Näringsutskottets betänkande i anledning av motion angående ett elektroniskt betalningssystem

Nr 39

Näringsutskottets betänkande i anledning av motion angående ett elektroniskt betalningssystem.

Ärendet

I motionen 1971: 1090 av herr Pettersson i Lund m. fl. (s) hemställs att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t skall hemställa att en särskild utredning tillsätts med uppgift dels a tt göra en totalbedömning av det s. k. Sibol-projektet, dels a tt närm are penetrera de olika problem som ett eventuellt införande av ett elektroniskt betalningssystem aktualiserar från samhällets synpunkt.

Remissyttranden över motionen har avgivits av postbanken, telesty­ relsen, statskontoret, statistiska centralbyrån, bankinspektionen, kreditupplysningsutredningen, offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén, Svenska bankföreningen och Svenska sparbanksföreningen. Till det yttrande som de båda sistnämnda organisationerna gemensamt avgivit h ar Sveriges jordbrukskasseförbund anslutit sig. Y ttrandet åberopas i det följande såsom avgivet av »bankorganisationerna». Remissyttrandena avgavs under tiden mars—juni 1971.

Grundläggande uppgifter om Sibol-projektet

Svenska bankföreningen, Svenska sparbanksföreningen och Sveriges jordbrukskasseförbund träffade hösten 1969 ett samarbetsavtal, till vilket postbanken anslöt sig fr. o. m. den 1 juli 1970. E tt slutligt, något revide­ rat avtal undertecknades av parterna i december 1970. Enligt avtalet skall partem a utreda förutsättningarna för ett för bankväsendet gemen­ samt system för betalningsförmedling. E tt konsortium med nam net Sibol (Samarbete för integrerat betalningssystem on-line) h ar bildats av parterna för att genomföra utredningen. Bankinspektionen följer arbe­ tet genom en observatör som är närvarande vid Sibols sammanträden.

K ärnan i det planerade systemet är ett antal register, i princip ett för varje deltagande bankinstitut, i vilka redovisas uppgifter om kundernas bankkonton. Kunderna skall med ett nytt betalningsinstrument, ett bank­ kort, kunna beordra överföring från sina konton. Härigenom uppnås att betalning i ett flertal fall kan ske utan användning av kontanter, checkar etc. Med utnyttjande av ett datanät, som spänner över hela

1 Riksdagen 1971. 17 sami. N r 39

landet, skall transmission av betalningsuppdrag ske elektroniskt från terminaler på samtliga bankkontor och i butiker m. fl. som anslutits till systemet. E tt sådant datanät planeras av televerket.

Motionen

I motionen lämnas en redogörelse för Sibol-projektets bakgrund och innebörd och ges exempel på hur betalningstransaktioner — däribland autom atisk debitering av återkommande avgifter — skall kunna utföras enligt Sibol-systemet. Fullt utbyggt kommer detta att sträcka sitt nätverk över varje del av det ekonomiska livet, säger m otionärerna och noterar att bankerna tänkt sig att utomstående dataregister, bl. a. vid statistiska centralbyrån, skall vara ankutna till det kommande nya betalnings­ systemet. Särskilt berörs planer a tt upprätta ett centralt dataregister för kreditupplysningar. Vissa uppgifter ges om kostnader för utrednings­ arbetet och om tidsplanen för projektet.

Sibol-projektet innebär, anför motionärerna, uppbyggandet av ett inte­ grerat datasystem som i sin väldiga omfattning är svårt a tt överblicka och som kan tänkas öppna möjligheter till missbruk av information. Endast samhället kan avgöra vilka krav som måste ställas på säkerhet och integritetsskydd i olika delar av Sibol-systemet. M otionärerna är kritiska mot att privata intressen får det dominerande ägarinflytandet över ett eventuellt elektroniskt betalningssystem; mest naturligt anser de det vara att staten ges samma roll i det nya betalningssystemet som tele­ verket har på sitt område. Staten har enligt m otionärernas mening in­ tagit en passiv attityd gentemot Sibol-projektet. Bland frågor som den föreslagna utredningen skulle behandla nämns i första hand frågorna om integritetsskydd för den enskilde individen sam t om ägande- och förvaltningsformer. I andra hand nämns frågor om säkerhet, om riks­ bankens och bankinspektionens roll inom ram en för ett nytt betalnings­ system och om Sibol-projektets effekt på den fram tida konkurrensen mellan bankerna.

