Om överförmyndarnas kontroll av hur många uppdrag ställföreträdare har. Även kritik mot Överförmyndarnämnden i Stockholms stad för brister i detta avseende

Bakgrund I min tillsyn över överförmyndarväsendet har jag uppmärksammat att det förekommer att enskilda ställföreträdare förordnas för ett stort antal uppdrag. Det har kommit till min kännedom att det tycks vara förhållandet hos bl.a. Överförmyndarnämnden i Stockholms stad. Jag beslutade därför att granska de lämplighetsbedömningar som den nämnden gör av tilltänkta och redan förordnade ställföreträdare, med särskilt fokus på antalet uppdrag som de har i

såväl den egna kommunen som i andra kommuner. Initiativet har handlagts i detta ärende.

Utredning Överförmyndarnämnden i Stockholms stad anmodades att redogöra för sina rutiner och kontroller i de aktuella delarna samt besvara ett antal frågor, som framgår av myndighetens remissvar.

Överförmyndarnämnden yttrade sig i huvudsak enligt följande:

JO har frågat om nämnden har några riktlinjer för hur många uppdrag en ställföreträdare kan åta sig och om sådana finns, gör nämnden någon skillnad mellan vad för slags ställföreträdarskap uppdragen avser. Svar: Nämnden har inte någon fast gräns för hur många uppdrag en ställföreträdare får ha. Det finns en riktlinje om att en ställföreträdare som har fler än 20 uppdrag endast ska föreslås eller förordnas om enhetschef tillstyrker detta. En bedömning görs gällande möjligheten att rekrytera en annan person till uppdraget och ställföreträdares förmåga att klara av flera uppdrag. JO undrar vidare om det har betydelse om det finns åtaganden i andra kommuner. Svar: Det är svårt att veta hur många uppdrag en ställföreträdare har i andra kommuner på grund av att det ännu inte finns något nationellt ställföreträdarregister. Alla som gör en intresseanmälan för att bli god man eller förvaltare får frågan om de har uppdrag i andra kommuner. JO vill veta på vilket sätt nämnden bedömer att antalet uppdrag kan ha betydelse för lämpligheten samt vilka överväganden och ställningstaganden som görs om nämnden upptäcker att en redan förordnad ställföreträdare har ett stort antal uppdrag i andra kommuner. Svar: Nämndens bedömning utgår ifrån att en ställföreträdare behöver ha en särskild kompetens och erfarenhet för att hen ska klara av flera uppdrag. Det krävs ett strukturerat arbetssätt och skicklighet för att hantera ett större antal uppdrag på ett sätt som inte är till nackdel för huvudmannen. Ärendets komplexitet är en annan viktig faktor vid bedömningen om en ställföreträdare med många uppdrag ska anses vara lämplig för ytterligare ett uppdrag. Det finns en risk för att en ställföreträdare som tar på sig alltför många uppdrag inte klarar av att tillgodose samtliga huvudmäns intressen. Nämnden kontrollerar om ställföreträdaren klarar av att inkomma med begärda upplysningar och redovisning och hålla de givna respittiderna. Nämnden utövar tillsyn över ställföreträdare genom att granska redovisningar i form av förteckning, årsräkning och sluträkning samt en redogörelse för hur uppdraget har utförts under året. Enligt nämndens rutiner granskas alla ställföreträdare med fler än nio uppdrag av samma handläggare för att på så sätt lättare kunna upptäcka samband och eventuella oegentligheter. I de fall en tidigare årsräkning har granskats med anmärkning eller om det under året har inkommit indikationer på att något kan vara felaktigt eller ohederligt djupgranskas dessa årsräkningar. Nämnden gör årligen en lämplighetsprövning genom att begära utdrag ur polisens belastningsregister samt genom en kreditupplysning på samtliga gode män och förvaltare. Lämplighetsutredning görs också i samband med att klagomål kommer in från huvudmän eller från andra i huvudmannens närhet.

Kännedom om ställföreträdare har uppdrag i andra kommuner får nämnden endast i samband med en ny intresseanmälan. I samband med en lämplighetsutredning efter inkomna klagomål gentemot en person med flera uppdrag i Stockholms överförmyndarnämnd kan ställföreträdaren få frågan om hur många uppdrag hen har totalt i landet. JO undrar om det förekommer att en ställföreträdare som av något skäl har bedömts som olämplig får nya uppdrag. Svar: Ja, det har förekommit att en person har avstängts för nya uppdrag under den tid förvaltningen gör en lämplighetsutredning. En sådan utredning kan ha startats på grund av inkomna klagomål men kan även vara på initiativ av förvaltningen själv efter upptäckta oklarheter i en redovisning. Om utredningen inte finner några oegentligheter kan den granskade ställföreträdaren åter få uppdrag. Förvaltningen ska i sitt yttrande till tingsrätten uttala sig om en föreslagen persons lämplighet. Har förvaltningen funnit skäl som kan ha betydelse för dennes lämplighet redovisas det i yttrandet. Bedömningar och lämplighetskontroller redovisas i ärendehanteringssystemet LEX där varje ställföreträdare har ett eget så kallat objektskort samt i rekryteringsverktyget Recruto.

