Kritik mot Kriminalvården, anstalten Hällby, för att bl.a. ha avskilt samtliga intagna på två avdelningar enligt 6 kap. 8 § fängelselagen trots att det har saknats rättsliga förutsättningar för det

Anmälan I två anmälningar till JO framförde AA (dnr 6961-2023) och BB (dnr 7536-2023) klagomål mot Kriminalvården, anstalten Hällby, för handläggningen av ärenden om avskildhet m.m.

AA uppgav bl.a. följande. Den 24 augusti 2023 låste anstalten in alla intagna på hans avdelning efter att en medintagen hade utsatts för våld. Under inlåsningen fick de inte komma ut på promenad och han tilläts inte heller ringa till sin advokat trots att han snart skulle på en förhandling i domstol.

BB beskrev bl.a. följande. Den 15 september 2023 gick larmet och samtliga intagna på hans avdelning låstes in. Dagen därpå fick de del av avskildhetsbeslut samt underrättades om att de var misstänkta för hot och våld mot tjänsteman. Enligt personalen var det inte något personligt eftersom alla intagna var misstänkta. Han uppfattade att de blev inlåsta på grund av att det inte fanns plats på isoleringen för en utpekad intagen. Det är fråga om kollektiv bestraffning. De intagna fick inte ens någon frisk luft.

Båda anmälningarna behandlas i detta beslut.

Utredning Inledningsvis hämtades beslut om avskildhet och daganteckningar beträffande AA och BB in från anstalten.

JO uppmanade därefter Kriminalvården att yttra sig över och att redovisa sin bedömning av det som hade kommit fram. Myndigheten skulle särskilt beröra frågan om det hade funnits grund för att avskilja samtliga intagna på respektive avdelning enligt 6 kap. 8 § fängelselagen.

I remissvaret anförde Kriminalvården, genom den tillförordnade chefen för sektionerna för verksjuridik vid huvudkontoret, i huvudsak följande [där benämns AA och BB med initialer]:

Utredning

Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från Kriminalvårdens region Mitt, som i sin tur har hämtat in uppgifter från anstalten Hällby. Berörd befattningshavare har getts möjlighet att lämna synpunkter. Av utredningen framgår i huvudsak följande. Dnr 6961-2023 Avskildhet Den 25 augusti 2023 kl. 12.00 påbörjades en avskildhet enligt 6 kap. 5 § fängelselagen (2010:610), FäL. Anledningen till det var att personal hade sett en intagen med tydliga skador i ansiktet. Det kunde konstateras att den intagne hade utsatts för våld och samtliga intagna placerades i avskildhet för att ordningen och säkerheten skulle kunna upprätthållas. I inledningsskedet var det för anstalten okänt vem eller vilka intagna som kunde ligga bakom våldet. Eftersom ingen intagen kunde uteslutas, misstänktes samtliga intagna för misskötsamhet och en utredning inleddes. Den 26 augusti 2023 kl. 9.40 ändrades avskildheten till att avse avskildhet enligt 6 kap. 8 § FäL, eftersom det ansågs absolut nödvändigt för att inte äventyra syftet med utredningen. Som en del i utredningen hölls förhör med samtliga intagna och upprepade förhör med några av de intagna. Vid avdelningen fanns 16 intagna, varför åtgärden var tidskrävande. Flera av de intagna på avdelningen hade kopplingar till olika kriminella nätverk. Den tystnadskultur som finns ute i samhället finns även i anstalt och ett flertal av de intagna vägrade att delta i förhör, vilket gjorde händelsen svårutredd. Det framkom dock uppgifter om att merparten av de intagna på avdelningen sympatiserade med gärningen. Det kunde därför misstänkas att misshandeln var anstiftad av annan eller andra. Utöver att förhör hölls granskades övervakningsfilm. Anstalten kunde till slut, i huvudsak baserat på vad som framkom genom övervakningsfilm, konstatera att tre intagna deltagit i en misshandel mot en ensam intagen. Misskötsamhet kunde därför endast styrkas mot de tre intagna som syntes på övervakningsfilmen. Efter att förflytt-

