Initiativärende om Polismyndighetens olika nivåer av förordnande som undersökningsledare

Bakgrund och initiativet

Inom ramen för en förundersökning kan beslut om vissa tvångsmedel fattas av en polisiär undersökningsledare. Om det är fara i dröjsmål kan beslut i vissa fall fattas av en polis i samband med ingripandet.

I min tillsyn över Polismyndigheten har jag sett flera exempel på att en polis med behörighet att vara undersökningsledare också varit ingripande polis och vid egna ingripanden fattat beslut om tvångsmedel med hänvisning till sin behörighet som undersökningsledare. Det har inte varit fråga om fara i dröjsmål. I möten med företrädare för Polismyndigheten har även begreppet PA-delegation förekommit (se bl.a. protokollen från mina inspektioner av lokalpolisområdena Luleå-Boden och Helsingborg, dnr 9829-2022 och 590-2023).

Jag beslutade mot den bakgrunden att i ett särskilt ärende mot Polismyndigheten utreda vilka olika behörigheter att besluta om tvångsmedel i en förundersökning som förekommer inom myndigheten och i vilka situationer de används. Den grundläggande frågeställningen var om det förekommer att poliser använder sin

behörighet som undersökningsledare även när de inte tjänstgör i en sådan befattning.

Utredning

JO uppmanade Polismyndigheten att yttra sig över hur behörighet att fatta beslut om tvångsmedel i en förundersökning tillämpas inom myndigheten. Myndigheten skulle också redogöra för vilka typer av sådana behörigheter som förekommer inom myndigheten och särskilt förekomsten och tillämpningen av s.k. PA-delegation.

Polismyndigheten (juristen AA) yttrade sig den 25 april 2025 efter att samtliga polisregioner, Nationella operativa avdelningen (Noa) samt myndighetens HRavdelning fått tillfälle att lämna upplysningar. Till yttrandet fogades också styrdokument.

Av Polismyndighetens yttrande och utredningen i övrigt kan i huvudsak följande utläsas. De tre förordnandenivåerna Inom Polismyndigheten finns tre nivåer för förordnande som undersökningsledare: begränsad, grund och fördjupad. Varje nivå innebär olika befogenheter att inleda, leda och avsluta en förundersökning.

Undersökningsledare på nivån begränsad har rätt att i den egna polisregionen inleda och leda en förundersökning avseende brotten olovlig körning och grov olovlig körning, rattfylleri och grovt rattfylleri, ringa narkotikabrott, brott mot knivlagen samt ringa stöld. Undersökningsledare på denna nivå arbetar i yttre tjänst och förordnandet ska i princip uppfattas som synonymt med det tidigare begreppet PA-delegation. Den bakomliggande tanken är att den polis som har förordnandet ska kunna inleda förundersökning, i stället för att utreda sakförhållandena enligt reglerna om primärutredning. För förordnandet krävs erfarenhet som polis i yttre tjänst under minst sex månader och godkänt resultat i en kurs som omfattar två dagar. Undersökningsledare på nivån har full befogenhet att fatta de beslut om tvångsmedel (t.ex. husrannsakan) som behövs för att utreda brottet och leda förundersökningen fram till redovisning till åklagare. Om utredningen är eller utvecklas till att bli mer omfattande eller komplex ska ledningen överlämnas till undersökningsledare på nivån grund eller fördjupad, alternativt till Åklagarmyndigheten eller annan brottsbekämpande myndighet.

Uttrycket mer omfattande eller komplex skulle ursprungligen uppfattas som att förordnandet endast omfattade rutinartade ärenden. I den praktiska tillämpningen har det dock gjorts en mer extensiv tolkning av begreppen. För att uppnå ökad nationell enhetlighet har utbildningen fortlöpande uppdaterats med information om hur styrdokument bör tolkas. Exempelvis klargörs att husrannsakan i bostad är en omständighet som gör att utredningen bör anses mer omfattande och komplex.

Undersökningsledare på nivån grund har rätt att inleda och leda en förundersökning avseende alla brott fram till redovisning, nedläggning eller överlämning till annan behörig undersökningsledare. Förundersökningsledning inom nivån bedrivs i den yttre utredningsverksamheten inriktad mot bevissäkring och ledning av det utredande arbetet i ett tidigt skede. För förordnandet krävs godkänt resultat i en kurs som omfattar fem veckor.