Till yttrandet fogade nämnden bl.a. kommunens rutin för rekrytering av ställföreträdare. I de relevanta delarna uppgavs följande:

Uppdrag hos andra Överförmyndare

I intresseanmälan som den sökande skickar in via Recruto ska personen uppge ifall hen har uppdrag som ställföreträdare i andra kommuner. Om Rekryteringsfunktionen får information om detta inhämtas referenser från Överförmyndaren i kommunen det gäller. Handläggarna gör därefter en enskild bedömning kring huruvida personen behöver delta på introduktionsutbildning eller om ett enskilt samtal bokas in. Under enskilda samtal informeras personen om förvaltningens rutiner för utskick av listan samt annat praktiskt inför framtida uppdrag. – – –

Kontroll av befintliga ställföreträdare

När en ställföreträdare visar intresse för uppdrag kontrollerar rekryteringsfunktionen hur många uppdrag denne har samt att uppdragen sköts som de ska. De kontrollerar också i Lex att ställföreträdaren inte bedömts som olämplig. Som huvudregel får nya ställföreträdare inte fler än två uppdrag innan att deras första årsräkningar granskats. Hur många uppdrag ställföreträdaren har i andra kommuner kontrolleras inte. Nämnden har under år 2021 beslutat att det inte finns någon övre gräns för hur många uppdrag en enskild ställföreträdare får ha. Rekryteringsfunktionen gör dock en individuell bedömning innan en ställföreträdare får ta fler uppdrag. Om det råder tvivel kring huruvida en ställföreträdare bör få fler uppdrag tas frågan vidare till ansvarig chef.

Rättsliga utgångspunkter Både omyndiga och myndiga personer kan under vissa omständigheter få hjälp av en god man eller en förvaltare. Frågan om godmanskap eller förvaltarskap ska anordnas i ett enskilt fall beror på hur stort hjälpbehovet är, men uppdraget kan omfatta att bevaka huvudmannens rätt, förvalta alla eller vissa tillgångar och att sörja för hans eller hennes person. En ställföreträdare ska oavsett uppdragets omfattning omsorgsfullt fullgöra sina skyldigheter och alltid handla

på det sätt som bäst gagnar den enskilde. (Se 12 kap. 2 och 3 §§ föräldrabalken, FB.)

Till god man eller förvaltare ska utses en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig person. Innan förordnande sker ska personens lämplighet kontrolleras i den utsträckning som behövs, i syfte att bl.a. säkerställa att den som utses är kompetent att klara av uppdraget och att minimera risken för att den enskilde utnyttjas av sin ställföreträdare. (Se 11 kap. 12 § FB och prop. 2013/14:225 s. 33 f.)

Vissa typer av ställföreträdarskap, t.ex. godmanskap enligt 11 kap. 1–3 §§ FB, beslutas av överförmyndaren. I sådana fall är det nämnden som står för lämplighetsbedömningen. Godmanskap eller förvaltarskap enligt 11 kap. 4 och 7 §§ FB anordnas dock av rätten, som samtidigt förordnar en god man eller förvaltare att utföra uppdraget. I dessa fall ska överförmyndaren enligt 11 kap. 17 a § FB lämna förslag på god man eller förvaltare. Överförmyndaren och domstolen har därvid ett delat ansvar för att den föreslagna ställföreträdaren är lämplig för uppdraget. Enligt förarbetena inskränks dock fullgörandet av domstolens ansvar i frågan normalt till att granska de uppgifter som överförmyndaren har hämtat in i ärendet. Även i sådana fall har överförmyndaren alltså som uppgift att vidta aktiva kontrollåtgärder för att se till att en tilltänkt ställföreträdare är lämplig. (Se a. prop. s. 33 f. och 43 f.)