ningar av intagna genomförts och utredningsarbetet bedömts vara klart hävdes avskildheten den 30 augusti 2023 kl. 9.38. Möjlighet att vistas utomhus På aktuellt våningsplan finns två avdelningar med plats för 16 intagna på respektive avdelning. Avdelningarna är differentierade från varandra men hanteras av samma personalgrupp. Om den ena avdelningen avskiljs, fortsätter verksamheten som normalt för den andra avdelningen. I detta ärende var ena avdelningen avskild. En avskildhet på någon av avdelningarna är särskilt resurskrävande för personalen, eftersom personalen måste se till att varje intagen får bl.a. mat, möjlighet att duscha och sin medicin utdelad. En avskildhet enligt 6 kap. 8 § FäL är extra resurskrävande, eftersom personalen samtidigt måste arbeta aktivt med att förhindra att de intagna kommunicerar med varandra i samband med t.ex. utdelning av mat eller besök i dusch. När stora grupper av intagna avskiljs brukar anstalten välja att prioritera utredningsarbetet för att kunna häva avskildheten så snart som möjligt. Anstalten gör normalt även överväganden om att kalla in extra personal för att hantera dylika händelser skyndsamt. På grund av rådande personalläge, vari anstalten redan hade personal inlånad från andra verksamhetsställen för att klara den dagliga verksamheten, fanns inte möjlighet att ta in extra personal. Promenadgården på aktuell avdelning ligger i anslutning till bostadsrummen. Anstalten bedömde det vara av avgörande betydelse för utredningen att de intagna inte hade kontakt med varandra. För att kunna ge möjlighet till promenad hade två medarbetare behövt avvaras sammanlagt åtta timmars promenadtid per dag. Det fanns inte någon praktisk möjlighet för personalen att genomföra detta. Anstalten har tidigare i samband med större avskildheter låtit ett fåtal intagna i taget vistas på promenadgården i sällskap av personal för att garantera att de intagna inte skulle ha kontakt med de kvarvarande på avdelningen eller på annat sätt föra en dialog som riskerar att störa utredningen. Detta skedde inte vid aktuell händelse, eftersom det bedömdes ta resurser från utredningsarbetet och därmed riskera att förlänga tiden i avskildhet. I vissa fall kan anstalten i stället erbjuda en kortare enskild utevistelse till varje intagen. Även detta hade krävt att två personal närvarat tillsammans med den intagne på promenadgården, vilket skulle ha tagit resurser från utredningen och därmed förlängt utredningstiden. Samtal till advokat Den 22 augusti 2023 fick AA ett beslut, av vilket framgår att han fick tillstånd att ringa ett samtal till sin advokat. Den 23 augusti 2023 ringde han det beviljade samtalet till sin advokat. Det finns därefter inte någon ansökan om att få ringa advokaten och därmed inget beviljat tillstånd. Trots det har AA enligt uppgift från avdelningen fått ringa ytterligare ett samtal den 28 augusti 2023. Han har alltså ringt till advokaten under pågående avskildhet. AA var kallad till förhandling den 4 och 11 september 2023.

påverkan jämfört med andra på avdelningen. Anstalten misstänkte därför att medintagna hade tvingat eller förmått den intagne att hota och angripa personalen. Vilka intagna som kunde ligga bakom detta var okänt och ingen på avdelningen kunde uteslutas, varför samtliga misstänktes för misskötsamhet. En utredning om misskötsamhet inleddes och det bedömdes vara absolut nödvändigt att avskilja de intagna enligt 6 kap. 8 § FäL för att syftet med utredningen inte skulle äventyras. Under utredningen granskades bl.a. övervakningsfilm och hölls förhör med de intagna. Som redogjorts för ovan finns den tystnadskultur som finns ute i samhället även i anstalt och flera intagna vägrade att delta i förhör, så även BB Detta ledde till att frågan om misskötsamhet blev svårutredd och att de bakomliggande orsakerna till vålds- och hothändelsen förblev oklara. BB:s delaktighet i skeendena kunde inte heller styrkas. Avskildheten hävdes därför den 18 september 2023, efter att utredningsarbetet bedömdes vara klart och fortsatta skäl för avskildhet därmed saknades. Möjlighet att vistas utomhus Omständigheterna och övervägandena i detta fall var identiska med de som redogjorts för ovan under samma rubrik för dnr 6961-2023. Anstalten gjorde därmed av samma skäl bedömningen att det förelåg synnerliga skäl mot utomhusvistelse den 15, 16 och 17 september för samtliga intagna som var avskilda med anledning av incidenten. – – –

