Samhall AB – försäljning av städtjänster

Konkurrensverkets beslut

2023-06-26 (Dnr 628/2021)

Konkurrensverket har utrett hur Samhall har prissatt sina städuppdrag i ett antal livsmedelsbutiker. De preliminära resultaten indikerar en tydlig underprissättning. Trots det avslutar Konkurrensverket utredningen, bland annat då begränsningar i gällande regelverk inte gör det ändamålsenligt för Konkurrensverket att ingripa.

Ta del av Konkurrensverkets avskrivningsbeslut, dnr 628/2021

Misstänkt konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet – städtjänster; beslut om avskrivning

Konkurrensverkets beslut

Konkurrensverket kommer inte att fortsätta utredningen avseende Samhall Aktiebolag, 556448-1397, i ärende med dnr 628/2021 rörande en eventuell talan om förbud enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen (2008:579).

Ärendet avslutas.

Bakgrund

Samhall Aktiebolag

1. Samhall Aktiebolag (Samhall) är helägt av staten. Företagets uppdrag anges i en ägaranvisning. Enligt denna har Samhall till uppgift att skapa meningsfulla och utvecklande arbeten åt personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. Detta ska ske genom att producera efterfrågade varor och tjänster. Uppdraget medför alltså att Samhall måste konkurrera med privata företag.

2. Samhalls affärsverksamhet är i dag inriktad mot tjänsteproduktion. Av 2022 års totala nettoomsättning om ca 3,3 miljarder kr svarade tjänsteförsäljningen (rörelsegrenarna tjänster och branschlösningar) för ca 87 procent medan varuförsäljningen (rörelsegrenen industri och förpackning/montering) svarade för ca 13 procent. Städtjänster, som detta ärende gäller, är i sin tur Samhalls största tjänsteområde.

3. För att kunna genomföra sitt uppdrag erhåller Samhall en merkostnadsersättning från staten. Ersättningen ska täcka merkostnader för bl.a. lägre arbetstakt hos medarbetarna, utvecklingsinsatser samt anpassning av arbetsmiljö och arbetsfordon. Vid utgången av 2022 hade Samhall över 23 000 medarbetare inom ramen för det arbetsmarknadspolitiska uppdraget. Det året uppgick merkostnadsersättningen till ca 6,5 miljarder kr.

4. Merkostnadsersättningen får emellertid inte överstiga de merkostnader Samhall har jämfört med om verksamheten skulle ha bedrivits utan krav på att anställa personal med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga. För att säkerställa detta finns det bestämmelser i förordningen (2018:1528) om statlig ersättning till Samhall Aktiebolag för en tjänst av allmänt ekonomiskt intresse. I förordningen regleras ersättningens storlek, Samhalls redovisning samt statens kontroll av denna och återkrav av eventuell överkompensation. Förordningen tillkom som ett resultat av att Europeiska kommissionen (kommissionen) genom beslut hade slagit fast att ordningen för den statliga finansieringen av Samhall inte var förenlig med EU:s statsstödsregler.

5. Som grundförutsättning för att den statliga merkostnadsersättningen lämnas till Samhall gäller sedan tidigare också, vilket anges i bolagsordningen, att

verksamheten bedrivs enligt affärsmässiga principer och på marknadens villkor varvid ska iakttas att övrigt näringsliv inte utsätts för osund konkurrens.

6. Mot denna bakgrund har Samhall fastställt vissa riktlinjer och rutiner för sin prissättning. Till att börja med anger Samhalls riktlinjer att merkostnadsersättningen inte får användas för att priskonkurrera. Riktlinjerna anger även att försäljningspriset på en vara eller tjänst inte får understiga gällande marknadspris.

7. Vid prissättningen använder sig Samhall av en särskild kalkylmodell. Enligt denna utgår säljkalkylen från kostnaderna för ett s.k. normföretag snarare än en beräkning av vilka faktiska kostnader som Samhall skulle ha för att producera en viss vara eller tjänst. Med normföretag avses enligt kalkylmodellen ett genomsnittligt företag – som inte uppbär de merkostnader som Samhalls uppdrag medför – i den aktuella branschen. Säljkalkylen görs av specialistutbildad personal med etablerade kalkyleringsverktyg. Ingångsvärdena i kalkyleringsverktygen bygger på en bevakning av offentligt tillgänglig information (i form av bl.a. offererade priser och tilldelningsbeslut i offentliga upphandlingar) och revideras årligen för att ta hänsyn till bl.a. pris- och kostnadsjusteringar på marknaden. Därutöver behandlas större affärer av ett särskilt affärsråd bestående av bolagets ledningsgrupp.

