Allvarlig kritik mot Kriminalvården, häktet Borås, för att inte tillgodose intagnas rätt att vistas i gemensamhet, m.m.

Anmälan I en anmälan som kom in till JO den 23 september 2022 klagade AA på att häktet Borås vägrade att ge honom samsittning om han inte accepterade dubbelbeläggning och anförde i huvudsak följande.

Han har inte några restriktioner men får endast träffa andra människor under en timme per dag då han har promenad med en grupp intagna. Dygnets övriga

23 timmar är han inlåst på sitt rum. Han har kraftiga tillitsproblem till följd av tidigare händelser och har diagnosen PTSD [ posttraumatiskt stressyndrom, JO:s anm. ]. Det är därför svårt för honom att vara med någon som han knappt känner dygnet runt. För hans psykiska välmående är det dock bra att bryta isoleringen genom att ha samsittning ett par timmar per dag. Han upplever att han blir utpressad till att gå med på framtida dubbelbeläggning för att kunna få samsittning.

Utredning En av JO:s medarbetare hämtade inledningsvis in muntliga upplysningar från häktet. Vid samtalen framkom i huvudsak följande:

Det finns tre rum i häktet som kan dubbelbeläggas. Både intagna med restriktioner och intagna som får vistas i gemensamhet kan komma ifråga för dubbelbeläggning. Merparten av de intagna i häktet har restriktioner. Normalt har de som placeras i en dubbelbelagd cell haft samsittning med varandra en tid eller genomfört en gemensam aktivitet tillsammans med personal. Anledningen till det är att häktet ska kunna avgöra om de intagna fungerar ihop. Det ställs inte något krav på att de intagna måste godta dubbelbeläggning för att de ska få fortsätta att ha samsittning med varandra. Om häktet avbryter en samsittning beror det på att någon av de intagna har uttalat hot mot den andre. På grund av lokalernas utformning har inte häktet Borås möjlighet att erbjuda de intagna vistelse i gemensamhet i någon större omfattning. Alla intagna som har rätt att vistas i gemensamhet erbjuds promenad tillsammans med andra intagna en timme varje dag. Därutöver är målsättningen att de ska få möjlighet att vara tillsammans med andra i ett separat gemensamhetsutrymme en timme per vecka. Det görs en planering varje dag för hur detta utrymme ska användas. Vilka intagna som får vara där en viss dag beror på de intagnas behov, klientsammansättningen och vilka personalresurser som finns att tillgå. På grund av de begränsade möjligheterna till gemensamhet arbetar häktet för att intagna som inte har restriktioner och som inte har en pågående brottmålsprocess i Borås ska flyttas till andra häkten.

Därefter remitterades AA:s anmälan tillsammans med tjänsteanteckningarna till Kriminalvården för yttrande. JO begärde dessutom att myndigheten skulle besvara de frågor som framgår av remissvaret.

Kriminalvårdens remissvar I sitt yttrande anförde Kriminalvården, genom chefen för sektionen för verksjuridik vid rättsavdelningen på huvudkontoret, följande:

Utredning

Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från region Väst och häktet Borås. Därutöver har uppgifter hämtats in från det centrala kriminalvårdsregistret (KVR) och från Avdelningen för verksamhetsinnehåll vid Kriminalvårdens huvudkontor. Av utredningen framgår sammanfattningsvis följande. AA häktades med restriktioner den 25 februari 2022. Han placerades i häktet Borås den 12 mars 2022 och har huvudsakligen varit placerad där. Den 7–14 juli 2022 och den 11–14 september 2022 vistades han dock i ett annat häkte. Den 13 juli 2022 beslutades att AA skulle kvarbli i häkte utan restriktioner. Under vistelsen i häktet Borås har AA uppehållit sig i den lokal som häktet använder för vistelse i gemensamhet (fortsättningsvis kallad gemensamhetslokalen) vid 29 tillfällen. 12 av dessa tillfällen har varit efter att AA:s restriktioner hade hävts. AA har varit aktuell för samsittning vid flera tillfällen och har även haft samsittning med i vart fall två andra klienter. Efter att restriktionerna hävts har AA av häktet Borås erbjudits att gå i grupp, vilket han accepterat. Att gå i grupp innebär att häktet, efter genomförda säkerhets- och lämplighetsbedömningar, sammanför en grupp klienter som sedan får vistas tillsammans i gemensamhetslokalen. Om det fungerar väl får gruppen vistas där vid fler tillfällen. Om verksamheten tillåter det har klienterna som ingår i gruppen också möjlighet till daglig samsittning med varandra.

