Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motioner angående insyn i kommunala bolag och stiftelser

Konstitutionsutskottets betänkande nr 41 år 1971 KU 1971:41

Nr 41

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av m otioner angående insyn i kommunala bolag och stiftelser.

1 d e tta betänkande behandlas m otionerna 1971:103 av herr Helén m . fl. (fp) i den del hem ställan avser insyn i kom m unala bolag och stiftelser: 1971:114 av herr B ohm an m. fl. (m ) såvitt avser hem ställan under p u n k t 7 i den del den o m fa tta r insyn i kom m unala bolag; sam t 1971:540 av h err Molin m . fl. (fp).

Hemställan avser i m otionen 19 7 1 :103 i nu aktuell del: ” a tt riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t anhåller a tt förslag framläggs till form er för vidgad insyn i d e kom m unala bolagen, liksom i de kom m unala stiftelseföretagen” ; i m otionen 1971:114 i nu aktuell del: ” a tt riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t m åtte hem ställa a tt Kungl. M a j : t 7. överläm nar m otionen till utredningen om den kom m unala dem okratin för beaktande i syfte a tt fördjupa den kom m unala d em o k ra tin ” ; samt i m otionen 1971:540: ” a tt riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t hem ställer om förslag till form er för en fö rb ättrad insyn i och k ontroll av de kom m unala bolagen och stiftelseföretagen” . M otionen 1971:103 i här behandlad del har övertagits från näringsut­ sk o ttet.

Frigans tidigare behandling

Vid 1969 års riksdag väcktes en m otion med hem ställan om utredning av frågan om tilläm pning på kom m unala bolag av interp ellatio n sin stitu tet och reglerna om proportionella val. M otionen behandlades u nder höstsessionen. I sitt u tlåtande över m otionen (KU 1969:40) läm nade u tsk o tte t en fyllig redogörelse för gällande rä tt och tidigare reform förslag till vilken här hänvisas. Svenska k o m m unförbundets styrelse avgav y ttra n d e över m otionen och anförde — med hänvisning till kom m un alrättsk o m m ittén s b etän k an ­ de K om m unala bolag (SoU 1965:40) — bl. a. följande: Den föreslagna ökade insynen i bolagsverksam heten genom interpella­ tio n sin stitu tet skulle enligt styrelsens m ening endast få e tt m ycket begränsat värde eftersom de kom m unala organen saknar d irekt inflytande pä sådana avgöranden som i bolagen ankom m er på stäm m an och styrelsen. B eträffande förslaget att införa bestäm m elser om p ro p o rtio ­ nellt val vid val av styrelse till kom m unalt bolag är att m ärka a tt bolagets styrelse regelmässigt utses av stäm m an och att kom m unen som aktieägare i bolaget in te kan representeras vid stäm m an av m er än e tt om bud.

R iksdagen 1971. 4 sa m i N r 41

Visserligen medger aktiebolagslagen (77 § andra stycket) att viss annan ordning tilläm pas vid val av ledam öter i styrelsen m en samtliga ledam öter kan aldrig utses i sådan ordning. Det synes u n d er angivna förhållanden inte vara möjligt a tt på ett m eningsfullt sätt genom föra förslaget om införande av proportionella val vid val av bolagsstyrelse. Då vidare de av m otionären berörda frågorna to rd e böra lösas i e tt större sam m anhang, lämpligen på grundval av de sy n p u n k te r och förslag som fram lagts i kom m u n alrättsk o m m ittén s ovannäm nda betänkande, anser sig styrelsen böra avstyrka m otionen.

U tsk o ttets y ttra n d e , bakom vilket stod tio ledam öter (4 fp, 3 c, 3 m), var av följande lydelse:

K om m unal verksam het genom särskilda juridiska personer — aktiebo­ lag, stiftelser m. m . — har fått ökad o m fattning och betydelse. G enom att verksam heten drivs i sådan form sker en avkom m unalisering av den. K om m unens in flytande över finansieringen m inskas och sam bandet med den kom m unala ekonom in i övrigt försvagas. De kom m unala organen får försäm rade insyns- och kontrollm öjligheter. D etta gäller tro ts a tt bolagens och stiftelsernas styrelser i de flesta fall uteslutande består av kom m unala fö rtroendem än. Dessa är fu n k tio n ärer hos de särskilda rättssubjekten och i denna egenskap inte kom m unala förtroendem än. Interp ellatio n sin stitu tet är ett viktigt m edel för fullm äktige i kom m u­ nerna a tt vid sidan av revisionen kontrollera näm ndernas förvaltning och få info rm atio n om denna. Det fram står som otillfredsställande a tt de delar av kom m unens verksam het som drivs genom särskilda rättssubjekt och som ofta är av stor ekonom isk betydelse nästan helt skall falla u ta n fö r fullm äktiges kom petens och därigenom vara i m otsvarande mån oåtkom liga för in terpellation och d eb att i fullm äktige. L edam öter i styrelser för kom m unala bolag och stiftelser utses ofta på proportionella grunder. U ndantag förekom m er em ellertid. I de kom m u­ nala näm nderna representeras de politiska partierna i överensstäm m else med styrkeförhållandena i fullm äktige. D etsam m a bör vara regeln för de särskilda juridiska personernas styrelser. Med hänsyn till vad nu anförts anser u tsk o tte t a tt den utredning varom hem ställs i m otionen bö r kom m a till stånd. U tredningen bör även avse kom m unala stiftelser.