I samband med ändringar i framför allt föräldrabalken den 1 januari 2015 – en reform som bl.a. syftade till en skärpt kontroll av dem som föreslås som ställföreträdare – klargjorde lagstiftaren att en omständighet som ska beaktas vid lämplighetsprövningen är om den tilltänkta gode mannen eller förvaltaren redan har många uppdrag. När det gäller hur många uppdrag en ställföreträdare bör kunna ha konstaterades i förarbetena att det är viktigt, för att kunna rekrytera gode män i den utsträckning som behövs, att det finns tillgång till erfarna ställföreträdare som vill åta sig flera uppdrag. Lagstiftaren uttalade vidare:

En ställföreträdares förmåga att klara av flera uppdrag är avhängig hans eller hennes skicklighet och erfarenhet samt uppdragens komplexitet. Samtidigt är det, som utredningen framhåller, viktigt att en och samma person inte är god man eller förvaltare för alltför många personer. Det finns en risk för att en ställföreträdare som tar på sig alltför många uppdrag inte klarar av att tillgodose samtliga huvudmäns intressen. Vid den lämplighetsprövning som överförmyndaren ska göra ingår att bedöma om den som förordnas har förutsättningar att klara av uppdraget. Den som utses ska inte ha så många uppdrag att han eller hon riskerar att få svårt att sköta det nya uppdraget. Om det finns en sådan risk, är det inte lämpligt att personen får ytterligare uppdrag. Utgångspunkten är att ett uppdrag som god man eller förvaltare är ett frivilliguppdrag som syftar till att ge den enskilde stöd. Det är därför viktigt att den som utses har tillräckligt med tid för att tillgodose den enskildes behov. (A. prop. s. 35 f.) I författningskommentaren till det skärpta krav på kontroll av lämpligheten som sålunda infördes i 11 kap. 12 § FB framgår att överförmyndaren bör undersöka antalet uppdrag genom att exempelvis göra en kontroll mot det register som den

är skyldig att föra över ställföreträdarskap och genom att begära upplysningar från den tilltänkta ställföreträdaren (se a. prop. 43 f.).

Enligt 19 kap. 17 § FB utövar länsstyrelsen tillsyn över överförmyndares och överförmyndarnämnders verksamhet. I uppgiften ingår att med råd stödja dessa organ, att främja en enhetlig rättstillämpning och att se till att utbildningen av överförmyndarna, ledamöterna i överförmyndarnämnderna och ersättare är tillfredsställande. Sedan den 1 januari 2025 är det länsstyrelserna i Norrbottens län, Örebro län, Stockholms län, Östergötlands län, Västra Götalands län och Skåne län som utövar denna ordinarie tillsyn över överförmyndarväsendet (20 § förmynderskapsförordningen [1995:379]). Dessa sex länsstyrelser genomför bl.a. årliga inspektioner av överförmyndare och utfärdar gemensamma råd och riktlinjer på olika områden, exempelvis om lämplighetsprövningar.

Såvitt här är av intresse rekommenderas i länsstyrelsernas nationella riktlinjer för kontroll av en persons lämplighet att överförmyndare bör kontrollera antalet uppdrag exempelvis genom sitt register samt genom att begära upplysning från den tilltänkta ställföreträdaren. Därutöver anges att överförmyndaren i åtagandeblanketten kan ha en kolumn där en tilltänkt ställföreträdare kan uppge om denne har uppdrag i någon annan kommun och i så fall hur många samt i vilken kommun. Detta för att kunna bedöma lämpligheten utifrån det totala antalet uppdrag. (Se Nationella riktlinjer för kontroll av en persons lämplighet som ställföreträdare, dnr 18647-2018, s. 12.) Motsvarande skrivning finns i den s.k. Överförmyndarpraktikan (se von Schéele & Wallgren, Överförmyndarpraktika [dec. 2024, JUNO], avsnitt 6.d).

Det finns inte något uttryckligt krav i lag på att överförmyndaren ska ompröva ställföreträdarens lämplighet under tiden som uppdraget fullgörs. Bestämmelsen i 11 kap. 12 § FB innebär emellertid att ställföreträdaren fortlöpande ska vara lämplig för uppdraget. Enligt 12 kap. 9 § FB har överförmyndarna därtill tillsyn över ställföreträdarna. Det ligger därför i sakens natur att de kontinuerligt ska kontrollera lämpligheten (se protokollet från min inspektion av Södertörns överförmyndarnämnd den 22–24 oktober 2024, dnr 8311-2024). Givetvis får överförmyndarna väsentlig kunskap om ställföreträdarnas förmåga att utföra sina uppdrag genom den återkommande granskningen av deras årsräkningar och årliga redogörelser för de aktuella uppgifterna. Länsstyrelserna har föreslagit att den årliga kontrollen därutöver bör inkludera utdrag ur belastningsregistret (se de nationella riktlinjerna s. 8). Förutom det har jag förstått att vissa överförmyndare regelbundet hämtar in information om förordnade ställföreträdare även från Kronofogdemyndigheten och socialnämnderna.