Eftersom häktet inte gör någon prövning inför sådana samsittningar antecknas det dock inte om och när dessa sker. AA var placerad i avskildhet den 25 augusti–12 september 2022. Under den tiden hade han inte samsittning. Den 8 oktober 2022 förflyttades AA från häktet Borås.

Rättslig reglering

Av 2 kap. 5 § häkteslagen (2010:611), HäL, framgår att en intagen ska ges möjlighet att dagtid vistas tillsammans med andra intagna (gemensamhet), om inte 1. den intagne är placerad i annan förvaringslokal än i ett häkte och lokalförhållandena inte tillåter gemensamhet, 2. det av säkerhetsskäl är nödvändigt att hålla den intagne avskild från andra intagna, eller 3. det är nödvändigt för att genomföra kroppsbesiktning. Av de allmänna råden till 2 kap. 5 § HäL i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd om häkte (KVFS 2011:2), FARK Häkte, framgår bland annat följande. När en intagen inte kan vistas i gemensamhet är det nödvändigt att utreda förutsättningarna för isoleringsbrytande åtgärder. Exempel på en sådan åtgärd är samsittning. Med samsittning avses att två intagna, med eller utan restriktioner, under viss tid dagtid vistas tillsammans i ett bostadsrum eller annat anvisat utrymme utan närvaro av personal. Av Kriminalvårdens handbok för gemensamhet och avskildhet i häkte (2018:13) framgår bland annat följande. Huvudregeln är att en intagen under dagtid ska få vistas tillsammans med andra intagna om han eller hon önskar det. Att denne är skötsam är inte en förutsättning för placering i gemensamhet. Det finns ingen fastställd minimitid per dag som ska uppnås för att en intagen ska anses vara i gemensamhet, men en allmän strävan för häktet bör vara att erbjuda intagna så mycket tid i gemensamhet som möjligt. För intagna som inte kan vistas i gemensamhet ska åtgärder för att bryta isolering vidtas i den utsträckning det lämpligen kan ske. Av Kriminalvårdens anvisning för samsittning och restriktionsgrupp (2018:1) framgår bland annat följande. Kriminalvården kan besluta om inskränkningar i den intagnes rätt till gemensamhet och gör alltid en egen bedömning av om gemensamhet utifrån säkerhet och lämplighet kan genomföras. Samsittning kan aktualiseras för klienter som av säkerhetsmässiga eller andra skäl inte medges vistelse i gemensamhet. I sådana fall avgör Kriminalvården vilka klienter som får vistas tillsammans. Kriminalvården ska som underlag för exempelvis beslut om samsittning gå igenom de intagnas säkerhetsbedömningar samt övrig tillgänglig information som t.ex. häktesplan eller personutredning för att identifiera och bedöma lämplighet att placera de intagna tillsammans. I bedömningen ska bland annat nuvarande och tidigare brottsmisstanke, ev. gängtillhörighet eller annat umgänge, geografiska faktorer, ålder och psykisk status beaktas.

Kriminalvårdens bedömning

1. I vilken omfattning kan intagna som varken har restriktioner eller är placerade i avskildhet erbjudas vistelse i gemensamhet? Kriminalvården har i flera yttranden till JO de senaste åren redogjort för det löpande utvecklingsarbete som pågår inom myndigheten för att skapa bättre förutsättningar för att i större utsträckning genomföra s.k. isoleringsbrytande åtgärder. Detta utvecklingsarbete fortgår på såväl lokal som nationell nivå i myndigheten. Utgångspunkten är att en häktad som varken har restriktioner eller är placerad i avskildhet och som vill vistas i gemensamhet ska få göra det i den utsträckning