Tidigare utredningar av Samhalls prissättning inom städtjänster

8. Samhalls prissättning inom städtjänster har under senare år granskats av både kommissionen och Konkurrensverket.

9. I det ovan nämnda beslutet om statligt stöd från december 2017 uttalade kommissionen att det är viktigt att Samhall inte sänker omsättningen på ett konstlat sätt genom alltför låga priser eftersom det skulle påverka trovärdigheten för beräkningen av merkostnadsersättningen. Kommissionen ansåg dock att Samhall hade tillämpat marknadsmässiga priser och hänvisade som stöd för detta till bolagets interna rutiner samt den upphandlingsstatistik som kommissionen hade tagit del av. Kommissionens bedömning grundande sig också på att varken Konkurrensverket eller något företag vid tidpunkten för beslutet hade valt att föra en talan i domstol mot

Samhall om förbud mot underprissättning enligt konkurrenslagens bestämmelser om konkurrensbegränsade offentlig säljverksamhet.

10. Konkurrensverket hade dock i maj 2017 på eget initiativ inlett en utredning av Samhalls prissättning av städtjänster. Bakgrunden var det stora antalet klagomål som hade inkommit till Konkurrensverket sedan de nämnda bestämmelserna om konkurrensbegränsade offentlig säljverksamhet trädde i kraft 2010. I utredningen granskade Konkurrensverket bl.a. ett urval av Samhalls säljkalkyler i offentliga och privata upphandlingar samt upphandlingsstatistik för offentliga upphandlingar, bl.a. gällande andel vunna anbud och prisnivå.

11. Konkurrensverket konstaterade att Samhalls modell för priskalkylering i huvudsak liknade de olika modeller som konkurrenter använde sig av. Utredningen visade dock att värdena i säljkalkylerna inte alltid överensstämde med Samhalls interna riktlinjer och att dessa riktlinjer innehöll en viss rörelsefrihet vilket medgav att offererat pris kunde understiga det kalkylerade priset. I fråga om andelen vunna anbud och prisnivå i offentliga upphandlingar visade utredningen att Samhalls prisnivå i genomsnitt föreföll vara något lägre än konkurrenternas. Konkurrensverket fann dock att det fanns ett betydande antal aktörer och låga etablerings- och expansionshinder i branschen. Med hänsyn till detta och då Samhall under utredningen hade ändrat sina rutiner och riktlinjer för att säkerställa en marknadsmässig prissättning beslutade Konkurrensverket i december 2018 att inte utreda ärendet vidare.

12. Efter ett klagomål som inkom i september 2020, som på nytt gällde Samhalls prissättning av städtjänster, inledde Konkurrensverket en utredning av företagets prissättning för städtjänster i en specifik livsmedelsbutik. Som underlag för bedömningen använde Konkurrensverket sig bl.a. av kalkyler som hade tagits fram av en oberoende expert inom städbranschen för att bestämma det pris ett effektivt städföretag skulle behöva ta ut utan att gå med förlust.

13. Konkurrensverket bedömde att det inte skulle ha varit möjligt att utföra det städuppdrag som klagomålet gällde till det pris som Samhall hade tillämpat och drog slutsatsen att marknadspriset för det aktuella uppdraget översteg Samhalls pris med åtminstone 40 procent. Samhall delade Konkurrensverkets bedömning att priset inte var marknadsmässigt och framhöll att detta var en konsekvens av ett misstag. Mot bakgrund av att det städuppdrag som

klagomålet rörde hade upphört beslutade Konkurrensverket i oktober 2021 att inte utreda ärendet vidare.

