Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om en översyn av ordningen för val till riksdagen

Konstitutionsutskottets betänkande nr 55 år 1971 KU 1971:55

Nr 55

Konstitutionsutskottets betänkande i anledning av motion om en översyn av ordningen för val till riksdagen.

I detta betänkande behandlas motionen 1971: 533 av herr Hermansson i Stockholm m. fl. (vpk).

Hemställan avser: »att riksdagen m åtte uttala sig för en översyn av valordningen i enlighet med denna motion samt i skrivelse till grund­ lagberedningen hemställa om förslag härom».

M otionen upptar frågan om borttagande av den spärregel som ute­ stänger partier som fått mindre än fyra procent av rösterna att delta i mandatfördelningen.

Gällande bestämmelser och deras tillkomst m. m.

Beträffande fördelningen av de 310 fasta valkretsmandaten i riksdagen stadgas i riksdagsordningen (RO) § 16 mom. 3:

Endast parti, som fått minst fyra procent av rösterna i hela riket, är berättigat att deltaga i fördelningen av m andaten. Parti, som fått färre röster, äger dock deltaga i fördelningen av de fasta valkretsmandaten i valkrets, där partiet fått minst tolv procent av rösterna.

Vidare gäller enligt RO § 17 mom. 1 att de fasta valkretsmandaten fördelas proportionellt inom varje valkrets. Vid fördelningen skall den s. k. uddatalsmetoden tillämpas med 1,4 som första divisor.

Om utjämningsmandaten gäller enligt RO § 17 mom. 2 att dessa för­ delas mellan de partier, som fått minst fyra procent av rösterna i hela riket, på sådant sätt att fördelningen av samtliga m andat i riksdagen med visst undantag blir proportionell m ot de i fördelningen deltagande par­ tiernas röstetal i hela riket.

I grundlagberedningens förslag till partiell författningsreform (SOU 1967: 26) uttalas efter diskussion av principen om riksproportionalitet följande (s. 149):

I ett hänseende tvingas m an emellertid a tt göra avsteg från principen om riksproportionalitet. D et ä r nödvändigt att liksom i det nuvarande valsystemet ha vissa spärrar som utestänger mycket små partier från representation i riksdagen. Det skulle kunna äventyra det parlam entaris­ ka styrelseskicket, om m an vid valen till enkammarriksdagen tillämpade ett valsystem som gjorde det lätt för sm åpartier att erövra mandat. U t­ ländska erfarenheter visar a tt förekomsten i folkrepresentationen av många små partigrupper i vissa lägen kan försvåra lösningen av rege-

ringsfrågan och minska möjligheterna a tt få en handlingsduglig parlamentsmajoritet.

Som underlag för diskussionerna om utformningen av valsystemet inom grundlagberedningen konstruerades två modeller. Enligt den ena modellen, kallad A-systemet, skulle endast partier som fått minst 3 % av rösterna få delta i mandatfördelningen. M ot detta system anfördes kritik bl. a. i fråga om sm åpartispärram a, som ansågs kunna leda till jämförelsevis starka tröskeleffekter. Enligt den andra modellen, kallad B-systemet, skulle vid fördelningen av de 25 utjämningsmandaten endast delta partier som fått minst 4 % av rösterna i hela landet, medan vid den första fördelningen fördelningen skulle ske utan procentspärr med tillämpning av jämkad uddatalsmetod med 1,4 som första divisor. Denna sm åpartispärr ansågs m edföra mindre risker för abrupta tröskeleffekter. Grundlagberedningen föreslog härefter den nu gällande spärregeln.

I propositionen (1968: 27) med förslag till författningsreform anförde departementschefen (s. 198):

Problemen vid utformningen av proportionella valsystem samman­ hänger till väsentlig del med att m an inte kan driva det rättvisetänkande som varje proportionell metod ä r uttryck för så långt att andra värden i det politiska livet kom m er i fara. En rättvis fördelning av mandaten i folkrepresentationen får inte köpas till priset av ett val­ system, som uppm untrar till partisplittring och därigenom riskerar att förlam a handlingskraften hos de demokratiska institutionerna. Demo­ kratins arbetsduglighet ä r inte mindre viktig än rättvisan i valsystemet. Problemet är h är hur m an skall kunna förse ett proportionellt valsystem med lämpligt utform ade spärrar mot småpartier. U tan någon spärr skulle det med ett riksproportionellt valsystem räcka med 0,35 % av rösterna i landet för att erövra ett av mandaten i en riksdag med 350 ledamöter.