Pågående statliga utredningar

Chefen för justitiedepartem entet tillkallade 1969 dels offentlighetsoch sekretesslagstiftningskommittén (OSK) (ordförande: direktör Rune Hermansson), som skall utreda frågor om offentlighet och sekretess beträffande allmänna handlingar, dels kreditupplysningsutredningen (KUU) (ordförande: landshövding E rik Westerlind), som skall verkställa utredning angående kreditupplysningsverksamhet m. m.

En viktig uppgift för OSK är enligt direktiven a tt pröva frågor röran­ de offentlighetsprincipens tillämpning när det gäller informationsmate­ rial som lagrats genom automatisk databehandling (ADB). H it hör bl. a.

frågan om vilka speciella behov av sekretesskydd som ADB-tekniken för med sig. D et påpekas i direktiven att möjligheterna a tt med denna teknik föra samman stora mängder information i en enda enhet och att därur göra sammanställningar och analyser h ar väckt oro för att övergången till ADB inom den offentliga förvaltningen kan bringa i dagen förhållanden som med konventionell teknik i praktiken är för­ dolda och som också anses böra vara det. F ram för allt nämns risker för opåkallade ingrepp i den personliga integriteten. U nder senare tid har också, anförs det, uppmärksamheten riktats m ot a tt enskilda genom in­ samling av offentligt m aterial och bearbetning av detta med hjälp av datamaskin kan skaffa sig ingående kännedom om andra människors förhållanden. I vad m ån enskilda skall tillåtas att med hjälp av ADBteknik göra sammanställningar och analyser på grundval av offentliga uppgifter kan emellertid inte, framhålls det, lösas genom sekretessregler för offentlig verksamhet.

Sistnämnda fråga skulle K U U behandla enligt sina ursprungliga direk­ tiv. Även i dessa erinras om att utvecklingen på ADB-området givit skyddet för enskilda personers integritet allt större aktualitet. Särskilt gäller detta, anförs det, med hänsyn till a tt det synes föreligga planer från flera håll a tt på allvar utnyttja datatekniken för att effektivisera insamling och sammanställning av olika uppgifter om enskilda personer och företag. E tt långtgående samhällsinflytande över den kommersiella kreditupplysningsverksamheten sägs vara det enda medlet för att m ot­ verka att, till följd av kraven från kreditupplysningsföretagens kunder att få en allt utförligare information, utvecklingen drivs mot en situa­ tion där allt mindre utrym m e lämnas för hänsyn till den personliga integriteten hos dem som upplysningarna avser. Utredningen skall därför pröva två alternativ för reglering av kreditupplysningsverksamheten, nämligen dels ett monopolsystem, dels ett koncessionssystem. Även före­ tags insamling av information om enskilda personer och företag för eget bruk kan inge betänkligheter från integritetsskyddssynpunkt. KUU skall uppmärksamma hithörande problem.

I maj 1971 h a r beslutats om den ändringen i de båda utredningarnas direktiv a tt OSK — med motsvarande begränsning i KUU:s uppgift — fått i uppdrag att utreda hela frågan om lagstiftning rörande personorienterad ADB-information. I den mån behovet av grundlagsändringar medför a tt lagändringar ej kan genomföras tillräckligt snart bör OSK enligt tilläggsdirektiven även beakta behovet av provisoriska ändringar med hänsyn till det arbete som redan pågår på ADB-området.

Utredningen rörande förhållandet mellan bankgiro och postgiro (sak­ kunnig: rättschefen K urt Malmgren), som tillkallades i januari 1970, skall föreslå lämpliga åtgärder för att åstadkomma en rationell girohantering i landet. D et kan, anförs i utredningens direktiv, sättas i fråga

om det från samhällsekonomisk synpunkt är lyckligt att betalningsför­ medlingen i samhället sker via två från varandra helt skilda girosystem och om inte detta medför kostnader och svårigheter för den allmänhet girorörelsem a är avsedda att betjäna.

Två utredningar med om fattande uppgifter på dataom rådet h ar till­ kom m it hösten 1971 på grundval av Kungl. M aj:ts bemyndigande den 18 juni 1971.

Chefen för finansdepartem entet har tillkallat tolv sakkunniga för utredning av samordning och kontroll av databanker m. m. Ordförande är direktör Rune Hermansson och övriga sakkunniga departementsråden Börje Alpsten och Sven Andersson, t. f. överdirektören i statskontoret Gösta Bruno, planeringschefen hos statistiska centralbyrån L ennart Fast­ bom, stadsdirektören i Ronneby Hans Gustafsson, riksdagsman Anders Haglund, driftdirektören i televerket Torsten Larsson, organisations­ direktören hos försvarets rationaliseringsinstitut L ennart Lindberg, pro­ fessorn vid Göteborgs universitet Georg Lundgren, direktören i Sveriges industriförbund Per G unnar Vinge samt riksdagens tredje vice talman Ivar Virgin.