14. Med anledning av Konkurrensverkets utredningar har Samhall sedan 2017 vidtagit åtgärder för att säkerställa marknadsmässig prissättning och uppföljning av denna. Samhall har bl.a. infört särskilda riktlinjer för konkurrensneutrala priser, fyraögonprincipen (dvs. att minst två personer ska gå igenom samtliga kalkyler, offerter och avtal) och stickprovskontroller av avtal i efterhand.

Klagomålet i detta ärende

15. Konkurrensverket mottog den 14 oktober 2021 ett klagomål från Almega Serviceföretagen (Almega) mot Samhall. I klagomålet, som har kompletterats under utredningens gång, anges sammanfattningsvis följande. Almegas medlemsföretag upplever att Samhall har skapat sig en mycket stark ställning inom städtjänster till butiker i allmänhet och livsmedelsbutiker i synnerhet. Detta har skett genom att Samhall tillämpar priser som understiger marknadspris. Priserna har vanligtvis överenskommits på central nivå genom ramavtal med respektive livsmedelskedja. Almega har därför dels kartlagt Samhalls engagemang för livsmedelsbutiker i Storstockholm, Västra Götaland och andra områden i landet där Almegas medlemsföretag upplever att Samhall städar till mycket låga priser, dels beräknat gällande marknadspris för städuppdrag i dessa områden. Kartläggningen visar att Samhalls priser för städtjänster understiger marknadspriset med 30–40 procent.

16. I en komplettering som inkom den 21 november 2021 listades 20 livsmedelsbutiker som enligt Almega har städats av Samhall till mycket låga priser.

Ärendets handläggning

17. I utredningen har Konkurrensverket inhämtat uppgifter som tar sikte på Samhalls prissättning av städtjänster i förhållande till butiker inom livsmedelskedjorna . Samhall har ålagts att inkomma med bl.a. ramavtal samt, för de 20 butiker som omfattas av klagomålet, avtalsdokument, priskalkyler och fakturor för städuppdrag under 2021–2022. Konkurrensverket har även haft möten med företrädare för Almega, Samhall och två andra marknadsaktörer för att inhämta uppgifter om marknadsförhållanden och metoder för kalkylering av prissättning av städtjänster.

18. Konkurrensverket har bl.a. analyserat ramavtalspriserna för samtliga butiker som omfattas av Samhalls avtal med (där priserna

anges som standardiserade listpriser för olika butikstyper och butiksstorlekar). För har Konkurrensverket dessutom analyserat prisuppgifter på enskild butiksnivå för samtliga butiker som omfattas av ramavtalen med Samhall. Dessa ramavtalspriser och butikspriser har jämförts med de beräkningar om marknadspris (angett i intervall, beroende på butiksstorlek, på pris per kvadratmeter och månad) som lämnats av andra marknadsaktörer inom ramen för utredningen. Konkurrensverket har även analyserat Samhalls fakturering för städuppdragen i 18 av de 20 livsmedelsbutiker som omfattas av klagomålet. Denna fakturering har satts i relation till en priskalkyl som bygger på den oberoende expertis som anlitades i Konkurrensverkets föregående utredning av Samhall, för att bestämma det pris ett effektivt städföretag skulle behöva ta ut utan att gå med förlust.

19. Samhall har fått del av de preliminära analysresultaten men inte de underliggande beräkningarna.

20. Under utredningen har Samhall till Konkurrensverket förklarat sig villigt att självt utforma och vidta åtgärder för att minska konfliktytorna i förhållande till privata aktörer på marknaden. Sammanfattningsvis har Samhall informerat Konkurrensverket att företaget avser att vidta följande åtgärder:

- En särskild formell process med en extern granskare antas för den årliga revideringen av kalkyleringsverktygen.

- Ett förstärkt affärsråd införs med en rådgivande extern expert för att verifiera att Samhall har följt sina processer och riktlinjer inför anbud och offerter för avtal med ett kontraktsvärde överstigande en viss nivå. Denna verifiering blir en förutsättning för att lämna anbud och offert.

- Samtliga Samhalls kalkyl- och anbudsexperter centraliseras så att de ingår i en egen organisatorisk enhet.

- Samhall ser på ett strukturerat sätt över marknadsmässigheten i ett visst förutbestämt antal av sina största avtal varje gång de ska omförhandlas eller förlängas.

- Samhall lägger på sin hemsida upp information med en beskrivning av hur Samhall finansieras och gör affärer.