Kriminalvårdens bedömning

Kriminalvården ska bl.a. särskilt vidta åtgärder som syftar till att brottslighet under verkställigheten förhindras. Kriminalvården har även ett ansvar för att upprätthålla ordningen och säkerheten i anstalt, så även personalens säkerhet. Det är därför av stor vikt att den typ av händelser som det är fråga om utreds.

det misstänktes att någon eller några tvingat eller förmått den aktuelle intagne att uppträda som han gjorde, behövde det utredas vem eller vilka som låg bakom den intagnes agerande. Samtliga intagna på avdelningen misstänktes därför för misskötsamhet. För att inte äventyra syftet med utredningen av misskötsamheten bedömde anstalten att det var absolut nödvändigt att avskilja samtliga intagna på avdelningen. Kriminalvården delar den bedömningen. Som framgått var även denna händelse svårutredd och utredningen tidskrävande. Anstalten arbetade trots det skyndsamt och avskildheten hävdes så snart utredningen var avslutad. Kriminalvården, som konstaterar att avskiljningen av samtliga intagna på avdelningen grundade sig i de ovannämnda omständigheterna, har inte utrett om avskildhetsavdelningen i anstalten var fullbelagd vid det aktuella tillfället. I fråga om möjligheten att vistas utomhus gör Kriminalvården samma bedömning som i ärende med dnr 6961-2023.

Rättslig reglering

Följande bestämmelser i fängelselagen (2010:610) är aktuella för bedömningen i ärendena.

Verkställigheten får inte innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av fängelselagen eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas (1 kap. 6 §).

En intagen ska ges möjlighet att vistas utomhus minst en timme varje dag, om det inte finns synnerliga skäl mot det (4 kap. 1 §).

En intagen ska under den tid då han eller hon är skyldig att utföra eller delta i sysselsättning vistas tillsammans med andra intagna (gemensamhet), om inte annat anges i fängelselagen eller följer av sysselsättningens särskilda beskaffenhet (6 kap. 1 §).

Intagna får tillfälligt hållas avskilda från varandra, om det är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas (6 kap. 5 §).

Under utredning av frågor enligt 12 kap. 1 § fängelselagen eller enligt 26 kap. 6 a och 7 §§ brottsbalken får en intagen tillfälligt hållas avskild från andra intagna i den utsträckning det är absolut nödvändigt för att syftet med utredningen inte ska äventyras. Den intagne får inte hållas avskild under längre tid än fyra dygn (6 kap. 8 §).

En intagen som bryter mot de föreskrifter och villkor som gäller för verkställigheten får tilldelas en varning. Detta kan leda till att den villkorliga frigivningen skjuts upp. Frågor om varning eller uppskjutande av villkorlig frigivning ska avgöras skyndsamt. Innan ett beslut om varning meddelas ska förhör hållas med den intagne (12 kap. 1–4 §§).

Bedömning

Allmänna utgångspunkter Anstalten Hällby har vid två tillfällen placerat alla intagna på en avdelning i avskildhet, inledningsvis med stöd av 6 kap. 5 § och därefter 6 kap. 8 § fängelselagen. Jag har tagit del av besluten som rör AA och BB samt utgår från att besluten för resterande intagna i väsentliga delar överensstämmer med dessa.

