Kritik mot Lunds universitet för bristande hänsyn till kraven på proportionalitet och diskretion när universitetet under en utredning av uppgivna trakasserier kontaktade Polismyndigheten, som också var den anklagade studentens arbetsgivare

Anmälan I en anmälan till JO klagade AA på Lunds universitet och en studierektor samt anförde bl.a. följande.

Han studerar vid universitetet och är samtidigt delvis tjänstledig från sin tjänst som polis. I oktober 2024 inkom en anmälan till universitetet från anonyma studenter som gjorde gällande att hans närvaro som polis gjort dem otrygga. Påståendena – som rörde att han skulle ha åsiktsregistrerat, bedrivit spionage, m.m. – var vaga, subjektiva och grundlösa. I den efterföljande disciplinutredningen friades han helt från alla anklagelser. Hans anmälan gäller bl.a. att hans arbetsgivare Polismyndigheten kontaktades av universitetet innan han själv informerades om ärendet. Detta skedde utan att det fanns några styrkta eller prövade grunder utan endast grundlösa påståenden riktade mot honom på grund av hans yrke som polis.

Utredning

JO begärde att Lunds universitet skulle yttra sig över det som fördes fram i anmälan rörande universitetets kontakter med anmälarens arbetsgivare och besvara ett antal frågor.

Lunds universitet yttrade sig genom rektorn som förde fram bl.a. följande. Universitetet hade fått kännedom om påstådda trakasserier och behövde utreda omständigheterna kring den aktuella studentens agerande. Att få klarhet i om det skedde någon polisiär verksamhet i universitetets lokaler bedömdes vara en nödvändig del i utredningen. Universitetet konstaterar dock att det var en utmanande situation med flera aktörer inblandade och att det förmodligen hade varit mer lämpligt att, för att få en mer heltäckande bild av situationen, ha hört den aktuella studenten innan kontakt togs med Polismyndigheten.

AA kommenterade yttrandet.

JO ställde vissa kompletterande frågor till universitetet och inhämtade vissa handlingar.

Rättsliga utgångspunkter

Skyldigheten att utreda uppgivna trakasserier inom högskolan Om en utbildningsanordnare får kännedom om att en student anser sig i samband med verksamheten ha blivit utsatt för trakasserier, är utbildningsanordnaren skyldig att utreda omständigheterna kring de uppgivna trakasserierna och i förekommande fall vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra trakasserier i framtiden (se 2 kap. 7 § diskrimineringslagen [2008:567], DL).

Vilka utredningsåtgärder utbildningsanordnaren är skyldig att vidta får bedömas från fall till fall och är beroende av händelseförloppet i det enskilda fallet, liksom av utbildningsanordnarens rättsliga och faktiska möjligheter att gå till botten med saken. Utbildningsanordnaren bör dock utan dröjsmål ta reda på de närmare omständigheterna. Detta bör ske i första hand genom samtal med den som anser sig trakasserad. Lämpligen bör frågan även utredas genom samtal med den eller de som utpekas som trakasserande. Utbildningsanordnarens

agerande måste ske med den diskretion som situationen kräver och det är av vikt att utredningen bedrivs på ett sakligt och objektivt sätt. Utbildningsanordnaren bör bilda sig en egen uppfattning om riktigheten i de uppgivna trakasserierna. I utredningsskyldigheten kan det dock inte anses ingå att också ta slutlig ställning till vem som talar sanning, i de fall helt oförenliga uppgifter lämnas och förhållandena även i övrigt är för oklara. De inblandade bör kunna hänvisas till de utredningsmöjligheter som kan erhållas genom samhällets försorg i form av brottsutredningar. I utbildningsanordnarens utredningsskyldighet ingår dock att följa utvecklingen och medverka i det utredningsarbete som kan följa. Förutom den inledande utredningsskyldigheten är utbildningsanordnaren också skyldig att i förekommande fall av trakasserier vidta de åtgärder som skäligen kan krävas för att förhindra trakasserier i framtiden. Om en student utsätter en annan student för trakasserier kan han eller hon t.ex. bli föremål för disciplinära åtgärder enligt vad som följer av 10 kap. 1 § första stycket fjärde punkten högskoleförordningen (1993:100), HF. Anser utbildningsanordnaren att handlandet är att bedöma som brott kan även polisanmälan komma i fråga. (Se bl.a. prop. 2001/02:27 s. 65–66 och 88–89, SOU 2006:22 Del 2 s. 126–127, prop. 2007/08:95 s. 296–297 och 300 samt Fransson & Stüber, Diskrimineringslagen – En kommentar [18 juni 2021, Version 3, JUNO], kommentaren till 2 kap. 7 §.)