I direktiven sam m anfattas den hittillsvarande utvecklingen av autom a­ tisk databehandling (ADB) i Sverige och framhålls att 1970-talet kommer a tt präglas av nya bearbetningsformer, i vilka ADB-processen mera påtagligt ingår som ett direkt m om ent i det administrativa arbetet. En redogörelse lämnas för karakteristiska inslag i den tekniska utvecklingen på ADB-området, såsom förändrad inläsningsteknik, ökad minneskapa­ citet och nya form er för datatransmission. En revolutionerande för­ ändring i ADB-tekniken sägs bli möjlig. Så kan t. ex. via terminaler ställas frågor om uppgifter som finns lagrade i dataanläggningens direkt­ minnen och svar erhållas inom några sekunder. Flera datamaskiner kan kopplas samman till ett arbetande system. Det erinras om a tt en utred­ ning pågår inom televerket rörande utbyggnaden av ett särskilt datanät. I ett avsnitt med begreppsdefinitioner berörs bl. a. uttrycket databank, dvs. ett systematiskt register eller vanligare flera delregister som är till­ gängliga för datamaskinell bearbetning, och uttrycket direkt uppdate­ ring eller uppdatering on-line, som innebär a tt olika uppgifter via ter­ m inaler matas in direkt från källan och via telenätet införs till data­ maskinen, där analys av uppgifterna, val av dataprogram, erforderlig bearbetning av uppgifterna samt uppdatering av registret äger rum, allt inom loppet av ett fåtal sekunder.

H ärefter redogörs i direktiven för redan förekommande samt plane­ rade databanker inom olika samhällssektorer. Inom den statliga sektorn m ärks bl. a. fastighetsregistreringen, rättsväsendets informationssystem och fordonsregistreringen samt ADB-system för exekutionsväsendet och för den allmänna försäkringen. E tt centralt personregister förbereds.

Inom den privata sektorn har, framhålls det, bankerna hunnit långt när det gäller planeringen av stora databanks- och informationssystem. Flera av de större affärsbankerna utvecklar avancerade ADB-system, och inom sparbanksväsendet pågår konstruktion av ett gemensamt data­ system, i vilket bl. a. beräknas ingå ca 2 000 terminaler. En redogörelse lämnas så för Sibol-projektet, som sägs vara ett av de mest omfattande ADB-system som hittills presenterats i vårt land. E tt mycket stort antal organ tänks bli anslutna till systemet, framhålls det; bl. a. förutsätts bankerna genom terminalförbindelser kunna få tillgång till informatio­ ner, som är lagrade i de samhälleliga databankerna.

Departementschefen erinrar om att den skisserade tekniska utveck­ lingen och det pågående arbetet med uppbyggnaden av databanker har väckt farhågor dels om risker för den personliga integriteten, dels be­ träffande den centralisering av inform ationen som ADB-utvecklingen skulle kunna medföra. Problemen sam m anhänger med möjligheterna att skapa ett n ät av integrerbara informationssystem och med konstaterade strävanden att utnyttja dessa möjligheter, främ st i syfte att få till stånd övergripande informationssystem för samhällsplaneringen i vid bem är­ kelse. D et betecknas som angeläget att m an kan form ulera kraven på vilka databanker som skall finnas och h u r dessa skall organiseras. I detta sammanhang betonas vikten av att bibehålla handlingsfrihet för fram ­ tiden i fråga om integration av olika informationssystem. Olika integra­ tionsnivåer anges, varvid påpekas att on-line-samköming av databanker representerar en relativt hög grad av integrering. Samordning sägs vara erforderlig dels i vad gäller lösandet av antydda tekniska och dataorgani­ satoriska frågor, dels i vad gäller exempelvis definitioner och terminologi, datakvalitet, sekretesskydd och andra säkerhetsfrågor samt dokumen­ tation.