I ett proportionellt valsystem med slutna valkretsar kan spärreffekten åstadkommas genom själva valmetoden eller genom en lämplig avväg­ ning av valkretsarnas storlek eller genom båda dessa faktorer tillsam­ mans. Om man använder en proportionell metod — t. ex. den jämkade uddatalsmetoden med spärrdivisorn 1,4 — i slutna valkretsar, blir val­ kretsarnas storlek av utomordentlig betydelse för spärreffekten. Spärr­ effekten varierar kraftigt med antalet m andat i valkretsarna. I en val­ krets med 8 m andat krävs det ungefär 8 % av rösterna för att ett parti skall kunna ta ett av m andaten medan det i en valkrets med 30 m andat räcker med ungefär 3,5 % av rösterna. Om valkretsarna inte görs någor­ lunda jäm nstora, kom m er verkningarna därför att bli godtyckliga och slumpartade. I vissa valkretsar blir det mycket lätt att erövra m andat, i andra jämförelsevis svårt. R esultatet blir att små partier lätt blir underrepresenterade men något effektivt sätt att hindra mycket små partier från att vinna representation i riksdagen erbjuder inte systemet. En olägenhet är också att spärreffekten blir beroende av h u r ett parti har sina väljare spridda på olika valkretsar.

I grundlagberedningens förslag är den väsentliga spärren, 4 % -regeln, konstruerad som en riksspärr, dvs. den ä r satt i relation till antalet rös-

1** Riksdagen 1971. 4 sami. N r 54— 60

ter i hela landet. Jag kan i och för sig ge regeringsrättens ledamöter rätt när de i sitt remissyttrande påpekar att 4 % -regeln i vissa fall kan ge jämförelsevis kraftiga tröskeleffekter — tröskeleffekter är dock ofrån­ komliga om m an överhuvudtaget vill ha några spärrar — men jag kan inte hålla med dem om att spärren verkar för slumpartat. I jämförelse med spärrarna m ot sm åpartier i ett valsystem med slutna valkretsar har 4 % -regeln fasthet och konsekvens. D et måste enligt min mening dess­ utom vara den i princip riktiga ordningen i e tt riksproportionellt val­ system att även spärrarna mot sm åpartier är riksproportionella. Endast därigenom kan man nå det åsyftade resultatet, a tt alla partier som vin­ ner tillträde till riksdagen blir inbördes rättvist representerade.

Frågan om riksspärren bör sättas vid 4 % eller vid något annat tal kan givetvis vara föremål för delade meningar. Flertalet remissinstanser har inte haft något att erinra m ot grundlagberedningens förslag men några m enar att spärren är för hård. F ör min del kan jag ansluta mig till den ståndpunkt som grundlagberedningens ledamöter h ar enats om. Jag kan också godta det undantag från riksspärren som ligger i den före­ slagna regeln att ett parti med mindre än 4 % av rösterna i hela landet skall kunna få m andat i valkrets där partiet lokalt är så starkt att det samlat minst 12 % av rösterna i kretsen.

U tskottet uttalade (KU 1968: 20 s. 21) i fråga om spärregeln m ot små­ partier:

Den punkt i det föreslagna valsystemet som orsakat den största debat­ ten ä r spärregeln m ot småpartier. Delvis h ar kritiken mot denna byggt på missuppfattningar av förslagets innebörd jäm fört med nuvarande val­ metod. Utskottet, som ägnat denna fråga särskild uppmärksamhet, skall här med viss utförlighet uppehålla sig vid densamma.

Även det nuvarande valsystemet innehåller spärrar mot småpartier. En spärr är inbyggd i själva mandatfördelningsmetoden: uddatalsmetodens jäm kning genom införande av 1,4 som första divisor åsyftar att försvåra för sm åpartier att vinna mandat. En lika viktig spärr ligger i valkretsarnas begränsade storlek: då mandatfördelningen sker i slutna valkretsar, medför valkretsarnas begränsade m andatantal — 23 av 28 har för närvarande högst 9 m andat — ett verksamt hinder för småpar­ tiers representation. Av mandatfördelningen i slutna kretsar följer också, a tt partiernas mandattilldelning blir beroende av hu r rösterna är för­ delade mellan olika valkretsar: en jäm nare fördelning ger mindre m an­ datutsikter för ett litet parti. Av själva uddatalsmetoden följer vidare att ett partis m andatutsikter påverkas av hur många partier som konkurre­ rar och hur rösterna fördelar sig mellan de andra partierna. D et är mot denna bakgrund svårt a tt ange valsystemets spärreffekt i procenttal. Vissa ungefärliga värden kan dock räknas fram. Enligt vad utskottet inhäm tat från grundlagberedningen innebär den nuvarande ordningen, a tt ett parti norm alt behöver drygt 10 % av rösterna för att ta ett m an­ dat i en valkrets med 6 mandat. I en valkrets med 8 m andat blir mot­ svarande siffra knappt 8 % och i en valkrets med 30 m andat drygt 2 %.