21. Almega, som beretts tillfälle att yttra sig över en sammanfattning av de åtgärder som Samhall har aviserat, har i korthet anfört att dessa är otillräckliga för att åtgärda de konkurrensproblem som Samhalls prissättning enligt Almega ger upphov till. Almega har för egen del framfört ett förslag på detaljerade åtgärder i form av ett regelverk gällande hur Samhall bör

kalkylera, prissätta och arbeta, inklusive kontrollfunktioner och tydligare insyn i merkostnadsersättningen och andra bidrag.

Skälen för Konkurrensverkets beslut

Rättsliga utgångspunkter

22. Enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen får staten, en kommun eller en region förbjudas att i en säljverksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur tillämpa ett visst förfarande, om det snedvrider, eller är ägnat att snedvrida, förutsättningarna för en effektiv konkurrens på marknaden. Förbud får också meddelas om förfarandet hämmar, eller är ägnat att hämma, förekomsten eller utvecklingen av en sådan konkurrens. Förbud får dock inte meddelas när det gäller förfaranden som är försvarbara från allmän synpunkt. För en kommun eller en region kan även en hel säljverksamhet förbjudas, om den inte är förenlig med lag. Ett sådant verksamhetsförbud kan dock inte riktas mot staten.

23. Det som sägs ovan gäller enligt 3 kap. 28 § konkurrenslagen även avseende ett förfarande eller en verksamhet i en annan juridisk person om staten, en kommun eller en region direkt eller indirekt har ett dominerande inflytande över den juridiska personen.

24. En offentlig säljverksamhet bör prövas med utgångspunkt i beteendets långsiktiga verkningar på förutsättningarna för en effektiv konkurrens på den relevanta marknaden. Frågan är om beteendet i det enskilda fallet skadar drivkrafterna till konkurrens och själva mekanismerna på marknadsplatsen. De konkurrensbegränsande effekterna bör vidare vara av någon betydelse för att ett förbud ska kunna komma i fråga. Något märkbarhetskrav likt det i 2 kap. 1 § konkurrenslagen bör dock enligt förarbetena inte ställas.

25. Bestämmelserna är framåtriktade vilket innebär att ett beteende blir förbjudet först sedan en domstol i det enskilda fallet har förbjudit den offentliga aktören att fortsätta med detta beteende. Till skillnad från vad som gäller vid tillämpningen av de ständigt gällande förbuden mot konkurrensbegränsande samarbete och missbruk av dominerande ställning i 2 kap. 1 och 7 §§ konkurrenslagen saknas det enligt bestämmelserna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet en möjlighet att, i avskräckande syfte, besluta om en sanktionsavgift för ett beteende som redan har inträffat. Enligt bestämmelserna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet saknas det också en möjlighet för företag att göra bindande åtaganden om att ändra sitt beteende för att komma till rätta med en konkurrensproblematik genom ett beslut förenat med vite.

Offentlig säljverksamhet

26. Samhall, som ägs av staten, är en sådan offentlig aktör som avses i 3 kap. 27 och 28 §§ konkurrenslagen. Vidare är de städtjänster som Samhall tillhandahåller en säljverksamhet av ekonomisk eller kommersiell natur. Bestämmelserna om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet är därför tillämpliga.

Relevant marknad

27. Den relevanta produktmarknaden omfattar de produkter som köparen anser är utbytbara, dvs. sådana produkter som på grund av pris, funktion och egenskaper i övrigt kan tillfredsställa samma behov hos köparen. Den relevanta geografiska marknaden omfattar det område inom vilket de berörda företagen tillhandahåller de relevanta produkterna, inom vilket konkurrensvillkoren är tillräckligt likartade och som kan skiljas från angränsande geografiska områden framförallt på grund av väsentliga skillnader i konkurrensvillkoren.

28. I likhet med Konkurrensverkets tidigare bedömning av städtjänster ger utredningen i detta ärende preliminära indikationer på att vissa typer av städkontrakt skiljer sig från den övriga städmarknaden t.ex. genom sin storlek. Utredningen tyder även på att den geografiska marknaden skulle kunna avgränsas snävare än en övergripande nationell städmarknad. Konkurrensverket har dock inte gjort någon slutlig bedömning avseende avgränsningen av relevant marknad.