Efter a tt ha hänvisat till pågående aktiviteter hos olika myndigheter och institutioner uttalar departementschefen a tt verksamheten nu har fått en sådan om fattning a tt det fram står som angeläget att få till stånd en samordning av det utredningsarbete som pågår, i första hand inom den statliga sektom m en även i viss utsträckning mellan den statliga sektom å ena sidan samt den komm unala och den enskilda sektorn å den andra. E tt särskilt organ, till en början den nu aktuella kommittén, bör därför få i uppdrag att följa pågående utrednings- och utvecklings­ arbete, initiera kompletterande utredningar samt tillhandahålla stats­ m akterna e tt relevant beslutsunderlag. Den grundläggande uppgiften för kom m ittén blir att m ot bakgrund av dagens situation i fråga om etable­ rade eller planerade databanker och med hänsyn till den överblickbara tekniska utvecklingen belysa vilken samordning — främst inom den offentliga sektom men även i övrigt — som är möjlig och önskvärd inom olika tidsperspektiv. E tt visst ställningstagande i samordningsfrågor kan, framhålls det, få betydande konsekvenser på i stort sett alla aktivi­

teter inom ADB-området när det gäller bl. a. standardiseringsfrågor, kommunikationslösningar, säkerhets- och sekretessfrågor samt driftsor­ ganisation.

Den andra av de nytillkomna utredningarna är en av chefen för in­ dustridepartem entet tillkallad utredning om näringspolitiska åtgärder på det datatekniska området (ordförande: direktör H arry Brynielsson). Jämsides med det nyssnämnda utredningsarbetet skall denna kommitté utreda behovet av åtgärder som syftar till att främ ja dels den svenska dataindustrins konkurrenskraft, dels det övriga näringslivets konkurrens­ kraft i form av ett bättre ianspråktagande av datatekniska hjälpmedel. I direktiven anförs a tt beträffande näringslivets användning av sådana hjälpmedel huvudprincipen bör vara att introduktion och användning av datateknik skall underlättas i den utsträckning som är motiverad från samhällsekonomisk synpunkt med hänsyn tagen till medborgarnas per­ sonliga integritet och andra allm änna intressen. De sakkunniga skall bl. a. bedöma angelägenheten av a tt staten stöder sådant forsknings- och utvecklingsarbete som avnäm arna av datatekniska hjälpmedel bedriver rörande dessas användning.

Remissyttrandena

Bankorganisationerna anför inledningsvis att den bild av Sibol som lämnats i motionen inte ä r rättvisande. De missuppfattningar som motio­ nen anses vittna om torde enligt organisationerna delvis kunna förås tillbaka på olika antaganden och preliminära uttalanden under Sibolarbetets inledande stadium.

Sibol är, fram håller organisationerna, icke något beslutat projekt. A rbetet är begränsat till en utredning av förutsättningarna för ett sy­ stem för förmedling av betalningar i första hand inom kretsen av de berörda kreditinstituten. Olika resultat av utredningen, bl. a. gemen­ samma standards för kontonum m er och kundnummer, förutsätts bli till betydande nytta även om Sibol inte förverkligas. Om utgångspunkterna för utredningen anförs:

D et diskuterade nya betalningssystemet är i linje med kreditinstitutens strävanden att rationalisera sina rutiner, nedbringa kostnaderna, under­ lätta en beräkning av kostnaderna för olika transaktioner samt skapa e tt företagsekonomiskt bättre underlag för prissättningen. En snabbare och säkrare registrering av betalningstransaktionerna skulle innebära en förbättrad kundservice och även ett ökat skydd mot bedrägerier och andra missbruk.

E tt Sibol-system är ej tänkt att onödiggöra nuvarande betalningsinstrum ent, såsom pengar och checkar, utan skall vara ett komplement till sådana betalningar.

En grundförutsättning för Sibol är att ingen bankkund skall tvingas in i e tt nytt betalningssystem. Önskemål från detaljhandeln eller andra enheter utanför kreditväsendet om en anslutning till ett Sibol-system

skall givetvis prövas positivt. Sibol-utredningen skall sålunda klarlägga förutsättningarna för ett betalningssystem, uppbyggt för kom munikation i första hand mellan olika kreditinstitut m en så utform at a tt även av olika kundkategorier önskade externa anknytningar kan successivt etab­ leras. Såsom en riktpunkt vid utredningen gäller vidare a tt varje kredit­ institut skall ha valfrihet a tt ansluta sig till systemet eller inte samt att Sibol ej skall påverka konkurrensen mellan instituten. D et kom m unika­ tionssystem, som är Sibol-utredningens föremål, skall bli lika konkurrensneutralt som nuvarande telenät och därtill anslutna telefoner.