Det som JO främst granskar är att myndigheterna har handlagt ärenden på ett korrekt sätt. JO brukar inte ta ställning till om myndigheters beslut är riktiga i sak. Placering i avskildhet är dock en ingripande tvångsåtgärd som dessutom används i en miljö där människor redan är berövade sin frihet. Det är därför av stor vikt att regleringen tillämpas noggrant och korrekt. Av det skälet finner jag anledning att frångå den nämnda principen och undersöka om det har funnits rättsliga förutsättningar för att hantera händelserna på det sätt som anstalten Hällby har gjort. Jag kommer även att göra uttalanden om utomhusvistelse i samband med avskildhet. Besluten om placering i avskildhet enligt 6 kap. 5 § fängelselagen Gemensamheten i en anstalt, en viss avdelning eller del av en avdelning kan enligt 6 kap. 5 § fängelselagen upplösas vid händelse av att t.ex. ett larm utlöses, elektriciteten är ur funktion, otillåtna föremål kommer i omlopp och vid hotfulla eller våldsamma situationer. Bestämmelsen tar alltså sikte på mer eller mindre akuta lägen (jfr mitt beslut denna dag i ärende med dnr 647-2024). Det finns inte något krav på att en intagen som hålls avskild ska kunna knytas till de omständigheter som ligger till grund för beslutet att avskilja intagna från varandra. Avskiljandet ska dock vara tillfälligt och får inte pågå längre än vad som är nödvändigt för att Kriminalvården ska kunna hantera situationen, i normalfallet inte mer än några timmar eller något dygn (se prop. 2009/10:135 s. 138).

Genom utredningen har det framkommit att avskildhetsplaceringarna som inleddes den 25 augusti 2023 föranleddes av att personal hade sett en intagen med tydliga skador i ansiktet, medan avskildheterna den 15 september 2023 hade sin grund i ett förändrat säkerhetsläge som slutade med att en intagen vid upplåsning uttalade allvarliga hot och kastade en kudde mot personal. Värt att notera är att det inte har varit fråga om att kriminalvårdspersonal t.ex. har uppmärksammat ett pågående slagsmål mellan intagna eller att flera intagna har angripit personalen. Det som har kommit fram ger mig visserligen inte tillräcklig anledning att kritisera anstalten för besluten om att inledningsvis placera samtliga intagna i avskildhet med stöd av 6 kap. 5 § fängelselagen. Enligt min uppfattning finns det emellertid utrymme att fundera över om händelserna hade en sådan karaktär att 6 kap. 5 § var tillämplig. Utifrån vad Kriminalvården har uppgett om bakgrunden till besluten vill jag peka på att fängelselagen också möjliggör avskiljande av en intagen från medintagna om det är nödvändigt med hänsyn till, såvitt nu är relevant, att det finns en risk för

den intagnes eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa. Det här följer av 6 kap. 7 § första stycket 2 fängelselagen.

Det är utrett att anstalten vid båda dessa tillfällen lät avskildheterna bestå under nästan ett dygn innan anstalten tog ställning till om det var absolut nödvändigt med fortsatt avskildhet enligt 6 kap. 8 § fängelselagen. Även om jag inte finner skäl att kritisera anstalten för den tid som intagna har varit avskilda vill jag understryka att avskildhet enligt paragrafen ska vara endast tillfällig. När den uppkomna situationen är under kontroll måste Kriminalvården således omedelbart häva avskildheten eller ta ställning till om den ska bestå på någon annan grund.

Besluten om placering i avskildhet enligt 6 kap. 8 § fängelselagen För ett avskiljande vid utredning om misstänkt misskötsamhet enligt 6 kap. 8 § fängelselagen krävs, till skillnad från vad som gäller enligt 6 kap. 5 §, att en individuell bedömning görs för varje intagen. Som framgår av bestämmelsen får en intagen tillfälligt hållas avskild från andra intagna i den utsträckning det är absolut nödvändigt för att syftet med utredningen inte ska äventyras. Redan av kravet på att ett avskiljande ska vara absolut nödvändigt följer att möjligheten bör användas restriktivt. Regleringen medger inte att en intagen hålls avskild i bestraffningssyfte (se prop. 2009/10:135 s. 141).