Undersökningsledare på nivån fördjupad har samma befogenheter som de på nivå grund. Förundersökningsledning på nivån bedrivs i den inre utredningsverksamheten inriktad mot bevisvärdering, ledning i utredningens senare skede samt redovisning av ärenden till åklagare. För förordnandet krävs godkänt resultat i en kurs som omfattar 40 dagar. Ett förkunskapskrav är som utgångspunkt att deltagaren har genomgått kursen för behörighetsnivå grund.

Bakgrunden till införandet av förordnandenivåerna Tidigare bedömdes det att en undersökningsledare behövde kunna allt och det fanns därför endast en behörighetsnivå. Efter en ändrad tolkning av 1 a § andra stycket första meningen förundersökningskungörelsen (FUK) infördes dock strukturen med förordnanden i tre nivåer. Den justerade tolkningen innebär att undersökningsledaren visserligen har ansvar för förundersökningen i dess helhet, men ansvaret gäller bara de egna ärendena i den funktion som undersökningsledaren verkar inom. Som en följd har utbildningarna om förundersökningsledning kunnat inriktas mot mer avskilda ansvarsområden.

Vad särskilt gäller förordnande på nivån begränsad har verksamhetsansvariga pekat på att det av effektivitetsskäl finns behov hos enskilda poliser att kunna dokumentera vidtagna åtgärder som beslut av undersökningsledare och inte som beslut av polis vid fara i dröjsmål. Det uppfattas som administrativt krävande att dokumentera vidtagna åtgärder på annat sätt än som undersökningsledare. Reglering av förordnandenivåerna I polisförordningen finns bestämmelser om delegering. Av 8 § framgår att medarbetare som ska inleda och leda förundersökning inom Polismyndigheten ska förordnas särskilt. Medarbetaren ska också vara en särskilt kvalificerad beslutsfattare med den utbildning, kompetens och erfarenhet som krävs. Detta återges i Polismyndighetens arbetsordning (PM 2024:5). Information om de olika förordnandenivåerna finns även i Polismyndighetens handbok för förordnande av undersökningsledare (PM 2021:37).

Polisregionernas tillämpning av förordnandenivåerna Samtliga polisregioner tillämpar behörighetsnivåerna grund och fördjupad. Med undantag från polisregion Nord betraktar regionerna behörighetsnivån grund som avsedd för den yttre utredningsverksamheten. I polisregion Stockholm är det i de flesta fall undersökningsledare på nivå grund som fattar beslut om att inleda förundersökning respektive beslut om initiala tvångsåtgärder.

Behörighetsnivån begränsad tillämpas i samtliga polisregioner utom region Syd och Stockholm, vilka inte sett verksamhetsbehovet av behörigheten.

Polisregion Mitts uppfattning är att det normalt inte förekommer att poliser använder sin behörighet som undersökningsledare även när de inte tjänstgör i en sådan befattning. Polisregion Syd ger liknande besked. Övriga polisregioner har inte besvarat, alternativt inte gett något tydligt svar på denna fråga.

Polismyndighetens bedömning Polismyndigheten redovisade följande bedömning.

Inledning […] JO:s remiss tar sikte på frågan om att ingripande polis fattar beslut om tvångsmedel med hänvisning till sin behörighet som förundersökningsledare. Därför fokuserar detta remissvar på den rättsliga grunden för begränsade förordnanden, samt de praktiska aspekterna av deras tillämpning och de problem som kan uppstå i relation till rättssäkerhet och enhetlighet. Beträffande polisanställda som tjänstgör som förundersökningsledare på nivåerna grund och fördjupad hänvisas till handboken (PM 2021:37) och uppgifterna i de inhämtade yttrandena.