det är möjligt i syfte att motverka isolering. Någon lagreglerad gräns för under hur lång tid en klient ska erbjudas vistelse i gemensamhet per dag eller vecka finns dock inte. En miniminivå som Kriminalvården arbetar för att uppnå och överstiga är att klienterna ska ges meningsfulla kontakter med andra under två timmar eller mer per dag genom olika isoleringsbrytande åtgärder. Arbetet med isoleringsbrytande åtgärder påverkas dock även av lokalmässiga resurser, tillgång till personal och klienters egna beteenden. Sedan 2014 genomför Kriminalvården mätningar av den tid som lagts på isoleringsbrytande åtgärder i häkten. Statistiken inhämtas vid sju tillfällen per år och baseras på de isoleringsbrytande åtgärder som genomförts och inrapporterats under aktuellt mättillfälle. Även om det är ett förhållandevis litet antal mättillfällen per år som ligger till grund för statistiken utgör den en indikation på förekomsten av isoleringsbrytande åtgärder på häktena. För vuxna klienter som önskat få del av dessa åtgärder och som varken hade restriktioner eller var placerade i avskildhet var 2022 års medelvärde för häktet Borås 200 minuter, dvs. tre timmar och 20 minuter, per klient och dygn. 21 procent av tiden utgjordes av vistelse i gemensamhet och resterande del av andra åtgärder såsom samsittning. Motsvarande medelvärde på nationell nivå var 385 minuter, dvs. sex timmar och 25 minuter, per klient och dygn. 64 procent av tiden utgjordes av vistelse i gemensamhet. 2. Har det efter JO:s kritik mot häktet Borås för brister när det gällde häktets möjligheter att erbjuda intagna att vistas tillsammans med andra i beslut 4026-2018 vidtagits några åtgärder för att förbättra situationen? Häktet Borås har 48 häktesplatser och två utrymmen där klienter kan vistas i gemensamhet. Det ena av dessa är promenadgården, där klienter som inte har restriktioner har möjlighet att vistas tillsammans under en timme per dygn. Det andra utrymmet utgörs av den tidigare nämnda gemensamhetslokalen. Den består av sammanlagt tre rum där det är möjligt för en klient att vistas i gemensamhet tillsammans med personal och ibland även med andra klienter. Häktets lokaler är konstruerade på ett sådant sätt att vistelse i gemensamhet inte är möjlig på andra ytor än de nu angivna. Möjligheten att erbjuda intagna sådan vistelse är därför begränsad, vilket är en möjlig förklaring till det resultat som redovisas i avsnittet ovan. Vidare kräver användning av gemensamhetslokalen planering. I planeringen ingår att analysera klienternas behov av vistelse i gemensamhet och om någon klient behöver prioriteras. Klienter som har restriktioner behöver ofta prioriteras före klienter som inte har restriktioner eftersom de tenderar att vara mer isolerade. Häktet Borås har av dessa skäl kontinuerliga kontakter med regionens häktessamordnare för att få till stånd förflyttningar av klienter utan restriktioner till häkten med bättre förutsättningar att erbjuda vistelse i gemensamhet. Vid tiden för AA:s vistelse i häktet Borås hade klienterna möjlighet att vistas i gemensamhetslokalen vid ett tillfälle per vecka under i genomsnitt tre timmar per tillfälle. För att förbättra arbetet med isoleringsbrytande åtgärder har häktet sedan årsskiftet 2022–2023 ökat antalet årsarbetskrafter som på heltid arbetar med att bryta de intagnas isolering i gemensamhetslokalen från tre till sex. Det genomsnittliga antalet tillfällen som en klient får vistas i gemensamhetslokalen har därigenom ökat från ett till närmare tre tillfällen per vecka.

Kriminalvårdens sammanfattande bedömning

Som framgår ovan har AA under sin vistelse i häktet Borås vistats i gemensamhet vid i genomsnitt ett tillfälle per vecka. Vistelsen har då pågått i genomsnitt tre timmar per tillfälle. Kriminalvården konstaterar att vistelse i gemensamhet därmed har ägt rum i mindre omfattning än vad som eftersträvas inom myndigheten.

Utöver vistelse i gemensamhet har AA haft möjlighet till samsittning med andra klienter inom den grupp som han tillhört. Det saknas dock dokumentation om i vilken omfattning sådan samsittning har skett. Oavsett omfattning är det beklagligt att AA inte har kunnat erbjudas vistelse i gemensamhet eller andra isoleringsbrytande åtgärder i större utsträckning än vad som varit fallet under hans vistelse i häktet Borås. I sammanhanget bör framhållas region Västs uppgifter om att häktet Borås i närtid har vidtagit verkningsfulla åtgärder i syfte att förbättra klienternas möjlighet till vistelse i gemensamhet. AA fick tillfälle att kommentera remissvaret.

