Kraftringen Service AB - elkraft och offentlig belysning

Konkurrensverkets beslut

2018-02-09 (Dnr 358/2017)

Ett företag verksamt med entreprenad- och servicetjänster inom elkraft och offentlig belysning gjorde i ett klagomål gällande att det konkurrerande och kommunalägda bolaget Kraftringen Service AB bedrev verksamhet som innebar en snedvridning av konkurrensen. Konkurrensverket har i ärendet ålagt Kraftringen att tillhandahålla information om bl.a. avkastningskrav och upphandlingar som bolaget har deltagit i. Utredningen gav inte några tydliga indikationer på att Kraftringens verksamhet påverkade konkurrensen på ett negativt sätt. Mot denna bakgrund beslutade Konkurrensverket att inte utreda ärendet vidare.

Ta del av Konkurrensverkets avskrivningsbeslut

Påstådd konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet – entreprenad- och servicetjänster inom elkraft och offentlig belysning

Konkurrensverkets beslut

Konkurrensverket kommer inte att utreda saken ytterligare.

Ärendet

Klagomålet Infratek Sverige AB (Infratek) har i skrivelse som kom in till Konkurrensverket den 15 juni 2017 anfört att Kraftringen Service AB (Kraftringen) bedriver säljverksamhet i strid med kommunallagens lokaliseringsprincip och att säljverksamheten snedvrider förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden i strid med 3 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579), KL. Vidare har Infratek gjort gällande att Kraftringen i sin säljverksamhet lägger orimligt låga anbud.

Företagen Kraftringen bedriver entreprenad- och konsulttjänster i södra Sverige med primärt fokus på elkraft och belysning. Företaget har etableringar i Lund, Eslöv, Helsingborg och Torsås. Kraftringen är ett helägt dotterbolag till Kraftringen Energi AB (publ), som i sin tur ägs via holdingbolaget Kraftringen AB av Lunds kommun (82,4 procent), Eslövs kommun (12 procent), Hörby kommun (3,5 procent) och Lomma kommun (2,1 procent). Kraftringen Energi AB (publ) utgör det operativa moderbolaget i koncernen. Kraftringens nettoomsättning för 2016 uppgick till drygt 261 miljoner kronor.

Elkraftbyggarna Kraft i Götaland AB (EKB) är ett helägt dotterbolag till Kraftringen Service AB. Kraftringen förvärvade EKB i april 2017. EKB driver med Kraftringen likartad verksamhet med etableringar i Gislaved, Falkenberg, Växjö och Gävle. EKBs nettoomsättning för 2016 uppgick till drygt 212 miljoner kronor.

Infrateks verksamhet omfattar kritisk infrastruktur inom elnät, belysning och järnväg. Uppdragen omfattar drift, underhåll och projekt på låg-, mellan- och högspänningsnivå, stationer och järnväg. Infratek startade sin svenska verksamhet år 2009. Infratek Sverige AB är ett helägt dotterbolag till det norska företaget Infratek AS. Infratek AS ägs till 100 procent av Infratek Group AS. Koncernen har flera kontor i Sverige, Norge och Finland. VINCI Energies S.A. förvärvade den 1 november 2017 Infratek Group AS. Infrateks nettoomsättning i Sverige för 2016 uppgick till drygt 1 500 miljoner kronor.

Konkurrensverkets utredning Infratek har i huvudsak anfört följande. Kraftringen verkar och lägger anbud i upphandlingar i stora delar av södra och västra Sverige. Kraftringen har expanderat kraftigt under senare år. Genom förvärvet av EKB bygger bolaget resurser långt över vad som erfordras för den egna koncernens anläggningar, dessutom i geografiska områden utanför ägarnas kommungränser. Kraftringens närvaro och expansion på den privata entreprenörsmarknaden utanför ägarnas kommungränser påverkar privata företags förutsättningar att konkurrera. Verksamheten står i strid med lokaliseringsprincipen i kommunallagen. Undantag från lokaliseringsprincipen i ellagen är inte tillämpligt i detta fall. Elnätsentreprenader utgör varken produktion eller handel med el varför undantaget inte är tillämpligt. Kraftringens frångående av lokaliseringsprincipen är tillräckligt för att Konkurrensverket bör ingripa mot verksamheten. Den verksamhet som bedrivs i strid med lokaliseringsprincipen kan beräknas till åtminstone 10 procent av en marknad som motsvarar södra Sverige. Kraftringens marknadssatsningar har lett till konkreta verkningar bl.a. genom att Kraftringen i konkurrens med flera anbudsgivare har vunnit två stora upphandlingar på västkusten. Kraftringens anbud har därvid varit orimligt låga. Även inom området belysningsanläggningar har Kraftringen i fyra upphandlingar lämnat priser som sammantaget har legat 19 procent under snittet av övriga anbudsgivares.

Kraftringen har i huvudsak anfört följande. Kraftringens verksamhet omfattas av bestämmelserna i 7 kap. 1 och 2 §§ ellagen. Detta innebär att verksamheten är undantagen från lokaliseringsprincipen. Vidare ska bolaget bedrivas på affärsmässig grund, dvs. bolaget ska agera som vilket privatägt affärsdrivande företag som helst och verksamheten får inte bedrivas enligt självkostnadsprincipen. Inget bolag inom Kraftringen-koncernen erhåller några subventioner från ägarkommunerna och några kommunala borgensåtaganden eller liknande existerar inte heller. Infratek har inte utvecklat på vilket sätt som Kraftringen skulle ha lämnat orimligt låga anbud. Skillnader mellan anbud kan ha olika skäl. Det kan exempelvis vara så att Kraftringen har varit bättre på att räkna på anbudet, dvs. lämnat priser baserat utifrån en bedömning om vilka arbetsmoment som i praktiken skulle bli aktuella och inte tagit med riskpremier för moment som inte bedömts som aktuella. Frågan om ett anbud är orimligt lågt ska prövas av upphandlande

myndighet i varje upphandling. Infratek har inte i något fall anhängiggjort någon sådan talan i anslutning till en upphandling.