Hur tillämpas behörigheten att fatta beslut om tvångsmedel? Såvitt avser användningen av begränsande förordnanden inom Polismyndigheten har i korthet följande framkommit. […]

Utifrån den inhämtade informationen bedöms de formella kraven enligt polisförordningen och handboken vara uppfyllda för poliser med begränsade förordnanden. Delegering sker enbart till poliser med minst sex månaders erfarenhet och som har genomgått den av myndigheten anvisade utbildningen samt bedömts lämpliga av sin chef. Det framgår av arbetsordningen vem som har rätt att besluta om delegation och av enskilda beslut framgår till vem delegering har skett. Handboken eller andra styrdokument anger inte uttryckligen när och hur tvångsmedel får användas av en förundersökningsledare på nivå begränsad. Av rättegångsbalken följer dock att en förundersökningsledare har behörighet att besluta om tvångsmedel i en förundersökning. Utredningen visar inte annat än att delegation genom begränsade förordnanden sker till poliser som bedömts som särskilt kvalificerade beslutsfattare med rätt utbildning, kompetens och erfarenhet för uppgiften att leda enklare förundersökningar och att det vid delegeringen särskilt har beaktats att uppgiften innebär att grundlagsskyddade fri- och rättigheter kan inskränkas (se 8 § första stycket [polisförordningen, JO:s anm.]). En polis med ett begränsat förordnande har därmed behörighet att leda förundersökningar och i dessa fatta beslut om tvångsmedel med stöd av bestämmelserna i rättegångsbalken inom ramen för de begränsningar som följer av delegationen. Behörigheten begränsas således till förundersökningar som rör de enklare brott som anges i handboken. Behörigheten gäller inte heller utredningar som utvecklas till att bli mer omfattande eller komplexa.

Vikten av att delegationen används inom angivna ramar En relativt kort utbildningstid (16 timmar) på distans för begränsat förordnande kan innebära att poliser inte alltid har tillräcklig kunskap för att bedöma när ett ärende är för omfattande eller komplext för att hanteras inom ramen för delegeringen. Ett exempel som Noa nämnt är att poliser med begränsat förordnande har fattat beslut om husrannsakan i bostäder långt från platsen för

ingripandet, vilket tyder på att ärendet kan ha varit mer omfattande än vad förordnandet är tänkt att täcka. Det har även framkommit att dokumentationen kring beslut om tvångsmedel ibland är bristfällig. I vissa polisregioner har det noterats att det inte alltid är klart dokumenterat när förundersökningen inleds eller vem som fattat beslut om tvångsmedel. Det är givetvis viktigt att dokumentera när en förundersökning inleds, vilka omständigheter som ligger till grund för beslut om tvångsåtgärder, samt vem som är förundersökningsledare. Detta är nödvändigt för att säkerställa att beslut om tvångsmedel fattas på rätt sätt och inom ramen för den delegerade behörigheten. Risken att den behörighet som följer av ett förordnande på begränsad nivå används utanför angivna ramar motverkas i viss mån av strukturen med SLF [Snabbare lagföring, JO:s anm.]. Arbetssättet inom SLF innebär att förundersökningsledare på högre nivå tidigt ska involveras för att säkerställa att utredningen följer rätt metod och att beslutsfattande sker korrekt och snabbt. Noa och HR-avdelningen har även pekat på att kontinuerlig uppdatering av utbildningen är ett sätt att möta de nya krav som uppstår i takt med att arbetsmetoder som SLF utvecklas. Detta säkerställer att poliser med begränsade förordnanden håller sig uppdaterade och kan fatta beslut i enlighet med gällande riktlinjer och lagstiftning.

Vikten av bra vägledning och utmaningar som följer av regionala skillnader Polismyndighetens styrdokument ger viss vägledning om hur förundersökningsledning ska hanteras. Det framgår dock inte explicit i några av de aktuella styrdokumenten hur tvångsmedel ska hanteras i situationer där en polis med begränsat förordnande är förundersökningsledare. Det finns inte heller någon närmare anvisning om när ett ärende ska anses vara för omfattande eller komplext för att hanteras inom ramen för ett förordnande på begränsad nivå. Som HR avdelningen konstaterat kan styrdokumenten ibland uppfattas som otydliga eller motsägelsefulla. För att både effektivitet och rättssäkerhet ska upprätthållas behöver dessa dokument entydigt ange när och på vilket sätt poliser med begränsat förordnande får agera som förundersökningsledare. Det kan därför finnas behov av att se över styrdokumenten för att skapa en tydligare och mer enhetlig vägledning. Det finns som sagt även regionala skillnader i tillämpningen av förordnandet på begränsad nivå. Skillnaderna tycks bero på olika bedömningar av verksamhetsbehov. Det kan inte uteslutas att de regionala skillnaderna i användningen av delegationen kan medföra att samma typ av brott och tvångsåtgärder hanteras olika beroende på var i landet ett ärende hanteras. Som polisregion Mitt pekat på kan skillnaderna även skapa oklarheter i arbetssätt och processer vid tillfälliga förstärkningsrörelser. Eftersom Polismyndigheten ska bedriva verksamheten rättssäkert och enhetligt (2 § förordning 2022:1718 [förordning med instruktion för Polismyndigheten, JO:s anm.]), kan det finnas anledning att överväga åtgärder för en mer enhetlig tillämpning.

