enskilde om han eller hon begär det. (Se 7 och 8 §§ LSS.)

Bedömning

Jag har i det här ärendet valt att utreda om kommunen kan anses ha verkställt insatsen personlig assistans genom att, med hänvisning till arbetsmiljö- och rekryteringsproblem, låta den enskilde vistas på ett korttidsboende.

Av utredningen i ärendet framgår att BB beviljades assistansersättning av Försäkringskassan enligt SFB och att hon begärde att kommunen skulle vara anordnare av assistansen. Som jag har redovisat ovan, var kommunen därför skyldig att hjälpa henne att anordna den personliga assistansen.

Nämnden har i sitt yttrande angett att det i BB:s hem fanns vissa arbetsmiljöproblem, och att det var svårt att rekrytera personliga assistenter. I yttrandet har nämnden vidare framfört att kommunen till följd av de problemen valde att verkställa en del av BB:s personliga assistans vid ett korttidsboende, och att de som utförde insatserna som personliga assistenter på boendet var väl kända för BB.

Jag vill framhålla att insatsen personlig assistans är ett personligt utformat stöd som är knutet till den enskilde, och avsikten är att det stödet ska finnas tillgängligt för honom eller henne i olika verksamheter och under olika tider på dygnet. Det behov som den enskilde har ska dessutom kunna tillgodoses av ett begränsat antal personer som är knutna till den enskilde och inte en viss verksamhet. Den enskilde ska också ha ett stort inflytande över när och hur hjälpen ska ges, dvs. kunna bestämma över sin livssituation (se prop. 1992/93:159 s. 174).

Personlig assistans är en av de tio särskilt preciserade insatser som regleras i LSS och som ska tillhandahållas en enskild som begär och är berättigad till det. Det handlar alltså om tio olika insatser som syftar till att tillgodose olika behov, och utgångspunkten i LSS är att det är den enskilde själv som tar ställning till vilken insats han eller hon är i behov av och utifrån det ansöker om. En kommun kan därför inte ersätta insatsen personlig assistans enligt LSS med en annan insats enligt den lagen, eller för den delen ändra eller anpassa utformningen av en insats i förhållande till hur den är reglerad i LSS. Detta skiljer insatserna i LSS från t.ex. insatser enligt socialtjänstlagen (2001:453), SoL, som kommunen har större frihet att utforma utifrån vad den bedömer vara lämpligast i det enskilda fallet. (Jfr JO 2003/04 s. 317.)

Nämnden har beskrivit att BB fick insatser av personliga assistenter vid korttidsboendet. Jag kan dock inte förstå det på annat sätt än att BB var hänvisad till hjälp och stöd från den personal som vid den tiden arbetade vid

boendet, och att det alltså inte var fråga om assistenter som var knutna till just henne. Hon kunde inte heller såvitt jag förstår styra över vilka personer som skulle utföra stöd- och hjälpinsatserna. Det var alltså inte fråga om ett sådant personligt utformat stöd som insatsen personlig assistans är avsett att vara, och enligt min mening kan den personal som utförde insatserna åt BB inte ses som sådana personliga assistenter som avses i LSS. Enligt min mening har kommunen därför inte verkställt insatsen personlig assistans under den tid som BB vistades på korttidsboendet. Det innebär att hon inte har fått personlig assistans i den utsträckning som hon hade rätt till. Det är något jag ser allvarligt på, och för detta förtjänar nämnden kritik.

Jag har visserligen förståelse för att kommuner emellanåt kan ha svårt att verkställa insatser enligt LSS, inte minst insatsen personlig assistans, och det kan ibland handla om arbetsmiljö- och rekryteringsproblem. Det är av särskild vikt att kommunerna i de fallen gör allt de kan för att undanröja de problem som finns för att kunna verkställa insatsen i den utsträckning som den enskilde har rätt till. I de fall verkställighet inte kan ske trots att kommunen har gjort allt som rimligen kan förväntas av den, vill jag framhålla att kommunen alltid har det yttersta ansvaret för att enskilda får det stöd och den hjälp som de behöver (2 kap. 1 § SoL), och det gäller även när en kommun misslyckas med att verkställa en viss insats, t.ex. personlig assistans, oavsett anledningen till det.

Avslutningsvis kan jag notera att det framgår i ärendet att nämnden har varit i kontakt med IVO angående frågan om möjligheten att i det här fallet verkställa insatsen personlig assistans vid ett korttidsboende, och jag finner därför skäl att skicka en kopia av det här beslutet för kännedom till IVO.

Vad som i övrigt har kommit fram i ärendet medför ingen åtgärd eller något uttalande från min sida.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Thomas Norling. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Seniora rättssakkunniga Eric Wahlberg har föredragit ärendet och byråchefen Christina Fredin har deltagit i beredningen.