Konkurrensbegränsning

29. I förarbetena anges underprissättning som ett typfall på ett förfarande som kan snedvrida eller hämma en effektiv konkurrens. Detta uttrycks som att den offentliga aktören sätter sina priser under självkostnadsnivå.

30. Vad särskilt gäller Samhall – som pga. sitt arbetsmarknadspolitiska uppdrag erhåller en merkostnadsersättning – är en bedömning av företagets prissättning utifrån självkostnadsnivå emellertid förenad med en inneboende osäkerhet. Det beror på att det utifrån Samhalls interna redovisning svårligen går att avgöra storleken på merkostnaderna i förhållande till merkostnadsersättningen för olika kunduppdrag. Enligt Konkurrensverkets mening framstår det därför i detta fall som mer ändamålsenligt att bedöma

huruvida Samhall sätter sina priser under gällande marknadspris, vilket kan uttryckas som ett pris som ett effektivt företag inte kan konkurrera med.

31. Som Konkurrensverket har konstaterat i tidigare beslut upplever konkurrenter på marknaden att Samhalls prissättning ligger under nivån hos andra stora städbolag. Även inom ramen för detta ärende har företag som Konkurrensverket varit i kontakt med uppgett att de väljer att inte lägga anbud om de bedömer att Samhall kommer att delta i samma upphandling.

32. Enligt Samhalls uppfattning säkerställer dock företagets kalkylmodell, som utgår från kostnaderna för ett genomsnittligt företag i branschen (normföretag), en marknadsmässig prissättning. Inom ramen för detta ärende har Konkurrensverket inte närmare granskat denna kalkylmodell som sådan. Som redogjorts för ovan har däremot Konkurrensverket i ett tidigare beslut konstaterat att Samhalls priskalkylering i huvudsak liknar de olika modeller som konkurrenter använder sig av, låt vara att Almega i förevarande ärende har framfört att Samhall använder sig av felaktiga ingångsvärden för att kunna uppnå ett marknadsmässigt pris.

33. Som Konkurrensverket också konstaterat i samma beslut innehåller emellertid Samhalls interna riktlinjer en viss rörelsefrihet som medger att offererat pris kan understiga det kalkylerade priset. Kalkylmodellen i sig utesluter alltså inte att Samhall har tillämpat priser som understiger marknadspris.

34. I förevarande ärende talar Konkurrensverkets utredning dessutom för att det i vissa fall kan finnas tydliga incitament för Samhall att frångå sin kalkylmodell och sätta ett lägre pris för att vinna en affär. I detta hänseende kan det noteras att Samhall hade ingått åtminstone ramavtalet med innan företaget vidtog de rutiner för prissättningen som följde på Konkurrensverkets tidigare utredningar. Inom ramen för utredningen har Samhall dessutom förklarat att företaget ägnade sig åt en strategisk prissättning i ramavtalsaffären med , vilket enligt Samhall har skapat omkring arbetstillfällen. Som Konkurrensverket tidigare konstaterat är också denna typ av privata uppdrag med stor utbredning i hela landet av viktig strategisk betydelse för att etablera eller utveckla verksamhet i ett område. Förutom ramavtalet med torde även Samhalls ramavtal med vara av en sådan betydelse på marknaden.

35. Dessa ramavtal omfattar städuppdrag i sammanlagt omkring livsmedelsbutiker. Gällande dessa butiker indikerar Konkurrensverkets preliminära analys av ramavtalspriser och priser på enskild butiksnivå i

förhållande till de beräkningar om marknadspris som lämnats i ärendet att Samhall har tillämpat en prissättning som i genomsnitt tydligt understiger marknadspris, låt vara att det råder en viss variation i graden av underprissättning mellan livsmedelskedjorna och mellan butiker i olika storlekskategorier.

36. Mot detta har Samhall emellertid invänt att det inte är möjligt att bedöma om ett pris är marknadsmässigt genom att använda ett kvadratmeterprisintervall eftersom detta inte tar hänsyn till hela omfattningen av ett ramavtal. Enligt Samhalls uppfattning skulle användningen av ett kvadratmeterpris inte vara relevant för annat än vid jämförelsen av ett och samma objekt vid samma tidpunkt.