Slutsatser Sammanfattningsvis visar utredningen att förordnandet på begränsad nivå i huvudsak används på ett sätt som är förenligt med gällande rätt och Polismyndighetens styrdokument. Delegeringen ger poliser i yttre tjänst behörighet att leda förundersökningar om de i handboken angivna enklare brotten och även fatta beslut om tvångsmedel i sådana förundersökningar. Det finns dock utmaningar, såsom otydliga gränser för när ett ärende är för komplext för att hanteras av poliser med begränsat förordnande, bristfällig dokumentation, styrdokument som upplevs ge otillräcklig vägledning och

regionala skillnader i tillämpningen. En nationell översyn för att skapa en mer enhetlig tillämpning av delegeringen kan därför övervägas.

Rättslig reglering

Inledande av förundersökning och undersökningsledarens ansvar Förundersökning ska inledas så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (se 23 kap. 1 § första stycket rättegångsbalken, RB).

Beslut att inleda förundersökning ska fattas av Polismyndigheten, Säkerhetspolisen eller en åklagare. En förundersökning inleds även i vissa fall genom att en polis beslutar om och verkställer tvångsmedel enligt 24-28 kap. RB. (Se 23 kap. 3 § första stycket RB).

Undersökningsledaren ansvarar för förundersökningen i dess helhet. Han eller hon ska se till att utredningen bedrivs effektivt och att den enskildes rättssäkerhetsintressen tas till vara. (Se 1 a § andra stycket FUK.) Undersökningsledaren och de som biträder denna har att beakta omständigheter och bevis som talar till såväl den misstänktes fördel som till hans eller hennes nackdel, den s.k. objektivitetsprincipen (se 23 kap. 4 § första stycket RB).

Primärutredning Innan en förundersökning inletts får en polis vidta vissa utredningsåtgärder inom ramen för en s.k. primärutredning (se 23 kap. 3 § fjärde stycket RB och 3 a § FUK). Bestämmelsen ger inte rätt att använda tvångsmedel (se prop. 1994/95:23 s. 78).

Vem kan förordnas som undersökningsledare Som framgått finns regler om delegering i 8 § polisförordningen. Av bestämmelsen framgår att det vid delegering av beslutanderätt särskilt ska beaktas bl.a. om uppgiften innebär att grundlagsskyddade fri- och rättigheter kan komma att inskränkas.

Beslut om tvångsmedel enligt rättegångsbalken En polisiär undersökningsledare får fatta beslut om vissa tvångsmedel. Det gäller bl.a. beslag, husrannsakan och kroppsbesiktning (se 27 kap. 4 § samt 28 kap. 4 och 13 §§ RB). Om det är fara i dröjsmål får sådana beslut i vissa fall även fattas av en polis (se 27 kap. 4 § samt 28 kap. 5 och 13 §§ RB).

Vid alla beslut om tvångsmedel ska ändamåls-, behovs- och proportionalitetsprinciperna beaktas.

Dokumentation Vid förundersökningen ska det föras ett protokoll över det som har förekommit som är av betydelse för utredningen (se 23 kap. 21 § första stycket RB). Protokollet ska ge en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet (se 22 § första stycket FUK). Det ska av protokollet

framgå vem som är undersökningsledare samt antecknas bl.a. beslut om uppgifter som rör användning av tvångsmedel (se 20 § FUK).

Undersökningsledarens ansvar för förundersökningen omfattar även dokumentationen.

JO har flera gånger uttalat att det är av vikt ur rättssäkerhets- och kontrollsynpunkt att beslut om tvångsmedel dokumenteras fullständigt och korrekt.