Bedömning

Allmänt om s.k. mångförmyndare och lämplighetsbedömningen Det är inte ovanligt att överförmyndare har svårt att rekrytera ett tillräckligt antal personer som är villiga att ta på sig uppdrag som ställföreträdare (se t.ex. protokollet från min inspektion av Överförmyndarnämnden i Umeå-

regionen, dnr 2868-2023, och Riksrevisionens granskningsrapport Tillsyn av ställföreträdare och överförmyndare – Statens bristande ansvar för samhällets mest utsatta, RIR 2017:33, s. 30 f.). Med rekryteringssvårigheter ökar behovet både av s.k. professionella ställföreträdare och det som har kallats mångförmyndare. Begreppet mångförmyndare avser en person som har ett stort antal ställföreträdaruppdrag och som kanske t.o.m. försörjer sig på dessa. Sådana ställföreträdare tycks inte sällan tilldelas uppdrag som överförmyndare bedömer vara särskilt svåra. (Se om detta bl.a. SOU 2021:36, Gode män och förvaltare – en översyn s. 297 f.)

Jag har inte anledning att generellt ifrågasätta att vissa ställföreträdare har många uppdrag. Förmågan att åta sig och korrekt utföra uppgifter för flera personer med särskilda behov måste emellertid bedömas individuellt. Enligt min mening är flera aspekter av betydelse vid den bedömningen. Exempelvis måste beaktas vilket slags ställföreträdarskap det är fråga om, hur många andra uppdrag den enskilde redan har anförtrotts samt dennes kompetens och erfarenhet. Det framstår vidare som rimligt att anta, vilket Överförmyndarnämnden i Stockholms stad har lyft fram i sitt remissvar, att det krävs ett visat strukturerat arbetssätt och skicklighet för att hantera ett större antal uppdrag på ett sätt som inte är till nackdel för huvudmannen.

I sammanhanget måste därtill särskilt uppmärksammas att det finns en risk för att en ställföreträdare som ges alltför många uppdrag inte klarar av att tillgodose samtliga huvudmäns behov av stöd och hjälp, inte minst i personliga kontakter mellan ställföreträdaren och huvudmannen samt med dennes anhöriga (se a. prop. s. 35 f.). Det är således angeläget att rekryteringssituationen hos en överförmyndare inte medför att kraven på lämplighet i något avseende sätts lägre (jfr protokollet från nämnda inspektion av Södertörns överförmyndarnämnd s. 6 f. och Riksrevisionens granskningsrapport s. 32 f.).

Följaktligen anser jag att det måste kunna förväntas att överförmyndare faktiskt har överblick över hur många och vilken typ av uppdrag som en tilltänkt eller redan förordnad ställföreträdare har. Enligt min mening bör den kunskapen även omfatta uppdrag i andra kommuner, vilket alltså behöver beaktas vid lämplighetsprövningen inför nya uppdrag.

Som inledningsvis redovisats är det i vissa situationer tingsrätten som anordnar ställföreträdarskap och förordnar god man eller förvaltare. Om den av nämnden föreslagna personen redan har ett flertal uppdrag men likväl bedöms lämplig anser jag att det finns skäl för nämnden att redovisa de relevanta omständigheterna tillsammans med sin bedömning till tingsrätten. På det sättet får domstolen ett fullgott utredningsunderlag och kan utöva det ansvar för lämplighetsprövningen som lagstiftaren funnit ska ligga på rätten.

Närmare om rutinerna hos Överförmyndarnämnden i Stockholms stad Överförmyndarnämnden i Stockholms stad har redogjort för vissa av sina överväganden och åtgärder med anknytning till antalet uppdrag som tilltänkta och redan förordnade ställföreträdare har i andra kommuner.

Huvudsakligen framgår att nämnden tillfrågar alla som anmäler intresse för att bli god man eller förvaltare om de har uppdrag som ställföreträdare i andra kommuner. Detsamma anges i nämndens rutindokument, med tillägget att referenser i så fall ska hämtas in från berörda överförmyndare. Eftersom referensfrågan inte berörts i remissvaret är det visserligen något oklart om rutinen följs i denna del. Det är givetvis angeläget att beslutade rutiner efterlevs (jfr mina uttalanden efter inspektionen av Södertörns överförmyndarnämnd). Hur det än är med den saken uppfattar jag att den aktuella rutinen närmast syftar till att ge nämnden underlag för att bedöma om den som anmält intresse för ställföreträdaruppdrag behöver delta i introduktionsutbildning eller om det räcker att hålla ett enskilt samtal med denne. Ändamålet med rutinen tycks alltså inte vara att hämta in information om det totala antalet uppdrag.