P arterna skall, säger bankorganisationem a, n är Sibol-utredningen är klar bestämma om och i vad m ån ett integrerat betalningssystem skall genomföras. Någon tidtabell för en igångsättning föreligger inte. Skulle Sibol förverkligas, torde starten kunna ske tidigast i m itten av 1970talet. M otionärernas uppgift att dels den planerade upplysningscentralen, dels andra utomstående register skulle anknytas till det diskuterade be­ talningssystemet är enligt bankorganisationerna inte riktig utifrån dagens förutsättningar. E tt särskilt datanät för Sibol planerades på ett tidigare stadium, ö v er detta datanät skulle kreditinstituten stå i förbindelse med bl. a. de offentliga databankerna och den planerade upplysningscentralen. Om televerkets sedermera framlagda planer på ett allmänt datanät för­ verkligas kom m er kreditinstitutens förbindelse med de offentliga data­ bankerna och med en upplysningscentral att gå över detta datanät. A n­ knytningen mellan kreditinstituten och de offentliga databankerna samt upplysningscentralen blir med en sådan ordning icke längre en fråga för Sibol. Några speciella register för personinformation avses över huvud taget inte ingå i Sibol-systemet, uppger bankorganisationema. Sibol siktar till ett kommunikationssystem och inte till ett informationssystem. Den information som skulle passera ett integrerat betalningssystem av Sibols typ skulle icke vara av annat slag än den information om betalningar som redan nu förekommer inom bankväsendet och som skyddas av den lagstadgade banksekretessen. Under Sibol-utredningen uppmärksammas, anför bankorganisationerna vidare, i vad mån särskilda åtgärder påkallas fö r att skydda banksekre­ tessen och den personliga integriteten. E n speciell säkerhetsgrupp har denna uppgift på sitt program. Även flera andra av Sibol-konsortiet tillsatta arbetsgrupper sysslar med olika säkerhetsfrågor som det disku­ terade betalningssystemet kan aktualisera. M otionärernas uppgift om kostnaderna för Sibol-arbetet under 1970 korrigeras av bankorganisationem a, som meddelar att utredningen under tiden oktober 1969—december 1970 kostade totalt 1,7 miljoner kr. Bankorganisationem a vänder sig också m ot motionen såvitt denna ger intryck av att Sibol-konsortiet skulle bli ägare till en mycket om­

fattande utrustning, beträffande vilken statligt ägarskap skulle kunna ifrågasättas. De enda delar av ett eventuellt Sibol-system som inte skulle ägas av televerket skulle, uppges det, bli terminaler och en eventuell Sibol-central (clearingcentral). Term inalerna anses inte kunna jämföras med telefoner, eftersom de i varje speciellt fall måste anpassas till den rutin och den omgivning där de skall användas. I fråga om den eventu­ ella clearingcentralen anförs att det knappast kan betraktas som en uppgift fö r televerket a tt handha rutiner för avräkning mellan kredit­ instituten.

Bankorganisationerna bestrider m otionärernas uppfattning att staten intagit en passiv attityd gentemot Sibol. Om relationerna mellan Sibol och statliga myndigheter anförs följande:

Sibolis ledning h ar vid en föredragning för finansministern redogjort för det pågående arbetet. Alla principiella beslut rörande Sibol fattas av en särskild styrelse utsedd av parterna. I styrelsens sammanträden deltar en observatör från bankinspektionen och denne deltar även i ovannäm nda säkerhetsgrupps arbete. D et ligger i sakens n atur att bank­ inspektionen i sitt arbete i samband med Sibol kom m er a tt anlita de experter, som inspektionen m å finna påkallat a tt använda. Sibol sam­ arbetar vidare nära med olika andra statliga myndigheter och organisa­ tioner och h a r även erbjudit sig a tt hålla riksbanken orienterad om Sibol:s arbete.

Det diskuterade betalningssystemet kommer, om det förverkligas, a tt ingå i de berörda kreditinstitutens rörelser och kommer således liksom dessa rörelser över huvud a tt stå under bankinspektionens tillsyn. Skulle Sibol-systemet aktualisera kompletteringar av rättsordningen, kan bank­ inspektionen och Siboks styrelse förutsättas ta initiativ till åtgärder för a tt åvägabringa sådana kompletteringar.

Bankorganisationerna anser att det inte för närvarande föreligger skäl för riksdagen att bifalla motionsyrkandet. Sibol-utredningen sker och kom m er fortsättningsvis att ske under full insyn från det allmännas sida och i nära kontakt med alla berörda myndigheter, hävdar organisa­ tionerna. D et finns, m enar de, ingen anledning a tt befara att den på­ gående utredningen inte till fullo kom m er att beakta samhällets önske­ mål. Om parterna sedan utredningen färdigställts skulle bestämma sig för genomförandet av ett integrerat betalningssystem väntas ett ytter­ ligare samarbete med berörda myndigheter bli nödvändigt.