Disciplinära åtgärder enligt 10 kap. högskoleförordningen Disciplinära åtgärder får vidtas mot studenter som stör eller hindrar undervisning, prov eller annan verksamhet inom ramen för utbildningen vid högskolan, eller som utsätter en annan student eller en arbetstagare vid högskolan för sådana trakasserier som avses i 1 kap. 4 § DL (se 10 kap. 1 § första stycket andra och fjärde punkterna HF).

Grundad misstanke om sådan förseelse som anges i 1 § ska skyndsamt anmälas till rektor. Rektor ska låta utreda ärendet och ge studenten tillfälle att yttra sig över anmälningen. Rektor ska därefter, i förekommande fall efter samråd med den lagfarna ledamoten i disciplinnämnden, avgöra om omständigheterna är sådana att ärendet ska lämnas utan vidare åtgärd, föranleda varning av rektor, eller hänskjutas till disciplinnämnden för prövning. (Se 10 kap. 9 § HF.)

Proportionalitet i förvaltningen Grundläggande krav på legalitet, objektivitet och proportionalitet i myndigheternas verksamhet finns i 5 § förvaltningslagen (2017:900), FL, som gäller i all verksamhet som en myndighet bedriver (se prop. 2016/17:180 s. 289).

Proportionalitetsprincipen kommer till uttryck i bestämmelsens tredje stycke som reglerar under vilka förutsättningar som en myndighet får ingripa i ett enskilt intresse. Ett sådant ingripande får göras endast om åtgärden kan antas leda till det avsedda resultatet (lämplighetskriteriet). Åtgärden får aldrig vara mer långtgående än vad som behövs (nödvändighetskriteriet) och får vidtas

endast om det avsedda resultatet står i rimligt förhållande till de olägenheter som kan antas uppstå för den som åtgärden riktas mot (rimlighetskriteriet). Innan myndigheten väger olika intressen mot varandra, måste den ha tagit ställning till om åtgärden uppfyller principens krav på lämplighet och nödvändighet. På ett övergripande plan syftar proportionalitetsprincipen till att uppmärksamma myndigheterna på att vara försiktiga när de utnyttjar sin lagenliga beslutsbefogenhet och det handlingsutrymme som rättsordningen gett dem och i verksamheten sträva efter att minimera skadeverkningarna för enskilda av de åtgärder som vidtas. (Se a. prop. s. 290 och Lundmark & Säfsten, Förvaltningslagen – En kommentar [15 december 2025, Version 2, JUNO], kommentaren till 5 §.)

Samverkan mellan myndigheter En myndighet ska inom sitt verksamhetsområde samverka med andra myndigheter (se 8 § FL). Avsikten är att en handläggande myndighet – i den utsträckning som det är möjligt och lämpligt – själv ska ta den kontakt med andra myndigheter som behövs för att utredningen i ärendet ska bli tillräcklig. Det är vanligt att myndigheter samråder och lämnar varandra upplysningar eller bistår med särskild sakkunskap genom informella kontakter per telefon eller vid möten. (Se prop. 2016/17:180 s. 70–71 och 292–293.)

Myndigheternas verksamhet styrs enligt legalitetsprincipen av de föreskrifter om arbetsuppgifterna som lagstiftaren eller någon annan normgivare har meddelat. Bestämmelsen i 8 § FL ger inte stöd för samverkan som faller utanför respektive myndighets verksamhetsområde. Däremot kan det i specialförfattningar eller myndighetsinstruktioner finnas stöd för samverkan som går längre eller annars avviker från FL. (Se a. prop. s. 71 och 293.)