Bedömning

Granskningens inriktning Tvångsmedel utgör en begränsning i grundlagsskyddade rättigheter och medför ett intrång i den enskildes integritet. Det måste säkerställas att samhällets användning av våld och tvång i varje enskilt fall har det lagstöd som krävs. Den som beslutar om tvångsmedel måste ha en formell behörighet och leva upp till höga krav på kunskap och erfarenhet.

I min tillsyn över Polismyndigheten har jag sett flera exempel på ingripanden där det inte gått att utläsa vilken behörighet som den beslutande polisen stött sig på; om polisen haft en behörighet som undersökningsledare i någon form eller om det rört sig om en brådskande situation.

Det har kommit fram att Polismyndigheten tillämpar tre nivåer av behörigheter som undersökningsledare med rätt att besluta om tvångsmedel. Av dessa används nivåerna begränsad och grund i den yttre verksamheten. Ingripande polis har typiskt sett endast ett förordnande på begränsad nivå. Det är därför framför allt det förordnandet som är av intresse för min granskning eftersom tillämpningen väcker frågor om förfarandet är förenligt med rättegångsbalkens systematik för beslut om tvångsmedel. Även vissa rättssäkerhetsaspekter aktualiseras.

När jag inledde granskningen var den grundläggande frågeställningen om det förekommer att poliser använder sin behörighet som undersökningsledare även när de inte tjänstgör i en sådan befattning. Utredningen har inte visat att det förekommer i någon större utsträckning. Jag går därför inte vidare med den frågan. Det begränsade förordnandet är mindre väl förenligt med rättegångsbalkens systematik Med utgångspunkt i vad Polismyndigheten fört fram synes 8 § polisförordningen vara ett tillräckligt författningsstöd för att en polis ska kunna ges behörighet som undersökningsledare beträffande brott av enklare slag, t.ex. ringa narkotikabrott eller viss trafikbrottslighet. Det är förutsatt att denna begränsade behörighet ska användas endast när polisen själv har ingripit mot brottet. Från ett effektivitetsperspektiv går det att se fördelar med en sådan ordning.

Det finns dock anledning att uppehålla sig något vid hur det begränsade förordnandet förhåller sig till rättegångsbalkens grundläggande systematik. Balkens bestämmelser utgår från att en ingripande polis har att vända sig till en undersökningsledare när det blir aktuellt att använda tvångsmedel. Endast om det är fråga om ett brådskande fall får en ingripande polis själv fatta beslut om tvångsmedel t.ex. i form av beslag, husrannsakan eller kroppsbesiktning. Utgångspunkten är alltså att en ingripande polis endast undantagsvis ska fatta sådana beslut.

En följd av att en ingripande polis behöver kontakta en undersökningsledare och föredra de omständigheter som läggs till grund för användningen av ett tvångsmedel, är att den enskilde polisen tvingas reflektera över situationen och sätta ord på varför omständigheterna motiverar tvångsmedelsanvändning. Undersökningsledaren kan därefter, med distans till ingripandet, bedöma om de rättsliga förutsättningarna för att besluta om tvångsmedlet är uppfyllda.

Möjligheten för en polis att vidta vissa åtgärder inom ramen för en primärutredning ska ses mot denna bakgrund (se 23 kap. 3 § fjärde stycket RB och 3 a § FUK). Det handlar om befogenhet till begränsade utredningsåtgärder som inte utgör tvångsmedel. När bestämmelserna infördes förutsågs det inte att även poliser i lägre befattning skulle tillåtas fatta beslut om tvångsmedel i egenskap av undersökningsledare (jfr NJA II 1969 s. 677 f.).

Den ordning som rättegångsbalken anvisar för beslut om tvångsmedel skapar förutsättningar för ett gott beslutsunderlag, värnar den objektivitet som ska genomsyra förundersökningsarbetet och är ägnad att tillgodose rättssäkerhetsintressen. När dessa överväganden i stället görs av den ingripande polisen ensam, går en del av grundtankarna bakom rättegångsbalkens systematik förlorad. Polisen i fråga ska nämligen då själv fylla de roller som rättegångsbalken fördelat på olika befattningshavare. Användningen av en behörighet som undersökningsledare av den ingripande polisen är därför mindre väl förenlig med grundtankarna i rättegångsbalken för tvångsmedelsanvändning. Det förhållandet att det i bl.a. polislagen finns bestämmelser som ger en polis befogenhet att i särskilda situationer själv besluta om vissa tvångsmedel leder inte till någon annan slutsats.