U tsk o ttet hem ställde a tt riksdagen skulle anhålla hos Kungl. Maj:t om utredning av frågan om på vilket sätt in terpellationsinstitutet och reglerna om pro p o rtio n ellt val skulle kunna göras tilläm pliga på kom m unala bolag och stiftelser. Tio ledam öter (alla s) ansåg i en reservation a tt u tsk o tte t b o rt avstyrka m otionerna m ed följande yttran d e: K om m unal verksam het genom bolag och andra särskilda rättssubjekt är vanligt förekom m ande. Vid sådana verksam hetsform er m inskar kom m unens form ella insyns- och kontrollm öjligheter. 1 praktiken är dock kom m unens inflytande i de särskilda rättssubjekten betydande. Det görs b lo tt gällande i andra form er än vid näm ndförvaltning. Genom föreskrifter i bolagsordningen och stiftelseurkunden eller genom avtal med de särskilda rättssubjekten kan kom m unen dessutom öka sitt form ella inflytande i viss utsträckning. M öjligheterna a tt använda det kom m unala interpellatio n sin stitu tet är starkt begränsade, när det gäller verksam het som bedrivs genom särskilt rättssubjekt. En vidgning av in stitu te ts tilläm pningsom råde skulle

m edföra o m fattan d e förändringar i gällande lagstiftning, som inte skulle stå i p ro p o rtio n till de fördelar som skulle utvinnas. L edam öter i styrelser för kom m unala bolag och stiftelser väljs ofta propo rtio n ellt. Som kom m u n alrättsk o m m ittén fram hållit i ovannäm nda betänkande kan man knappast införa en direkt bestäm m else om att sådana fu nktionärer i olika hänseenden skall anses som förtroendem än. Den skulle genom bryta och splittra system et med särskilda rättssubjekt. Frågor, som an k n y ter till kom m unernas form ella in flytande och m öjligheter till insyn och kontroll vid kom m unal verksam het genom särskilda rättssubjekt, förtjänar uppm ärksam het. U tsk o ttet anser em eller­ tid in te de i m otionen anvisade vägarna vara ägnade a tt i någon näm nvärd utsträckning öka kom m unens in flytande i de särskilda rättssubjekten. I likhet med Svenska kom m u n fö rb u n d et anser u tsk o tte t, att det inte är läm pligt a tt, på sätt föreslås i m otionen, u treda två delfrågor inom denna om fattan d e problem atik särskilt. Dessa måste ses i ett större sam m an­ hang.

E fter voteringar i båda kam rarna biföll riksdagen reservationens hem ställan om avslag på m otionen.

Även vid 1970 års riksdag väcktes m otioner med likartat syfte angående styrelseval till och insyn i kom m unala bolag och stiftelser. Innan m otionerna behandlades av riksdagen tillkallades enligt bem yndi­ gande den 20 mars 1970 utredningen om den kom m unala dem okratin. I direktiven fö r utredningen tas särskilt upp bl. a. form erna för insyn och inflytande i kom m unala bolag och andra särskilda rättssubjekt. I denna del anförs följande:

En kartläggning av h ithörande problem har gjorts av kom m unalrätts­ ko m m ittén i b etänkandet K om m unala bolag (SOU 1965:40) och i rem issyttrandena över d etta. Denna kartläggning b ör tjäna som utgångs­ p u n k t för nya överväganden i belysning av erfarenheter som vunnits sedan b etänkandet avgavs. Åtgärder som nu har b erörts torde i allm änhet kunna vidtas utan lagändringar. De sakkunniga bör em ellertid oavsett förslagens k araktär göra en fullständig redovisning av åtgärder som enligt de sakkunnigas u p p fattn in g lämpligen bör kom m a i fråga. En sådan redovisning bör kunna bli värdefull för den allm änna d eb a tte n och för överväganden i kom m unerna i frågor om stärkandet av den kom m unala dem okratin i den egna kom m unen.