Innan en samverkande myndighet lämnar uppgifter till en annan myndighet måste den förvissa sig om att informationsutbytet är förenligt med eventuellt tillämpliga bestämmelser om sekretess och beakta de begränsningar i informationsutbytet som följer av nationell och EU-rättslig lagstiftning om behandling av personuppgifter (se a. prop. s. 72 och 292–293). Det krävs t.ex. en rättslig grund för att en myndighet på eget initiativ ska kunna lämna ut personuppgifter till andra myndigheter (se t.ex. SOU 2025:45 s. 100–102 och 145–147).

Dokumentation En myndighet som får uppgifter på något annat sätt än genom en handling ska snarast dokumentera dem, om de kan ha betydelse för ett beslut i ärendet. Det ska framgå av dokumentationen när den har gjorts och av vem. (Se 27 § FL.)

JO har i flera tidigare avgöranden framhållit att god dokumentation även omfattar uppgifter som rör ärendets gång, såsom kontakter med olika personer samt myndighetens ställningstaganden och skälen för dessa. JO har även vid flera tillfällen uttalat att en akt kontinuerligt ska tillföras alla de uppgifter som

kan vara av betydelse så att det är möjligt att vid varje tidpunkt utläsa vad som har kommit fram i ärendet. (Se bl.a. JO 2024 s. 318, dnr 4056-2022.)

Bedömning

Inledning AA har i flera avseenden klagat på universitetets handläggning av ärendet mot honom. Jag har i huvudsak begränsat min granskning till att avse universitetets inledande kontakt med Polismyndigheten och frågan om åtgärden var förenlig med kraven på proportionalitet och diskretion.

Inledningsvis vill jag dock beröra de motstridiga uppgifter som framkommit rörande kontakterna med Polismyndigheten och avsaknaden av dokumentation om detta. Avslutningsvis gör jag även några uttalanden rörande universitetets ansvar för studenters studiemiljö.

Inledande om händelseförloppet och universitetets beskrivning av kontakterna med Polismyndigheten Av utredningen framgår inledningsvis följande.

Den 26 september 2024 rapporterade en studentrepresentant om en obehaglig och hotfull situation i samband med undervisningen vid ett internationellt masterprogram. Den 3 oktober träffade studierektorn studentrepresentanten för att få mer information om händelsen. Studentrepresentanten informerade om att en student, som uppgett att han var delvis tjänstledig polis, ska ha ställt obehagliga frågor och uppträtt som att han övervakade andra studenter, vilket gjorde att vissa studenter kände sig otrygga och hotade. Utifrån att det påstådda agerandet hade kopplingar till studenternas etniska tillhörigheter hanterade fakulteten ärendet som ett diskrimineringsärende.

Den 7 oktober kontaktade universitetet Polismyndigheten och den 11 oktober hölls ett möte mellan Polismyndigheten och representanter från universitetet. Kontakten med Polismyndigheten togs innan AA kontaktades. AA kontaktades den 11 oktober, varefter ett fysiskt möte med honom ägde rum den 16 oktober. Kontakten med Polismyndigheten nämndes inte vid det mötet.

Utredningen innefattade därutöver bl.a. samtal med studenter, lärare och programansvarig på den aktuella utbildningen, varefter en anmälan till rektor om misstänkt disciplinförseelse avseende trakasserier och störande av undervisning upprättades den 9 december. I anmälan angavs bl.a. att vissa grupper av studenter upplevde sig otrygga, hotade och övervakade av AA i samband med undervisningen. Enligt anmälan upplevde studenterna att de på grund av AA:s yttranden och beteende inte kände att de tryggt kunde pröva nya tankegångar och således inte kunde ta till sig utbildningen på ett adekvat sätt. Denna anmälan inledde disciplinärendet. Ärendet togs upp av disciplinnämnden den 20 maj 2025, då AA helt friades från samtliga misstankar.

Universitetet har i remissyttrandet redovisat bl.a. följande rörande kontakterna med Polismyndigheten.

Samma dag som mötet med studentrepresentanten ägde rum, den 3 oktober 2024, tog studierektorn kontakt med universitetets säkerhetsavdelning. För att kunna utreda ärendet vidare gjorde säkerhetsavdelningen bedömningen att man behövde få klarhet i om det skedde någon polisiär verksamhet i universitetets lokaler. Säkerhetsavdelningen kontaktade därför Polismyndigheten om detta den 7 oktober. Polismyndigheten kontaktades alltså inte i egenskap av arbetsgivare. Vilka åtgärder Polismyndigheten sedan vidtog internt är något som universitetet inte råder över.