Postbanken betonar i likhet med bankorganisationerna att Sibol-konsortiet, där postbanken deltar, endast h ar till uppgift att utreda förut­ sättningarna för ett gemensamt elektroniskt betalningssystem. Det gäller, fram håller postbanken, a tt undersöka om utvecklingen på det elektro­ niska om rådet kan nyttiggöras för en kostnadsbesparande rationalisering av betalningstransaktionerna; där de hävdvunna betalningsformerna lämpar sig bäst skall dessa bibehållas. Postbanken påpekar att för beslut

av konsortiet enligt k o n s o rtia la v ta l krävs a tt alla huvudmännen är eniga. Vad bankorganisationerna anfört i fråga om det pågående utred­ ningsarbetets uppläggning och praktiska betydelse, tidsplan och kost­ nader bekräftas i väsentliga delar genom postbankens yttrande.

Postbanken delar m otionärernas uppfattning a tt ett fram tida förverk­ ligande av ett elektroniskt betalningssystem kan visa sig ha sådan räck­ vidd att det bör bli föremål för samhällsorganens intresse. Frågan härom anses emellertid inte böra tas upp förrän längre fram , om det visar sig a tt den studie som nu görs utfaller positivt. Denna tekniskt och ekono­ m iskt inriktade utredning ligger enligt postbankens mening inom ramen för penninginstitutens egna resurser och utvecklingsansvar. Om det visar sig a tt förstudierna talar för ett förverkligande av projektet i större skala, förefaller det postbanken naturligt att även en samhällelig be­ dömning måste kom m a till stånd. D et skulle bl. a. kunna visa sig att investeringar med statsmedel erfordras och att lagändringar blir nöd­ vändiga på grund av det nya systemets krav. Den samhälleliga bedöm­ ningen, liksom avgörandet i vilken form den bör ske, kan emellertid, anser postbanken, anstå något tills det pågående tekniska utrednings­ arbetet på föranalysstadiet har fullföljts.

Telestyrelsen redogör för det samarbete i tekniska frågor som etable­ rats mellan televerket och Sibol-projektet. Företrädare för detta sökte på ett tidigt stadium ett sådant samarbete, meddelar televerket, varvid de bl. a. fram höll a tt projektet skulle kräva ett synnerligen om fattande speciellt datakommunikationsnät. Om sina ställningstaganden och åtgär­ der anför televerket:

Vid den aktuella tiden, hösten 1969, avslutades inom televerket en utredning angående lämpligheten av a tt införa ett nytt från de nuvaran­ de telefon- och telexnäten skilt allmänt dataöverföringsnät. U tred­ ningen, som påbörjats våren 1969, hade föranletts av den under 1968 iakttagna trenden m ot s. k. privata datanät, dvs. från televerket fast förhyrda datanät, »skräddarsydda» för vissa större kunder. Trenden mot privata nät hade sin förklaring i a tt s. k. realtidsdatasystem började in­ föras i större skala. I ett sådant realtidssystem bearbetas över telenätet insända data omedelbart av den centrala datorn, och det bearbetade resultatet går omgående tillbaka till sändaren. Realtidssystemen ställer krav på telekommunikationer, som de allm änna telefon- och telexnäten ej kan uppfylla. Exempel på sådana krav utgöres av mycket snabba uppkopplingstider och höga överföringshastigheter. Televerket, som i viss mån var oroat av den aktuella trenden m ot många ej samverkande pri­ vata nät ville utreda möjligheterna a tt skapa ett nytt allm änt nät, som var speciellt anpassat till datakundernas krav. Härigenom skulle förut­ sättningar för samtrafikmöjligheter skapas, med bl. a. bättre utnyttjning och därm ed möjlighet till lägre taxor som följd. Vidare skulle förutsätt­ ningar skapas för en önskvärd standard ifråga om terminaler, procedu­ rer osv. Planer på införandet av ett allm änt datanät fanns även inom flera utländska teleförvaltningar.

Telestyrelsen fram håller a tt det sedan televerket tagit del av Sibols planer stod klart att de under utredning varande planerna på ett allmänt datanät få tt kraftigt ökad aktualitet. Om Sibols behov av datakom m uni­ kation tillfredsställdes genom ett om fattande privat n ät skulle nämligen ett eventuellt allmänt datanät få en väsentligt minskad marknadsandel. Sibols privata nät skulle i själva verket få en så dominerande bety­ delse att ett eventuellt allm änt datanät aldrig skulle få någon verklig chans att utveckla sig. I detta läge beslöt telestyrelsen a tt televerket skulle starta en ingående systemstudie för ett fram tida svenskt datanät. Sibol inbjöds till ett intim t samarbete i fråga om datakommunikationer. Experter från televerket erbjöds ingå i Sibols arbetsgrupp för datakom ­ munikation, och televerket utlovade ett utvecklingsarbete på ett allmänt datanät på sådant sätt a tt detta n ät skulle tillfredsställa Sibols behov. Sibol accepterade erbjudandet och förklarade sig villigt a tt i första hand använda det planerade allm änna datanätet för sitt behov.