K o n stitu tio n su tsk o tte t anförde i sitt utlåtande (KU 1970:28) över 1970 års m otioner:

Sedan förevarande m otioner väcktes har regeringen m eddelat direktiv för en beslutad utredning om översyn av den kom m unala dem okratin. U tredningens huvuduppgift blir a tt undersöka m öjligheterna till ett vidgat och fördjupat m edborgerligt engagemang i den kom m unala verksam heten. D irektiven ta r särskilt upp bl. a. form erna för insyn och inflytande i kom m unala bolag och andra särskilda rättssubjekt. Det kan fö ru tsättas a tt de frågor som aktualiserats i m otionsyrkandena kom m er a tt bli förem ål för utredningens överväganden utan att något särskilt initiativ från riksdagens sida behöver tas. I d etta läge finner u tsk o tte t ej skäl till någon riksdagens åtgärd i anledning av förevarande m otioner, såvitt nu är aktuellt.

U tsk o ttet hem ställde enhälligt a tt riksdagen skulle anse m otionerna besvarade med vad u tsk o tte t anfört. Riksdagen följde u tsk o tte t.

Motionerna

M otionen 1971:103 hänvisar beträffande m otiveringen till m otionen 1971:86, vari anförs att själva valet av juridisk form för verksam heten inte kan tillåtas fungera som en genväg förbi den centrala frågan om m edborgarnas effektiva inflytande. M otionärerna föreslår några av följande lösningar: En restriktivare praxis i fråga om tillkom sten av kom m unala bolag och stiftelser. — E tt uttry ck lig t erkännande av offentlighetsprincipens giltighet, preciserat i bolagsordningen för de kom m unala företag där vägande h inder in te kan resas. — En tredje företagsform , avsedd för kom m unala företag, av ungefär den m odell som kom m unalrättskom m ittén skisserade i sitt betänkande år 1965. — Tillträde till bolagsstäm m orna för kom m unfullm äktiges ledam öter. — Krav på fylligare offentlig redovisning. Även de stiftelseägda kom m unala företagen b ör enligt m otionärerna underkastas en prövning från samma utgångspunkter. I m otionen 1971:114 anförs u nder rubriken Insyn i kom m unala bolag: E tt annat allt vanligare sätt a tt undandra viktig kom m unal verksam het offentlighetens ljus är a tt överföra kom m unal verksam het i bolagsform. Det kan in te vara rimligt a tt göra aktiebolag av kom m unala elverk, vatten- och avloppsverk och andra verksam heter av allmän servicekarak­ tär. I kom m unallagen bö r stadgas antingen att sådana inrättningar inte får göras till aktiebolag eller också a tt kom m unägda bolag med m onopolställ­ ning och allm än servicekaraktär skall vara underkastade samma offentlighetsregler som statliga och kom m unala m yndigheter. 1 m otionen 1971:540 belyses de problem som tas upp i m otionen 1971:86 ytterligare. F ör a tt öka kom m unfullm äktiges insyn i bolagens verksam het föreslås a tt kallelse till bolagsstäm m a skall utgå till samtliga kom m unfullm äktige och a tt bolagsstäm m orna ges e tt rikare innehåll med m öjlighet för de närvarande a tt ställa frågor. V idare föreslås a tt interpellationsinstitutet skulle kunna användas även för kom m unägda bolag på sådant sätt a tt ordförande i sådant bolags styrelse skulle ha skyldighet a tt inför fullm äktige besvara interpellation om bolagets verksam het. K ontinuerlig inform ation om bolagens verksam het bör lämnas till kom ­ m unstyrelsens ledam öter. Beträffande revisionen av de kom m unala bola­ gen föreslås a tt kom m unens ordinarie revisorer får rä tt a tt granska räkenskaperna eller a tt speciella revisorer utses a tt granska alla helt eller delvis kom m unägda bolag. Slutligen föreslås a tt val av styrelseledam öter i bolagen bör göras av kom m unfullm äktige och föreberedas av kom m unens valberedning.

Inhämtat yttrande

U tsk o tte t har b ere tt Svenska kom m u n fö rb u n d et tillfälle a tt avge y ttra n d e över m otionerna. F örbundet anför:

Såsom k o n stitu tio n su tsk o tte t fram höll i sitt u tlå ta n d e 1970:28 över de vid 1970 års riksdag väckta m otionerna om styrelseval till och insyn i kom m unala bolag och stiftelser har den tillsatta utredningen om översyn av den kom m unala dem okratin enligt sina direktiv bl. a. få tt i uppgift att behandla form erna för insyn och inflytande i kom m unala bolag och andra särskilda rättssubjekt varför något särskilt initiativ från riksdagens sida d ärför icke behöver tas. Såvitt styrelsen ku n n at finna har sedan d etta u ttalande gjordes några nya eller ändrade förhållanden icke inträffat som skulle m otivera en annan syn på de nu aktuella problem en. Med åberopande av vad k o n stitu tio n su tsk o tte t anförde i sitt u tlåtande 1970:28 får d ärfö r styrel­ sen hem ställa, a tt m otionerna icke m åtte föranleda annan åtgärd än att de för beaktande överläm nas till utredningen om den kom m unala d em okratin, något som ju också y rkats i m otionen 1971:114. I e tt särskilt uttalan d e anförde tre ledam öter a tt styrelsen enligt deras mening borde ha kraftigt un d erstru k it vikten av a tt de synnerligen väsentliga frågorna om ökad insyn och fö rb ättrad kon tro ll av de kom m u­ nala bolagens verksam het snarast löstes. Riksdagen bör på sätt m otionä­ rerna föreslagit uppdraga åt utredningen om den kom m unala dem okratin a tt snarast framlägga förslag i dessa delar.