Vid den första kontakten gav Polismyndigheten inte svar på universitetets fråga utan skulle återkomma. Polismyndigheten hörde sedan av sig till en säkerhetssamordnare och ville få kontakt med utbildningsanordnaren. Säkerhetssamordnaren förmedlade kontaktuppgifter till studierektorn och Polismyndigheten hörde därefter av sig via telefon till studierektorn för att koordinera ett mötestillfälle. Vid mötet den 11 oktober gav Polismyndigheten information om att den aktuella studenten var polis som var tjänstledig på deltid, men att han inte agerade på Polismyndighetens vägnar och att det inte skedde någon polisiär verksamhet i universitetets lokaler.

Förekomsten av motstridiga uppgifter rörande kontakterna med Polismyndigheten och avsaknaden av dokumentation Enligt vad universitetet anfört i remissyttrandet kontaktades Polismyndigheten inte i egenskap av arbetsgivare utan endast för att klargöra om det skedde någon polisiär verksamhet i universitetets lokaler. Jag noterar dock att det under handläggningen vid universitetet även förekommit delvis andra uppgifter om skälen för kontakterna.

I en tidslinje med minnesanteckningar som bifogades studierektorns anmälan till rektorn den 9 december 2024 anges t.ex. att studierektorn och personal vid säkerhetsavdelningen bjöd in en polisrepresentant till mötet den 11 oktober för att diskutera händelserna som möjligt tjänstefel och att ett ärende vid polisen öppnades.

Enligt disciplinnämndens protokoll med beslut uppgav studierektorn vidare bl.a. följande vid disciplinnämndens sammanträde den 20 maj 2025. Hon tror att de kontaktade AA:s arbetsgivare, Polismyndigheten, och att det öppnades ett ärende om tjänstefel innan de själva pratade med honom. Det har aldrig hänt tidigare att de kontaktat studenters arbetsgivare eller andra inom privatlivet för att påtala misstankar. När studenterna studerar är de just studenter och de vet inget mer om dem än så. Deras resonemang kring tillvägagångssättet var att det fanns uppgifter från tidigt i oktober 2024 från en student som representerade andra studenter där det angavs att AA hade utnyttjat sin position som polis och gjort uttalanden som skulle tolkas som en del av hans yrkesutövning, och de

tänkte att det var en fråga för Polismyndigheten. Därför kontaktade de Polismyndigheten.

De nyss redovisade uppgifterna är enligt min mening inte förenliga med det som redovisats i remissyttrandet utan kan tyda på att Polismyndigheten kontaktades i egenskap av AA:s arbetsgivare. Det är dessutom tydligt att AA uppfattade att Polismyndigheten kontaktades i denna egenskap.

Granskningen försvåras av att det saknas närmare dokumentation av universitetets kontakter med Polismyndigheten. Såvitt framkommit upprättade den aktuella fakulteten exempelvis inget formellt ärende innan anmälan till rektorn skedde den 9 december 2024 och om de åtgärder som vidtogs dessförinnan finns ingen dokumentation utöver den tidslinje med minnesanteckningar som bifogades anmälan. Utöver det som redovisats ovan innehåller dessa minnesanteckningar dock inga detaljer rörande varför kontakten med Polismyndigheten togs eller vad som närmare förekom vid dessa kontakter. JO har fått ta del av vissa handlingar från säkerhetsavdelningen med uppgifter om avdelningens kontakter med Polismyndigheten – bl.a. en anteckning daterad den 7 oktober 2024 som anger en kontakt med Polismyndigheten som bekräftade att AA var anställd men delvis tjänstledig – men inte heller dessa handlingar innehåller några närmare detaljer i nämnda hänseenden. Avsaknaden av närmare dokumentation av kontakterna med Polismyndigheten är en brist (jfr 27 § FL samt t.ex. JO 2024 s. 318, dnr 4056- 2022, och JO 2024 s. 337, dnr 8143-2023).