Den rättsliga regleringen

Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för den centrala bestämmelsen i 2 kap. 5 § häkteslagen (2010:611), HäL, och för viss vägledning i myndighetens egna styrande dokument. Jag återkommer i det följande även till andra rättsliga utgångspunkter som har betydelse i ärendet.

Bedömning

Allmänt om rätten till gemensamhet för häktade personer m.m. Kriminalvårdens yttrande ger inte riktigt svar på de frågor som ställdes i JO:s remiss. Vidare anser jag att beskrivningen i remissvaret är otydlig ifråga om vad som gäller för dels rätten till gemensamhet, dels isoleringsbrytande åtgärder. Jag finner därför anledning att inledningsvis lämna en mer utförlig redogörelse för den rättsliga regleringen och förutsättningarna för behandlingen av häktade i de grundläggande avseenden som är aktuella i detta ärende.

Som utgångspunkt ska en intagen i häkte ges möjlighet att dagtid vistas tillsammans med andra intagna, dvs. vara i gemensamhet . Denna rätt framgår uttryckligen av 2 kap. 5 § HäL. Endast i vissa situationer har Kriminalvården utrymme att avvika från huvudregeln. Undantagen regleras i den nämnda bestämmelsen och i 6 kap. 1 och 2 §§ HäL. De i praktiken två vanligaste fallen när en intagen inte får vara tillsammans med medintagna är antingen då åklagaren, efter tillstånd från domstolen beträffande en intagen, har meddelat restriktioner som inskränker rätten till gemensamhet eller det enskilda häktet har fattat beslut om avskildhet. Några ytterligare möjligheter att begränsa rätten till gemensamhet utöver vad som är särskilt reglerat har inte myndigheten.

Häkteslagen innehåller inte någon definition av begreppet gemensamhet, och det saknas klargörande förarbetsuttalanden om det. JO har emellertid vid ett flertal tillfällen framhållit som sin mening att gemensamhet får anses förutsätta att en intagen vistas tillsammans med flera andra intagna. Min ståndpunkt är densamma. Jag har noterat att detta synsätt återkommer i bl.a. Kriminalvårdens handbok om gemensamhet och avskildhet i häkte (2018:13).

För att utgöra en verklig gemensamhet får förstås den tid som en intagen vistas tillsammans med medintagna inte vara för kort. Det är enligt min mening en brist att regleringen inte anger hur lång tiden behöver vara och att det inte heller

här finns någon egentlig ledning i förarbetena. Det kan noteras att den europeiska tortyrkommittén har ansett att målsättningen är att alla intagna, dvs. också de i häkte, ska ges möjlighet att tillbringa åtminstone åtta timmar per dag utanför cell och i samband med det kunna delta i meningsfulla aktiviteter av 1 skiftande slag. I Kriminalvårdens nyss nämnda handbok framhålls att huvudregeln är att den intagne under dagtid ska få vistas tillsammans med andra intagna och att en allmän strävan är att erbjuda så mycket tid i gemensamhet som möjligt. Jag vill understryka att en intagen sålunda som utgångspunkt har rätt att tillbringa stor del av dagen i sällskap med medintagna.

Rätten till gemensamhet är alltså något som tillkommer varje intagen, så länge det inte finns ett beslut som i det enskilda fallet medför ett undantag därifrån. Det finns inte något rättsligt utrymme att pröva huruvida en intagen har behov av gemensamhet. Den beskrivning av hur det går till vid planeringen av hur gemensamhetslokalen i häktet Borås ska användas bygger på felaktiga utgångspunkter och inger därför starka betänkligheter. Det som har förts fram i remissyttrandet i den delen är enligt min mening helt enkelt inte förenligt med häkteslagen.