37. Denna invändning motsägs dock i viss mån av dels Samhalls egna ramavtal där pris anges i huvudsak som kronor per kvadratmeter och månad, dels de andra marknadsaktörer som Konkurrensverket har varit i kontakt med och som förklarat att pris per kvadratmeter är den centrala prisparametern när det gäller städuppdrag i dagligvarubutiker.

38. Konkurrensverket kan förvisso konstatera att ett marknadspris uttryckt som ett kvadratmeterpris kan skilja sig åt mellan enskilda dagligvarubutiker till följd av att städuppdragens omfattning kan variera. Exempelvis har vissa butiker en högre städfrekvens för vissa butiksytor, såsom området för frukt och grönt, medan andra butiker har fler toaletter och en lägre andel lageryta.

39. För att närmare undersöka denna effekt har Konkurrensverket även analyserat faktureringen för 18 enskilda livsmedelsbutiker utifrån de skillnader i städuppdraget som förelåg mellan dessa. Som framgått ovan har analysen utgått från en kalkylmodell som syftar till att bestämma det pris ett effektivt städföretag skulle behöva ta ut utan att gå med förlust. De preliminära resultaten indikerar en tydlig underprissättning i fråga om faktureringen för åtminstone 16 av de 18 livsmedelsbutiker som har ingått i analysen.

40. Även i det fall att en slutlig analys av de ifrågavarande ramavtalen skulle bekräfta att Samhall har begränsat konkurrensen genom sin prissättning framstår det inte i detta fall som ändamålsenligt att – med stöd av bestämmelserna om förbud mot konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet och utifrån de aspekter som Konkurrensverket har att beakta – ingripa mot redan ingångna avtal. Så som konkurrenslagens bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet är utformade finns det heller inte någon möjlighet att besluta om en sanktionsavgift i avskräckande syfte för ett beteende som redan har inträffat.

41. Som redovisats ovan har också Samhall informerat Konkurrensverket att företaget avser att vidta åtgärder som är avsedda att förebygga en framtida underprissättning av städtjänster. Det är dock inte fråga om ett bindande åtagande genom ett beslut förenat med vite, vilket alltså inte är möjligt inom ramen för konkurrenslagens bestämmelser om konkurrensbegränsande offentlig säljverksamhet.

42. Konkurrensverket vill emellertid inskärpa vikten av att Samhall, som är en statlig aktör med en omfattande säljverksamhet, vidtar kraftfulla åtgärder för att motverka att sin prissättning inte begränsar konkurrensen. Den arbetsprocess som Samhall nu har aviserat skulle kunna vara ett sätt att uppnå detta. Utfallet för konkurrenssituationen beror dock i hög grad på hur Samhall kommer att tillämpa åtgärderna i framtiden.

43. Med hänsyn till ovanstående kan det finnas skäl för Konkurrensverket att i framtiden följa upp Samhalls prissättning vid förnyade och kommande städkontrakt, särskilt med hänsyn till vad Almega har anfört i fråga om de av Samhall aviserade åtgärderna. Mot bakgrund av vad som angetts ovan bedömer Konkurrensverket att det dock för närvarande inte finns tillräckliga skäl att fortsätta utredningen med inriktning mot en eventuell talan om förbud enligt 3 kap. 27 § konkurrenslagen.

Detta beslut har fattats av generaldirektören Rikard Jermsten. Föredragande har varit funktionsansvarige Johan Holmquist.

Beslutsfattandet har dokumenterats digitalt och beslutet saknar därför namnunderskrift.

Anvisning om annan möjlighet till prövning

Konkurrensverkets beslut kan enligt 7 kap. 1 § konkurrenslagen inte överklagas. Enligt 3 kap. 32 § konkurrenslagen kan däremot ett företag som berörs av förfarandet på egen hand väcka talan vid domstol för att få saken prövad (subsidiär talan). Talan väcks genom ansökan om stämning vid Patent- och marknadsdomstolen.

Kopia till:

Samhall Almega Finansdepartementet Klimat- och näringslivsdepartementet

Detta beslut publiceras på Konkurrensverkets webbplats.