Telestyrelsen anför a tt televerkets samarbete med Sibol-projektet h ar pågått i över ett år och att därvid förekommit detaljerade gemensamma studier av de aktuella telenätproblemen. Även om arbetet ännu inte lett till definitiva, konkreta resultat är det televerkets uppfattning att ett gott samarbete råder. U tsikterna att nå fram till resultat som är till­ fredsställande för bägge parter bedöms som goda. F rån de synpunkter telestyrelsen h a r att företräda anses inte finnas anledning att tillsätta någon särskild utredning rörande Sibol-projektet.

Statistiska centralbyrån (SCB) tar i sitt yttrande upp frågorna om Sibols behov av uppgifter ur SCB:s register, projektets betydelse som statistisk informationskälla sam t standardisering och integritetsskydd.

SCB säger sig under hand h a erfarit a tt intresset för uttag av offentliga data u r SCB:s register är väsentligt mindre enligt Sibols nu aktuella planer än enligt de ursprungliga planerna. Något bestämt uttalande i äm net kan dock inte göras förrän definitiva planer föreligger. SCB på­ pekar att dess centrala företagsregister för närvarande rustas upp för att bättre kunna tillgodose olika samhälleliga krav samt a tt viss under­ handskontakt med Sibol finns etablerad. I den mån information u r SCB:s register önskas förutsätter SCB att frågor rörande integritetsskyddet blir tillfredsställande lösta.

E tt fullt genomfört Sibol ter sig från samhällets synpunkt mycket intressant även som underlag för statistiska bearbetningar, anför SCB. Med hänsyn till det nya betalningssystemets samhällsekonomiska roll blir det angeläget att det kan följas upp genom statistisk redovisning av arten och omfattningen av skilda transaktioner av betydelse för kreditm arknaden samt hushållens och företagens ekonomi. Uppläggningen av Sibol-systemet samt där tillämpade klassificeringar och standards bör därför anpassas även till allmänna statistiska behov.

Genom att Sibol beräknas integrera betalningarna i fråga om såväl bankväsendet som stora grupper av bankkunder kommer de normer och standards som Sibol tillskapar att utöva ett starkt inflytande på olika sektorer av näringslivet, uttalar SCB vidare. SCB finner det ange­ läget att de normer som föreslås för Sibol blir granskade även u r andra aspekter än Sibols eget funktionssätt innan de definitivt fastställs. D är­ igenom skulle väsentliga såväl administrativa som statistiska önskemål kunna beaktas.

Från statistikproduktionens synpunkt är det, säger SCB, angeläget att integritetsskyddsfrågorna bevakas inom samhället. I annat fall förelig­ ger en klar risk för att samarbetet mellan å ena sidan uppgiftslämnarna, å andra sidan SCB och övriga uppgiftsinsamlande instanser kan komma att försämras. SCB anser det vara väsentligt att Sibol-projektet blir före­ mål för bedömning från integritetsskyddssynpunkt.

SCB h ar för närvarande inget yrkande på att en särskild utredning avseende Sibol tillsätts. Förutsättningarna för detta ställningstagande är dock, framhålls det, att planerna för Sibolprojektet redovisas ingående vid en tidpunkt då större klarhet om dem vunnits samt att därvid möj­ lighet ges — bl. a. för SCB — att granska planerna och utöva inflytan­ de på den slutgiltiga utformningen innan beslut och åtgärder vidtas som i något avseende binder projektet.

Statskontoret delar motionärernas mening att ett betalningssystem av den art och omfattning varom h är är fråga inte bör få etableras utan samhällelig medverkan i beslutsprocessen och att samhällsaspekterna bör vara avgörande för om och hur ett nytt betalningssystem skall byggas upp. Statskontoret konstaterar att den ursprungliga mycket långtgående målsättningen för Sibol-projektet har reviderats och begränsats, så att projektet nu är att betrakta som en förstudie. Med hänsyn till den in­ verkan som projektet i senare etapper kan få för samhället i stort finner statskontoret det angeläget att projektet efter de förberedande studierna prövas av Kungl. Maj:t. D et bör åligga bankinspektionen att aktualisera frågan hos Kungl. Maj:t. Statskontoret avstyrker motionärernas yrkan­ de om en utvärdering nu av Sibol-projektet.