En intagen som är föremål för restriktioner som inskränker hans eller hennes rätt till gemensamhet eller är avskildhetsplacerad – och därmed inte får vara tillsammans med andra intagna – måste erbjudas isoleringsbrytande åtgärder. Dessa åtgärder är av grundläggande betydelse för att motverka de negativa följderna av frihetsberövandet, annars riskerar den intagne att bli isolerad. En frihetsberövad person anses vara isolerad om han eller hon är instängd i sin cell och berövad all meningsfull mänsklig kontakt under mer än 22 timmar per dag (se FN:s Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners, Rule 44, de s.k. Mandelareglerna, samt bl.a. JO 2020/21 s. 164, dnr O 7-2018, och mina uttalanden efter en inspektion av häktet Kronoberg i september 2023, dnr O 21-2023). I januari 2022 beslutade Kriminalvårdens generaldirektör om en myndighetsgemensam definition av begreppen isolering respektive 2 isoleringsbrytande åtgärder med samma innebörd. Även om lagstiftningen i huvudsak saknar reglering om detta innehåller Kriminalvårdens styrande dokument flera anvisningar för det arbetet.

Som JO upprepade gånger har utvecklat kan isoleringsbrytande åtgärder handla om att få ta emot besök, ha samsittning eller delta i aktiviteter tillsammans med kriminalvårdspersonal eller andra intagna. Kriminalvården arbetar också för att få till s.k. restriktionsgrupper. Oavsett åtgärd är det centralt att det är fråga om

1 Se CPT/Inf (2016) 1 para. 53. 2 Se Kriminalvårdens dnr 2020-18386. Såvitt jag kan se har handboken om gemensamhet och avskildhet i häkte inte uppdaterats därefter medan myndighetens handbok för häktesplan (2016:3) tycks ha blivit det.

en meningsfull mänsklig kontakt och att insatsen äger rum dagligen minst två timmar eller, om det är fråga om ett häktat barn, fyra timmar (se 2 kap. 5 a § HäL). Följaktligen kan det inte anses vara fråga om en isoleringsbrytande åtgärd när t.ex. en intagen är ensam på en rastgård under sin utomhusvistelse.

Enligt remissyttrandet är en miniminivå som Kriminalvården arbetar ”för att uppnå och överstiga” att klienterna ska ges meningsfulla kontakter med andra två timmar eller mer per dag genom olika isoleringsbrytande åtgärder. Om därmed avses insatser för sådana intagna som har restriktioner eller är avskildhetsplacerade är det i och för sig tillfredsställande. Däremot har jag svårt att ta till mig vad som menas med att ”utgångspunkten är att en häktad som varken har restriktioner eller är placerad i avskildhet och som vill vistas i gemensamhet ska få göra det i den utsträckning det är möjligt i syfte att motverka isolering”. Inte heller kan jag förstå varför yttrandet innehåller en redogörelse för den tid för isoleringsbrytande åtgärder som häktet Borås under 2022 erbjöd intagna som varken hade restriktioner eller var avskilda. Även detta leder tankarna fel. Enligt min mening är det olämpligt både att de skilda grupperna av intagna inte hållits isär och att mäta isoleringsbrytande åtgärder för dem som egentligen har rätt till gemensamhet (se också det tidigare nämnda beslutet i JO 2020/21 s. 164). Det är en annan sak att det kan finnas anledning att dokumentera i vilken omfattning den senare rätten realiseras.

Som jag har redogjort för är utgångspunkten gemensamhet: en intagen som varken är föremål för restriktioner eller placerad i avskildhet har enligt häkteslagen rätt att vara tillsammans med medintagna. Det är när denna rätt i det enskilda fallet har inskränkts som ett verksamhetsställe, i tillräcklig omfattning, ska vidta isoleringsbrytande åtgärder. Mot bakgrund av utformningen av remissvaret finner jag i detta sammanhang vidare anledning att påminna om att gemensamhet förutsätter att en intagen vistas tillsammans med flera andra intagna, vilket innebär att exempelvis 3 samsittning inte går att jämställa med en vistelse i gemensamhet. Det är anmärkningsvärt att tillämpningsområdet för rätten till gemensamhet och för isoleringsbrytande åtgärder har blandats ihop på det sätt som gjorts i Kriminalvårdens yttrande .