Konkurrensverket har i utredningen ålagt Kraftringen att tillhandahålla information om bl.a. bolagets avkastningskrav och de upphandlingar som Kraftringen inklusive EKB har deltagit i under den senaste fyraårsperioden. Infratek har beretts tillfälle att vid ett möte med Konkurrensverket utveckla på vilket sätt Kraftringens verksamhet innebär konkurrensproblem. Infratek har yttrat sig över det som Kraftringen har anfört i ärendet. Det inkomna materialet har tillsammans med annan offentlig information analyserats varvid det har framkommit bl.a. följande.

Kraftringens konkurrenter är bl.a. Vattenfall Services Nordic AB, One Nordic AB och Infratek. Dessa tre bolag har en omsättning som för vart och ett högst väsentligt överstiger Kraftringens och EKBs sammantagna omsättning. De nämnda konkurrenterna har en särställning på marknaden som är betingad av historiska skäl och utgör i allt väsentligt entreprenadverksamheterna inom de tre största energikoncernerna Vattenfall, E.ON och Fortum. Konkurrenterna är verksamma över så gott som hela landet och merparten av kundavtalen upphandlas genom offentligt annonserade förfaranden på nationell nivå. Den som vinner ett underhållsavtal gällande elnät får i praktiken utföra tjänster på hela det geografiska område som motsvaras av elnätägarens nätområdeskoncession. Nätområden följer inte kommungränser men utgörs vanligen av relativt stora geografiska områden.

De aktuella verksamheterna är relativt personalintensiva och tidvis krävs att arbetskraften är lokaliserad i närheten av den plats där arbetet utförs. Sammantaget talar detta för att efterfrågan är lokal eller regional och att utförare behöver en lokal eller regional förankring för att kunna åta sig uppdrag.

Skäl för beslutet

Enligt 3 kap. 27 och 28 §§ konkurrenslagen (2008:579), KL, får en kommun eller ett helägt kommunalt bolag förbjudas att i en verksamhet av kommersiell eller ekonomisk natur tillämpa ett visst förfarande om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens. Förbud får också meddelas om förfarandet hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får dock inte meddelas när det gäller förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. Även en verksamhet som en kommun eller ett helägt kommunalt bolag bedriver kan förbjudas om den anses konkurrenssnedvridande. Verksamheten får dock inte förbjudas om den är förenlig med lag.

Vid prioriteringen av konkurrenstillsynsärenden väger Konkurrensverket bl.a. in om problemet orsakar skada på konkurrensen och för konsumenterna och om det finns förutsättningar att med stöd av konkurrensreglerna effektivt utreda och ingripa mot det påstådda problemet. Konkurrensverket beaktar även vilka utredningsinsatser som kan bli aktuella, hur omfattande och kostsam utredningen kan bli i förhållande till det resultat som utredningen förväntas få och hur svårt det är att bevisa en överträdelse.

Oavsett hur frågan om lokaliseringsprincipen i detta fall ska bedömas är det avgörande för Konkurrensverkets ställningstagande i vad mån den offentliga verksamheten påverkar eller är ägnad att påverka konkurrensen på ett negativt sätt.

Generellt sett gäller att förutsättningarna för Kraftringen eller EKB att vidta förfaranden som kan orsaka skadliga konkurrensproblem påverkas av vilket konkurrenstryck som råder på marknaden. Även efter det att Kraftringen har förvärvat EKB möter dessa bolag konkurrens från bl.a. flera väsentligt större konkurrenter. Det har i ärendet inte framkommit något som tyder på att verksamheterna subventioneras på ett sätt som skulle kunna leda till konkurrenssnedvridning. Uppställda avkastningskrav och Kraftringens ekonomiska utveckling ger inte heller stöd för att Konkurrensverket ska prioritera en fortsatt utredning. Analysen av de upphandlingar som Kraftringen har deltagit i ger inget påtagligt stöd för att Kraftringen tillämpar en icke marknadsmässig prissättning på sina tjänster.

Sammantaget ger Konkurrensverkets hittillsvarande utredning inte några tydliga indikationer på att Kraftringens verksamhet påverkar konkurrensen på ett negativt sätt. Med hänsyn till vad som framkommit finner Konkurrensverket inte anledning att prioritera ytterligare utredning. Konkurrensverket skriver därför av ärendet från vidare handläggning.

Konkurrensverkets beslut att inte utreda saken vidare innebär inte ett ställningstagande till om förfarandet strider mot konkurrensreglerna.

Subsidiär talan

Konkurrensverkets beslut att inte utreda det påtalade konkurrensproblemet ytterligare kan inte överklagas. Detta följer av 7 kap. 1 § konkurrenslagen (2008:579), KL.

De företag som berörs av förfarandet eller verksamheten kan däremot på egen hand väcka talan vid domstol för att få saken prövad enligt 3 kap. 32 § KL.

Subsidiär talan om förbud mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen väcks genom ansökan om stämning vid Patentoch marknadsdomstolen.

Detta beslut har fattats av generaldirektören. Föredragande har varit konkurrensrådet Erik Westerström.

Kopia till:

Kraftringen