Som JO tidigare har uttalat måste tre förutsättningar vara uppfyllda för att en intagen ska kunna placeras i avskildhet enligt 6 kap. 8 § (se JO 2014/15 s. 281, dnr 4379-2013 m.fl., och JO:s beslut den 14 februari 2023, dnr 3535-2022). För det första måste det ha inträffat en händelse som kan leda till att en intagen tilldelas en varning eller att den intagnes villkorliga frigivning skjuts upp. Det är alltså inte tillräckligt att det finns en risk för misskötsamhet. För det andra måste den intagne kunna knytas till de aktuella omständigheterna (den misstänkta misskötsamheten). För det tredje måste det finnas en risk för att den intagne om han eller hon inte hålls avskild försvårar sakens utredning. Om någon av dessa tre förutsättningar inte är uppfylld finns det inte utrymme för att placera en intagen i avskildhet med bestämmelsen som grund.

Utredningen ger stöd för att de händelser som låg till grund för besluten om avskildhet i och för sig var sådana att de kunde leda till att en intagen tilldelades en varning eller att den intagnes villkorliga frigivning sköts upp. Frågan blir då om de intagna på respektive avdelning kunde knytas till de misstänkta misskötsamheterna.

I beslutet om avskildhet beträffande AA (dnr 6961-2023) angav anstalten bl.a. följande:

BAKGRUND – – – Det är i nuläget oklart vilka som varit inblandade i händelsen och vad den bakomliggande orsaken för denna är. Detta gör att samtliga intagna på

avdelningen i nuläget är misstänkta för misskötsamhet. Med anledning av detta har anstalten startat en utredning. SKÄL FÖR BESLUTET – – – Mot bakgrund av den våldshändelse som har ägt rum på din avdelning och att anstalten inte heller har kännedom om varken bakgrunden till varför det har hänt eller vilka som har varit inblandade så måste en utredning göras. Med detta så finner anstalten det nödvändigt att Du hålls avskild under den tid som utredningen pågår, detta för att syftet med utredningen eller att säkerheten inte ska kunna äventyras på något sätt.

Beslutet beträffande BB (dnr 7536-2023) motiverade anstalten huvudsakligen enligt följande:

BAKGRUND […] Det är i nuläget oklart vem eller vilka som är drivande eller delaktiga i denna händelse varför samtliga är misstänkta för misskötsamhet, och anstalten anser att förhållanden på avdelningen behöver utredas i syfte att kunna upprätthålla ordningen och säkerheten på avdelningen samt personals säkerhet till liv och hälsa. SKÄL FÖR BELSUT – – – Med anledning av ovanstående bakgrund är du misstänkt för misskötsamhet. Anstalten ska utreda detta ärende. Med anledning av aktuell situation finns det risk för att syftet med utredningen äventyras i det fall du är placerad i gemensamhet. Med anledning av detta är det nödvändigt att du ska vara fortsatt placerad i avskildhet till dess att utredningen är klar.

Av beslutsskälen framgår alltså att anstalten, vid tidpunkten för besluten, inte kände till vilka intagna som hade varit inblandade i händelserna och att samtliga därför misstänktes för misskötsamhet. I det följande bortser jag från den intagne som i det ena fallet (dnr 7536-2023) ska ha uttalat hot och kastat en kudde mot personal.

Som jag har redogjort för i det föregående är en förutsättning för avskildhet enligt 6 kap. 8 § fängelselagen att den intagne som beslutet avser kan knytas till den misstänkta misskötsamheten. Det innebär enligt min mening att Kriminalvården måste kunna peka på konkreta omständigheter som talar för att en intagen faktiskt har varit inblandad i händelsen eller annars har ett relevant samband till den. Endast på det sättet kan myndigheten säkerställa att varje intagen får en individuell prövning av förutsättningarna för avskildheten. Kriminalvården har argumenterat för att eftersom ingen intagen kunde uteslutas från delaktighet i respektive händelse så misstänktes samtliga. Jag delar inte Kriminalvårdens uppfattning att paragrafen ger utrymme för ett sådant synsätt men är medveten om att JO tidigare inte har haft några synpunkter på ett liknande resonemang (jfr JO 2009/10 s. 124, dnr 173-2007). Det faktum att en intagen inte direkt kan uteslutas från delaktighet kan enligt min bedömning inte anses utgöra en sådan konkret omständighet som 6 kap. 8 § fängelselagen förutsätter.