Häktet Borås har inte iakttagit AA:s rätt till vistelse i gemensamhet Det är utrett att AA, med ett par korta avbrott, var placerad i häktet Borås under nästan sju månader. Den tid som han varken hade restriktioner eller var placerad i avskildhet uppgick till sammanlagt drygt nio veckor. Trots att han då således hade rätt att dagligen vistas i gemensamhet fick han endast vara tillsammans med andra intagna i gemensamhetslokalen vid i genomsnitt ett tillfälle per vecka. Utöver det hade han möjlighet till en timmes daglig promenad med en

3 Se t.ex. JO 2018/19 s. 146, dnr 5969-2015.

grupp intagna. Hur många som ingick i den gruppen är oklart. Enligt min mening innebär inte dessa åtgärder att AA har fått vistas i gemensamhet. I stället har häktet under drygt två månader brustit i att tillgodose AA den rätt som häkteslagen i det här avseendet ger honom. Häktet förtjänar allvarlig kritik för detta. Det kan härutöver ifrågasättas om inte förhållandena åtminstone delvis har varit sådana att han t.o.m. kan anses ha varit isolerad. Utredningen medger dock inte några säkra slutsatser, varför jag inte uttalar någon kritik i den delen.

Möjligheten för intagna i häktet Borås att vistas i gemensamhet har även tidigare varit föremål för JO:s granskning. I ett beslut den 21 maj 2019 konstaterade JO att häktet av bl.a. lokal- och resursmässiga skäl inte till fullo hade uppfyllt kravet på vistelse i gemensamhet under en viss period och uttalade kritik (dnr 4026-2018). Enligt remissyttrandet i det nu aktuella ärendet ska lokalerna vara konstruerade på ett sådant sätt att vistelse i gemensamhet endast är möjlig på två ställen, en större promenadgård och en gemensamhetslokal med tre rum. Även om det naturligtvis är positivt att häktet Borås ska ha utökat personalresurserna för att förbättra möjligheten för intagna att vistas i gemensamhetslokalen framstår därmed förutsättningarna för att tillgodose intagnas rätt till gemensamhet fortfarande som klart otillräckliga. Det är djupt otillfredsställande. Vidare är det ett allvarligt misslyckande att häktet – så som utredningen tyder på – alltså erbjuder isoleringsbrytande åtgärder i stället för vistelse i gemensamhet.

Jag har tagit del av uppgifter på Kriminalvårdens webbplats om att ett nytt häkte håller på att uppföras i Borås och att det beräknas vara klart 2026. Jag utgår från att myndigheten i samband med detta, liksom vid andra planerade om- och nybyggnationer av häkten, säkerställer att det kommer att finnas såväl lokaler som personal för att kunna tillgodose intagnas grundläggande rätt till gemensamhet. Dubbelbeläggning som krav för samsittning Kriminalvården har inte kommenterat AA:s centrala klagomål, nämligen att häktet skulle ha vägrat att ge honom samsittning om han inte accepterade dubbelbeläggning. Däremot framgår det av remissvaret att AA har haft viss samsittning. Enligt de muntliga upplysningarna som inledningsvis togs in i ärendet ställer dock häktet inte något krav på att intagna måste godta dubbelbeläggning för att de ska få fortsätta att ha samsittning med varandra. Jag får i denna fråga därför konstatera att utredningen inte ger grund för kritik från min sida.

Likväl vill jag framhålla att det är oroväckande om en intagen avstår från samsittning för att det kan leda till att han eller hon tvingas dela cell. En intagen som av det skälet inte tar emot en sådan isoleringsbrytande åtgärd riskerar i förlängningen att bli isolerad (se vidare mina uttalanden efter en inspektion av häktet Luleå i november 2022, dnr O 20-2022). Enligt min mening bör under alla förhållanden samsittning inte automatiskt medföra, eller innebära en

förväntan på att den enskilde ska acceptera, en dubbelbeläggning av cellen. Det är således viktigt att det alltid görs en individuell lämplighetsbedömning i det enskilda fallet om detta. Övrigt Upplysningsvis vill jag nämna att det i september 2022 kom in ytterligare två anmälningar mot häktet Borås som innehöll liknande klagomål, dnr 7422-2022 och 7430-2022. Dessa ärenden skrevs av med hänvisning till att AA:s anmälan utreddes. Ärendet avslutas.

Katarina Påhlsson

Ärendet har tidigare handlagts av områdesansvariga ämnessakkunniga Moa Skerfving. Byråchefen Catrine Björkman har deltagit i beredningen.