Det framstår inte heller som helt klart hur gränsdragningen ska göras mellan tillämpningen av ett begränsat förordnande och förfarandet Snabbare lagföring (SLF). Vissa polisregioner har i JO:s utredning till och med fört fram att Snabbare lagföring medför att det inte finns något behov av begränsade förordnanden. Kraven på utbildning och erfarenhet är lågt ställda och det finns regionala skillnader i tillämpningen Regler om behörighet att besluta om tvångsmedel är en viktig del av skyddet för den enskildes rättssäkerhet eftersom de bl.a. syftar till att säkerställa att frågan blir föremål för en tillräckligt kvalificerad prövning. För att en polis i yttre

tjänst ska kunna ges ett förordnande som undersökningsledare, med full befogenhet att fatta de beslut om tvångsmedel som han eller hon bedömer är nödvändiga för utredningen av brottet, måste det ställas höga krav på utbildning, kompetens och erfarenhet.

Kraven för att erhålla det begränsade förordnandet är en digital kurs om två dagar och erfarenhet av yttre tjänst under minst sex månader. I utredningen hos JO har det förts fram tveksamheter om utbildningen är tillräcklig. Exempelvis har det lyfts fram att det ibland råder osäkerhet om när ett ärende är för omfattande eller komplext för att hanteras av en polis med begränsat förordnande samt att det i den praktiska tillämpningen gjorts en extensiv tolkning av dessa begrepp. Det har förekommit att poliser med ett sådant förordnande beslutat om husrannsakan i en bostad flera mil från ingripandeplatsen, vilket framstår som både olämpligt och oförenligt med grundtankarna bakom det begränsade förordnandet.

Det är viktigt att säkerställa att poliser har rätt kompetens för dessa uppgifter, och att den interna utbildningen kontinuerligt uppdateras för att möta nya krav och utmaningar. Nuvarande krav på utbildning, men även kraven på erfarenhet, för att få ett begränsat förordnande framstår som lågt ställda.

Av Polismyndighetens yttrande framgår också att det finns regionala skillnader i tillämpningen av det begränsade förordnandet samt att det inte kan uteslutas att dessa kan medföra att samma typ av brott och att tvångsåtgärder hanteras olika beroende på var i landet ett ärende hanteras. Polismyndigheten framhåller även att det förekommit brister i dokumentationen av beslut om tvångsmedel, på så sätt att det inte dokumenterats vem som fattat beslutet.

Avslutande uttalanden Min granskning visar att det begränsade förordnandet framstår som mindre väl förenligt med rättegångsbalkens systematik om tvångsmedelsanvändning och de rättssäkerhetshänsyn som systematiken vilar på. Det kan också ifrågasättas om de krav som nu ställs på utbildning och erfarenhet är tillräckliga. Tillämpningen synes inte heller vara enhetlig inom hela Polismyndigheten. Det finns exempel på att behörigheten använts på sätt som inte varit avsett och att dokumentationen brister. Vidare framstår gränsdragningen mot förfarandet Snabbare lagföring inte som given i alla lägen. Det finns därför risker från ett rättssäkerhetsperspektiv. Jag ser som sagt dock inga formella hinder mot begränsade förordnanden i och för sig.

Det som kommit fram bör föranleda Polismyndigheten att se över användningen av begränsade förordnanden, i syfte att säkerställa en enhetlig och rättssäker tillämpning. Jag skulle därför välkomna den nationella översyn för att skapa en mer enhetlig tillämpning av delegeringen som myndigheten är inne på i sitt yttrande.

Mot bakgrund av hur de begränsade förordnandena förhåller sig till grundtankarna bakom rättegångsbalken och de rättssäkerhetshänsyn som dessa vilar på, översänder jag en kopia av beslutet för kännedom till regeringen. Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Per Lennerbrant. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift. Rättssakkunniga Mauro Villaggi har föredragit ärendet och byråchefen Nils Västberg har deltagit i beredningen.