Utskottet

Frågor om insyn i kom m unala bolag har behandlats av riksdagen i anledning av m otioner vid såväl 1969 som 1970 års riksdag. U tredningen om den kom m unala dem okratin, som tillkallades år 1970, h ar enligt sina direktiv bl. a. till uppgift a tt göra en fullständig redovisning av åtgärder som lämpligen bör kom m a i fråga beträffande insyn och inflytande i kom m unala bolag och andra särskilda rättssu b jek t. Såsom u tsk o tte t u ttalade i sitt utlåtan d e över 1970 års m otioner kan det fö ru tsättas a tt de frågor som aktualiserats i m otionsyrkanden i äm net k om m er a tt bli förem ål för utredningens överväganden utan a tt något särskilt initiativ från riksdagens sida behöver tas. Då delfrågan om kom m unala bolag nära sam m anhänger m ed övriga frågor om kom m unal d em okrati som u tred­ ningen överväger, bör den inte särbehandlas. På anförda skäl hem ställer u tsk o tte t a tt riksdagen avslår m otio n ern a 1971:103 och 1971:114, båda så­ vitt nu är i fråga, sam t m otionen 197 1:540. S tockholm den 2 novem ber 1971 På k o n stitu tio n su tsk o tte ts vägnar GEORG PETTERSSON

Närvarande: herrar P ettersson i Visby (s), Larsson i L u ttra (c), Adams­ son* (s), Nelander (fp), Henningsson (s), fru Thunvall (s), herrar Johansson i T rollh ättan (s), Mossberg (s), P ettersson i Ö rebro (c), A ndersson i S tockholm * (s), Werner i Malmö (m ), Svensson i Eskilstuna (s). Fiskesjö (c), S ch ö tt (m ) och Molin (fp).

* Ej närvarande vid justeringen.

Reservation av herrar N elander (fp ), Werner i Malmö (m ), S ch ö tt (m ) och Molin (fp), vilka ansett a tt u tsk o tte ts y ttra n d e och hem ställan bort ha följande lydelse: ” Den kom m unala verksam heten bedrivs i stigande o m fattning i form av bolag eller stiftelser. D etta är en i vissa avseenden nödvändig utveckling Den ökade bolagsbildningen m edför em ellertid sam tidigt vissa från dem okratisk synpunkt m indre önskvärda konsekvenser. Fullm äktiges m öjligheter till insyn i och kontroll av bolagsverksam heten är m indre än i fråga om verksam het som bedrivs av kom m unala näm nder och styrelser. E tt flertal åtgärder kan vidtas för a tt öka den dem okratiska styrningen och kontrollen av de kom m unala bolagen och stiftelserna. K om m unfull­ mäktige kan ges rä tt a tt delta i bolagsstäm m orna (m otsvarande) och där ställa frågor om verksam heten. Möjlighet kan öppnas a tt i fullm äktige rikta interpellation också till ordförande i kom m unalt bolag eller kom ­ munal stiftelse. K om m unens ordinarie revisorer kan ges rä tt att granska även bolagens och stiftelsernas räkenskaper. Val av styrelseledam öter i dessa organ kan göras av kom m unfullm äktige och beredas av dess valberedning. Dessutom kan bolagens och stiftelsernas inform ation till kom m unfullm äktige och till allm änheten på olika sätt förbättras. Det är angeläget a tt dessa m öjligheter till en fö rb ä ttra d insyn i de kom m unala bolagens och stiftelsernas verksam het snarast blir förem ål för övervägande och a tt resultaten av dessa överväganden delges riksdagen i form av förslag till lagändringar. U tsk o ttet hem ställer att riksdagen m ed anledning av m otionerna 1971:103 och 1971: 114, båda såvitt nu är i fråga, sam t m otionen 197 1:540 i skrivelse till Kungl. Maj:t hem ställer om förslag till riksdagen om form er för en fö rb ä ttra d insyn i och k o ntroll av de kom m unala bolagen och stiftelserna.”

G öteb o rg s O ffsettry ck e ri AB, S th lm 7 1 .5 0 3 S