Vid en samlad bedömning av det som framkommit i denna del framstår det som att i vart fall studierektorn och AA uppfattade att Polismyndigheten kontaktades i egenskap av AA:s arbetsgivare. Det är dock utrett att den inledande kontakten med Polismyndigheten togs av säkerhetsavdelningen och att det sedan var Polismyndigheten som hörde av sig och ville få kontakt med utbildningsanordnaren. Det som framkommit rörande studierektorns och AA:s uppfattningar utesluter således inte att den inledande kontakten kan ha tagits av det skäl som universitetet redovisat i remissyttrandet, dvs. endast för att klargöra om det skedde någon polisiär verksamhet i universitetets lokaler. Jag kommer därför att utgå från denna förklaring i det följande.

Det har ålegat Lunds universitet att överväga om det var förenligt med kraven på proportionalitet och diskretion att kontakta Polismyndigheten Om ett universitet får kännedom om att en student anser sig ha blivit utsatt för trakasserier, är universitetet bl.a. skyldigt att utreda omständigheterna kring de uppgivna trakasserierna (se 2 kap. 7 § DL). Universitetet har anfört att det hade fått kännedom om uppgivna trakasserier och behövde utreda omständigheterna kring den aktuella studentens agerande. Kravet för att det ska finnas en utredningsskyldighet är lågt ställt och jag har inga synpunkter på att universitetet inledde en utredning.

Det kan vara befogat för ett universitet att inom ramen för en utredning av uppgivna trakasserier eller ett disciplinärende ta kontakt med Polismyndigheten för att t.ex. inhämta upplysningar (se t.ex. 8 § FL och prop. 2016/17:180 s. 70– 71). Även t.ex. polisanmälningar torde kunna komma i fråga (se t.ex. prop. 2001/02:27 s. 66 och Fransson & Stüber, a.a., kommentaren till 2 kap. 7 §).

Universitetet har i detta fall uppgett att det bedömdes vara en nödvändig del i utredningen av de uppgivna trakasserierna att få klarhet i om det skedde någon polisiär verksamhet i universitetets lokaler. Universitetet har dock inte förklarat varför detta skulle vara nödvändigt för utredningen, på vilka rättsliga grunder kontakten togs eller vilka närmare uppgifter som lämnades till Polismyndigheten. Detta har försvårat en bedömning av hur universitetets agerande förhållit sig till exempelvis principerna om legalitet och objektivitet eller kravet på rättslig grund för att lämna ut personuppgifter (jfr t.ex. 5 och 8 §§ FL, prop. 2016/17:180 s. 289–290 och 292–293 samt SOU 2025:45 s. 145– 147).

Det står dock klart att ett påstående om att en student har gjort sig skyldig till trakasserier kan få allvarliga konsekvenser för denne. Som framgått ovan måste ett universitet agera med den diskretion som situationen kräver (se bl.a. prop. 2001/02:27 s. 65 och 88, SOU 2006:22 Del 2 s. 127 och prop. 2007/08:95 s. 297). Ett universitet måste även beakta de krav som följer av proportionalitetsprincipen i 5 § FL (se bl.a. prop. 2016/17:180 s. 290 och jfr JO 2024 s. 337, dnr 8143-2023).

Mot denna bakgrund har det enligt min mening ålegat universitetet att överväga om det var förenligt med kraven på proportionalitet och diskretion att kontakta Polismyndigheten, särskilt då Polismyndigheten även var AA:s arbetsgivare.

Det har under aktuella förhållanden inte varit förenligt med kraven på proportionalitet och diskretion att kontakta Polismyndigheten Som nyss konstaterats har någon förklaring till varför information om förekomsten av polisiär verksamhet var nödvändig för utredningen inte lämnats. För det fall att universitetet t.ex. önskade utreda om AA hade agerat i tjänsten har det inte framkommit några skäl till varför universitetet inte kunde ha frågat honom om detta innan man övervägde att kontakta Polismyndigheten. En utredning av uppgivna trakasserier bör dessutom i regel innefatta samtal i ett tidigt skede med den som utpekas som trakasserande (se bl.a. prop. 2007/08:95 s. 297 och 300). JO har fått del av rutiner för utredning av uppgivna trakasserier som såvitt framkommit tillämpades vid universitetet under den aktuella tiden och en utgångspunkt i dessa är att utredaren inledningsvis ska tala med både den som känner sig utsatt och den eller de som pekats ut. Universitetet har i remissyttrandet vidgått att det förmodligen hade varit mer lämpligt att ha hört AA innan kontakt togs med Polismyndigheten.