D et nuvarande valsystemets spärreffekt m ot sm åpartier karaktäriseras sålunda av en avsevärd ojämnhet. Enligt utskottets mening måste det anses vara en bestämd fördel med det nya systemet att man får en klar och enhetlig spärregel, vars innebörd och konsekvenser är från början kända. Den nya regeln innebär att ett parti skall uppnå viss röstandel

för att alls blir representerat och a tt alla partier som passerar gränsen blir helt likställda och får m andat i direkt proportion till sina röstsiffror. Underrepresentation kom m er inte längre att förekom m a för parti som väl blivit berättigat att delta i mandatfördelningen. En nackdel med systemet är att en ganska betydande tröskeleffekt kan uppkomma, teore­ tiskt 14 mandat. Det är emellertid en ofrånkomlig konsekvens som får vägas m ot fördelen a tt undgå den nuvarande ordningens ojämna spärr­ effekt. Vad beträffar tolvprocentregeln måste det uppmärksammas, att denna inte utgör en ytterligare spärr utan tvärtom ett undantag från den allmänna spärren. Även parti med mindre röstandel i riket än 4 % kan enligt denna regel vinna representation.

Redan av de siffror som redovisats i det föregående har fram gått, att det inte kan hävdas a tt den föreslagna fyraprocentspärren innebär en skärpning i förhållande till nuvarande ordning. F ör att få närm are be­ lyst hur det nya systemet kom m er att verka i jämförelse med det gäl­ lande har utskottet tagit del av vissa beräkningar som gjorts inom grund­ lagberedningen. Dessa avser hu r många av andra kammarens 233 m an­ dat som skulle ha tillfallit ett parti som fått 3 resp. 4 % av rösterna i landet, om mandaten fördelats enligt nuvarande metod, i tre alternativ. Dessa har för vinnande av åskådlighet konstruerats så, a tt ett bygger på en helt jäm n fördelning av rösterna över landet, medan de båda andra m otsvarar röstfördelningen för två av rikspartierna i 1964 års val.

E tt parti med 4 % av rösterna skulle enligt beräkningarna endast ha fått ett säkert m andat om rösterna varit jäm nt fördelade över landet, ganska sannolikt två men inte flera. I ett av de andra båda alternativen hade det fått tre säkra m andat, ganska sannolikt två till och h aft viss utsikt att få sex m andat men inte flera. I det sista alternativet hade partiet med säkerhet fått tre m andat och ganska sannolikt sex samt haft vissa utsikter att få ytterligare tre m en i vart fall ej flera än nio mandat.

E tt parti med 3 % av rösterna hade vid jämn röstfördelning kanske inte fått något m andat men ganska sannolikt fått ett. I det ena av de andra alternativen hade det fått ett säkert m andat och ganska sannolikt tre. I det sista alternativet hade partiet ganska sannolikt fått tre m andat men kanske inte något m andat alls.

Dessa beräkningar gällde alltså andra kammaren. Till desamma bör läggas att svårigheterna för ett litet parti att bli representerat i första kammaren ä r ännu mycket större, särskilt om det bara har 3 % av rös­ terna.

Med de siffror som h är redovisats skall jämföras, att det nya systemet — med en fyraprocentspärr — skulle ge ett parti med 4 % av rösterna minst 14 m andat i enkammarriksdagen, sålunda en väsentligt högre siffra än som ens under gynnsamma betingelser kan nås med nuvarande ordning. E tt parti med 3 % av rösterna kommer a tt bli utan mandat, men siffrorna ovan visar att mandattilldelningen skulle bli mycket ringa, om ens någon, även med nuvarande system. D et nya systemet med en spärr på endast 3 % skulle ge ett parti med 3 % av rösterna 10— 11 mandat, dvs. flerdubbelt m er än de 0—3 m andat som med nuva­ rande system och dess spärrar mot partisplittring skulle tillfallit detta parti i tvåkammarriksdagen.

M ot bakgrunden av det anförda h ar utskottet funnit det föreslagna valsystemet, inte bara i vad avser riksproportionalitet utan även i fråga om spärreffekten mot småpartier, innebära en väsentligt mera rättvis

och därmed från principiellt demokratiska synpunkter mera tillfreds­ ställande ordning än den nuvarande.