Efter att en presumtiv ställföreträdare har kommit så långt i rekryteringsprocessen att han eller hon kan anmäla intresse för specifika uppdrag, eller därefter flera, tycks nämnden inte ha någon egentlig rutin för att samla in information om antalet uppdrag i andra kommuner. Nämnden har nämligen uppgett att den endast får kännedom om ställföreträdare har uppdrag i andra kommuner i samband med en ny intresseanmälan. Överförmyndarnämnden kan dock i samband med en lämplighetsutredning efter inkomna klagomål fråga en ställföreträdare med flera uppdrag i nämndens upptagningsområde om hur många uppdrag han eller hon har totalt i landet.

Som framgått har det totala antalet uppdrag givetvis betydelse för bl.a. en ställföreträdares förmåga att ha tillräckliga kontakter med huvudmän och deras anhöriga – och i förlängningen även för förmågan att handla på det sätt som bäst gagnar den enskilde huvudmannen. Nämnden har vidgått att det finns en risk för att en ställföreträdare som tar på sig alltför många uppdrag inte klarar av att tillgodose samtliga huvudmäns intressen. I sammanhanget noterar jag även att nämnden beskrivit att den vidtar viss utökad kontroll när ställföreträdare har ett flertal uppdrag i den egna kommunen. Det gäller både i anordnandeskedet, dvs. vid bedömningen av den presumtiva ställföreträdarens lämplighet för ett visst uppdrag, och vid den löpande granskningen av hur enskilda ställföreträdare utför sina uppdrag. Det är i synnerhet mot den bakgrunden svårt att se några hållbara skäl till varför nämnden då inte beaktar uppdrag i andra kommuner. Jag är sammantaget kritisk till att nämnden inte tar in och behandlar uppgifter om det totala antalet uppdrag inför övervägande av varje nytt förordnande och i den löpande granskningen.

Avslutande kommentarer

Under arbetet med det här ärendet och i min tillsyn i övrigt har jag förstått att överförmyndare kan uppleva att det är oklart vilka förutsättningar som finns att hämta in uppgifter om ställföreträdares uppdrag från andra kommuner. Överförmyndarnämnden i Stockholms stad har exempelvis framfört att avsaknaden av nationellt ställföreträdarregister gör det svårt att veta hur många uppdrag en ställföreträdare har hos andra överförmyndare. Liknande uppgifter lämnades vid den nämnda inspektionen av Södertörns överförmyndarnämnd, där företrädare beskrev att det med hänvisning till sekretess inte finns något sätt att kontrollera uppgifterna.

Sekretess hindrar visserligen inte att överförmyndarna får de uppgifter som behövs i tillsynen (se t.ex. 32 kap. 4 § och 10 kap. 17 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400] jämte 12 kap. 9 och 16 kap. 1 och 3 §§ FB). Med det sagt är det givetvis angeläget att det står klart för överförmyndarna vilka förutsättningar man har att vidta de åtgärder som behövs för att kunna fullgöra sina uppgifter.

För att bl.a. möta överförmyndarnas behov av att kunna kontrollera hur många huvudmän en ställföreträdare har föreslog den s.k. Ställföreträdarutredningen att ett nationellt register skulle införas över förordnade förmyndare, gode män och förvaltare samt de som har en sådan ställföreträdare (se nämnda SOU 2021:36 s. 437 f.). I mitt remissyttrande över betänkandet tog jag inte ställning till behovet av ett sådant register och jag har inte heller nu för avsikt att uttala mig i den frågan (se yttrande den 4 oktober 2021, JO:s dnr R 77-2021). Jag noterar att betänkandet fortfarande tycks beredas inom Regeringskansliet. Under året har jag av olika skäl överlämnat ett par beslut som rör överförmyndarverksamheten till regeringen (se beslut den 24 februari 2025, dnr 6899-2023, och den 30 april 2025, dnr 581-2024). Det finns anledning att skicka även det här beslutet till regeringen för kännedom.

Ärendet avslutas.

Beslutet har fattats av JO Katarina Påhlsson. Dokumentet har fastställts digitalt och har ingen underskrift.

Rättssakkunniga Reb Kerstinsdotter har föredragit ärendet och byråchefen Johan Thorblad har deltagit i beredningen.