Det har inte heller framkommit om universitetet beaktade de olägenheter en kontakt med Polismyndigheten kunde komma att få för AA eller övervägde

några mindre ingripande åtgärder. Som ovan konstaterats har universitetet inte redogjort för vilka närmare uppgifter som lämnades till Polismyndigheten. För det fall det trots allt ansågs nödvändigt att kontakta Polismyndigheten för att utreda förekomsten av polisiär verksamhet har annat dock inte framkommit än att detta borde ha varit möjligt att göra utan att nämna AA.

Mot den angivna bakgrunden anser jag att det inte framkommit stöd för att det var nödvändigt att kontakta Polismyndigheten och att åtgärden inte heller stått i rimligt förhållande till de olägenheter som den inneburit för AA. Universitetets åtgärd har under aktuella förhållanden inte varit proportionerlig och universitetet har enligt min mening inte heller iakttagit den diskretion som situationen krävt. Universitetet kritiseras för detta.

Avslutande synpunkter Som universitetet konstaterat i remissyttrandet ansvarar universitetet för att studenternas studiemiljö är utvecklande, säker och trygg.

Universitetets ledning har dock även ett ansvar för att värna en kultur som tillåter fritt kunskapssökande och fri kunskapsspridning inom de rättsliga ramar som finns och utifrån den värdegrund som gäller. Undervisning och andra lärandesituationer ska präglas av ett öppet samtalsklimat där olika idéer och perspektiv kan brytas mot varandra och oväntade, även kontroversiella, resultat lyftas fram. Både lärare och studenter, i ömsesidig respekt, har ett ansvar för att främja och värna en sådan kultur. (Se bl.a. prop. 2020/21:60 s. 130–131.)

Mot denna bakgrund är det naturligtvis även av största vikt att studenternas yttrandefrihet respekteras. En student vid ett universitet har rätt att offentligt uttrycka sina åsikter utan att myndigheten ställer personen till svars för att han eller hon har använt sin grundlagsskyddade yttrandefrihet. Det är också av stor vikt att myndighetsföreträdare inte försöker få enskilda att avstå från att använda sin yttrandefrihet eller påverka hur de yttrar sig. (Jfr bl.a. mina beslut JO 2022/23 s. 220, dnr 3567-2020, och JO 2025 s. 382, dnr 10801-2024.)

Att kontakta Polismyndigheten eller en students arbetsgivare inom ramen för en utredning av uppgivna trakasserier eller ett disciplinärende torde av de flesta studenter ses som en mycket ingripande åtgärd, särskilt om kontakten tas med anledning av ett klagomål som bl.a. rör uttalanden studenten gjort i samband med undervisningen. Att bli föremål för en sådan kontakt torde många gånger inverka menligt på en students benägenhet att våga yttra sig.

Jag noterar att det av handlingarna framgår att det den 16 oktober 2024 hölls ett möte med representanter från universitetet och AA där det förmedlades att studenter rapporterat att de kände sig otrygga och hotade av kommentarer från honom, och att representanterna från universitetet ville se att han framåt agerade mer omdömesgillt i samband med undervisningen och inte blandade ihop identiteten som polis med identiteten som student. Vidare framgår att AA efter detta möte synes ha backat och intagit en mer nedtonad roll.

Universitetet har vidgått att det fanns brister när det kom till att säkra och trygga AA:s studiemiljö före och under den period då ärendet utreddes i disciplinnämnden, vilket också konstaterades av disciplinnämnden i samband med att ärendet avgjordes. Enligt universitetet finns det således ett behov av att se över hur universitetet fortsättningsvis, i samband med den här typen av utredningar, kan säkra och trygga studiemiljön för berörda studenter.

Jag ser positivt på att universitetet avser att se över nämnda frågeställningar och förutsätter att universitetet vid behov vidtar åtgärder för att undvika liknande situationer framöver.

Vad som i övrigt kommit fram i ärendet föranleder inte någon ytterligare åtgärd eller något uttalande från min sida.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av chefsJO Erik Nymansson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Rättssakkunniga Erik Thilén har föredragit ärendet och byråchefen Stefan Nyman har deltagit i beredningen.