U tskottet tillstyrkte förslaget och avstyrkte väckta motioner.

M ot utskottets betänkande anfördes reservationer bl. a. i fråga om förslagets huvudprinciper av en ledamot (c), som beträffande valsyste­ m et anförde:

M ot valsystemet måste emellertid bestämda invändningar resas. Det är i och för sig värdefullt att riksproportionalitet eftersträvas. Valsyste­ mets konstruktion m edför emellertid nackdelar på flera sätt. Den vik­ tigaste är att spärren m ot sm åpartier ger en betydande tröskeleffekt. U ppnår ett parti inte fullt 4 % av rösterna, får det inget m andat alls; lyckas det forcera spärren, är det garanterat minst 14 mandat. Sådana verkningar måste enligt min mening betraktas som i hög grad otillfreds­ ställande.

Vidare reserverade sig en ledamot (fp) i fråga om fyraprocentspärren och uttalade:

Det kraftiga hinder för småpartiers representation i riksdagen, som byggts in i förslaget till nytt valsystem genom kravet på 4 % av rösterna i hela riket för mandattilldelning, inger starka betänkligheter. D et inne­ bär att ett parti som samlat omkring 170 000 röster inte skall få någon riksdagsman, medan ett parti som lyckas forcera spärren blir tilldelat minst 14 mandat. Om man godtar det nya systemets grundprincip, riksproportionaliteten, lär det visserligen bli nödvändigt att acceptera en spärr av den typ som föreslagits. Den bör emellertid, på sätt yrkas i motionerna II: 976 och II: 983 (nr 38 och 45 i förteckningen) inte sättas högre än vid 3 %. D et m å vara riktigt, som utskottet utvecklar, a tt även den nuvarande ordningen inrymmer en avsevärd spärreffekt gentemot småpartier. D et är emellertid ett dåligt argum ent för a tt beröva partier, som proportionellt borde ha mer än 10 m andat, varje representation, att de ändå inte skulle få m er än några få m andat med nuvarande system. Det måste vara ett naturligt dem okratiskt önskemål att varje m era be­ tydande meningsriktning skall få kom m a till tals i riksdagen. Genom den kraftiga spärr som förslaget upptar kommer så inte att bli fallet. På ett helt annat sätt än i nuvarande system utestängs stora åsiktsgrupper från varje chans a tt bli representerade. Regeln är ägnad att på alltför m arkant sätt slå vakt om rådande partistruktur.

Riksdagen har antagit det av utskottet tillstyrkta förslaget.

I detta sammanhang kan erinras om att den år 1967 tillkallade kom ­ munalvalskommittén h ar slutfört sitt uppdrag genom ett 1971 avgivet betänkande, Kommunala val (SOU 1971: 4), vari föreslås att ett val­ system motsvarande det som nu gäller för riksdagsvalen skall införas även vid valen till landsting och kommunfullmäktige. Sålunda upptas en fyraprocentspärr i förslaget till ändringar i såväl landstingslagens som kommunallagens bestämmelser om mandatfördelning. Kommitténs för­ slag remissbehandlas för närvarande.

Utskottet

I motionen fram förs krav på en omprövning av den s. k. fyraprocentspärren vid val till riksdagen.

Vid beslutet 1968 om genomförande av den partiella författningsreformen uttalade utskottet sammanfattningsvis att utskottet funnit det före­ slagna valsystemet, inte bara i vad avsåg riksproportionalitet utan även i fråga om spärreffekten mot små partier, innebära en väsentligt mera rättvis och därmed från principiellt demokratiska synpunkter m era till­ fredsställande ordning än den tidigare gällande. U tskottet finner ej skäl att frångå denna uppfattning. Ej heller i övrigt finner utskottet anled­ ning att nu aktualisera en omprövning av den huvudprincip för det nuvarande valsystemet som den s. k. fyraprocentspärren utgör. U tskottet hemställer därför

att riksdagen avslår motionen 1971: 533.

Stockholm den 9 november 1971

På konstitutionsutskottets vägnar G EO RG PETTERSSON

Närvarande: herrar Pettersson i Visby (s), Larsson i L uttra (c), H en­ ningsson (s), Hernelius (m), fru Thunvall (s), h errar Johansson i Troll­ h ättan (s), Ahlm ark (fp), Mossberg (s), Pettersson i Örebro (c), W erner i M almö (m), Svensson i Eskilstuna (s), Bergqvist (s), Fiskesjö (c), N orr­ by i Åkersberga (fp) och Gustavsson i Ängelholm* (s). * Ej närvarande vid justeringen.