I sammanhanget ska det uppmärksammas att anstalten som en del av utredningen av båda händelserna har granskat övervakningsfilmer. När det gäller det ena fallet, dnr 6961-2023, är det dessutom sådant material som till slut har varit huvudsakligen avgörande för bedömningen att ett fåtal intagna befunnits skyldiga till misskötsamhet. Det framgår inte av remissvaret när anstalten tog del av materialet i fråga men det framstår som naturligt att om den typen av åtgärd hade vidtagits i ett mycket tidigt skede så borde anstalten relativt snabbt ha kunnat få en närmare uppfattning om vilka intagna som var inblandade i händelserna.

Jag noterar dessutom att Kriminalvården i det ena fallet (dnr 6961-2023) har redogjort för att många medintagna sympatiserade med gärningen och att den kunde vara anstiftad av andra på avdelningen. Beträffande det andra fallet (dnr 7536-2023) har myndigheten angett att det kunde misstänkas att någon eller några hade tvingat eller förmått den intagne att hota och angripa personal. Det kan konstateras att några sådana omständigheter inte nämns i besluten om avskildhet.

Det har följaktligen inte kommit fram något som talar för att samtliga intagna vid tidpunkten för avskiljandena kunde knytas till respektive misstänkt misskötsamhet. Inte heller verkar detta ha berott på någon brist i dokumentationen eller hur besluten har utformats (se t.ex. det tidigare nämnda beslutet från JO den 14 februari 2023). Till skillnad från Kriminalvården bedömer jag att det har saknats rättsliga förutsättningar för att placera samtliga intagna på respektive avdelning i avskildhet med stöd av 6 kap. 8 § fängelselagen. Anstalten Hällby förtjänar därför kritik för hur bestämmelsen har tillämpats. Utomhusvistelse m.m. Rätten till en timmes daglig utomhusvistelse enligt 4 kap. 1 § fängelselagen är en grundläggande rättighet som Kriminalvården bara kan neka en intagen om det finns synnerliga skäl. Sådana skäl kan föreligga om det uppstår en oförutsedd situation där det är nödvändigt att hålla de intagna avskilda från varandra och det till följd därav saknas praktiska förutsättningar att låta de intagna vistas utomhus (se prop. 2009/10:135 s. 131).

Ett häkte eller en anstalt som placerar intagna i avskildhet har en skyldighet att omedelbart påbörja planeringen för att så snart som möjligt kunna erbjuda de intagna en timmes daglig utomhusvistelse. Verksamhetsstället måste aktivt vidta åtgärder för att hantera den situation som gjort att intagna nekas promenad, t.ex. genom att kalla in extrapersonal. (Se JO:s beslut den 23 januari 2023, dnr 844-2022, och däri gjorda hänvisningar.)

I samband med de aktuella avskildheterna fick de intagna inte komma ut på promenad under knappt fem respektive drygt tre dygn. Skälet till detta var promenadgårdarnas placering i förhållande till avdelningarnas bostadsrum och att det inte fanns möjlighet att kalla in extrapersonal. Jag är medveten om att

Kriminalvården befinner sig i ett ansträngt läge. Trots det vill jag understryka att personalbrist inte är en godtagbar anledning att över tid begränsa intagnas rätt till utomhusvistelse. Anstalten Hällby kan därför inte undgå kritik för det inträffade.

Jag vill här lyfta fram att JO på senare tid har tagit emot flera anmälningar mot olika anstalter som handlar om att intagna inte har fått en timmes utomhusvistelse i samband med avskildhetsplaceringar. Några av dessa ärenden har avslutats med att verksamhetsställena har påmints om gällande reglering och JO:s tidigare uttalanden (se t.ex. dnr 3597-2025 och 5383-2025). Möjligheten att begränsa rätten till en timmes promenad är som jag har redogjort för ytterst snäv. Det är därför oroväckande att inskränkningar i denna rättighet tycks vara relativt vanligt förekommande inom Kriminalvården.

Det som har framkommit om AA:s advokatkontakter motiverar inte något uttalande från min sida.

Ärendena avslutas.

Beslutet har fattats av stf JO Karin Almgren. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Rättssakkunniga Sanna Ekman har föredragit ärendena och byråchefen Catrine Björkman har deltagit i beredningen.