Bankinspektionen meddelar att inspektionens observatör har fortlö­ pande inblick även i det arbete som utförs av den i Sibol-organisationen ingående s. k. säkerhetsgruppen och sålunda har möjlighet att framlägga synpunkter på redovisnings-, kontroll- och revisionsfrågor.

Om televerket såsom avses skapar ett allmänt datanät, kommer tele­ verket att äga för Sibol-systemet erforderliga ledningar, dataväxlar, kon­ centratorer m. m., framhåller bankinspektionen, och bankerna kommer endast att som en av flera kategorier av abonnenter anslutas till ett så­ dant nät. P å grund av att det alltså är ett publikt kommunikationssystem

på dataområdet som nu planeras, berör allmänna frågor av typen integritetsskyddsfrågor inte enbart sådan intern informationslagring som skall organiseras av Sibol utan får generell räckvidd för hela detta kom­ munikationssystem, påpekar inspektionen och erinrar om de uppdrag som givits åt offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén och åt kreditupplysningsutredningen. I vad gäller frågan huruvida även de sam­ hällsekonomiska aspekterna på ett elektroniskt betalningssystem behöver belysas närm are hänvisas till det uppdrag som givits åt utredningen rörande förhållandet mellan bankgiro och postgiro.

Bankinspektionen konstaterar att ett genomförande av Sibol-systemet kommer att direkt beröra allmänheten och därmed få konsekvenser för hela samhället. Förutom integritetsskyddsfrågorna kommer en rad pro­ blem att kräva uppmärksamhet från statens sida. Som exempel nämns de bankkort som förutsätts fylla en central funktion i Sibol-systemet — det är enligt inspektionen oklart i vad mån gällande civil- och straffrätts­ liga regler kan vinna tillämpning vid användandet av sådana kort. Pro­ blemet att kontrollera behörigheten hos den som presenterar bankkort och att säkerställa erforderlig bevisning blir, framhålls det, särskilt ac­ centuerat i samband med ianspråktagande av obemannade terminaler i ett integrerat betalningssystem. I ett system för dataöverföring av det slag det här är fråga om kan problem av ny typ även tänkas uppstå om data förstörs, förvanskas eller blir obehörigt utnyttjade under över­ föring mellan datacentraler. Även olika ansvarighetsfrågor behöver där­ för särskilt beaktas, ö v er huvud taget synes det enligt inspektionens mening böra utredas i vilken utsträckning lagstiftning erfordras och hur denna i så fall bör utformas under hänsynstagande till de rättsfrågor som kan antas uppkomma i samband med elektronisk registrering och dataöverföring.

Att bankinspektionen genom en observatör kan hålla sig å jour med den av Sibol bedrivna verksamheten är enligt inspektionen inte till­ räckligt för att ge ämbetsverket reell möjlighet att bedöma den pågå­ ende utvecklingen i riktning m ot en så vidsträckt användning av ett elektroniskt system för betalningsförmedling som det här är fråga om. U tan tillgång till vare sig teknisk expertis eller någon på detta nya ämnesområde inriktad juridisk sakkunskap har inspektionen måst in­ skränka sig till att huvudsakligen bedöma kontroll- och revisionsfrågor inom Sibol-utredningen. En bevakning för det allmännas räkning av att samhällets rätts- och säkerhetsintressen i vidare mening tillgodoses kan således knappast utföras av inspektionen. De berörda statliga utred­ ningarnas uppdrag är inte direkt relaterade till uppbyggnaden av ett elektroniskt betalningssystem och fram står därför enligt inspektionens mening i detta sammanhang som alltför begränsade. Inspektionen anser att staten, innan ett elektroniskt system för betalnings- och informa­ tionsöverföring byggs upp, bör uppställa de normer som skall gälla för

ett sådant system. Även från effektivitetssynpunkt är det, anför inspek­ tionen, av vikt att erforderlig hänsyn redan på ett tidigt stadium tas också till de rättsfrågor som den tekniska utvecklingen ger upphov till.

Inspektionen ansluter sig till motionärernas förslag om en särskild ut­ redning rörande Sibol-projektet. Eventuellt vöre det, säger inspektionen, möjligt att tillgodose önskemålet om ytterligare utredning genom att ge de redan tillsatta statliga kommittéerna nya eller utvidgade direktiv.

Sibol-projektet är, anför kreditupplysningsutredningen (KUU), ett yt­ terst omfattande betalningssystem som helt utbyggt kan komma att gripa in i den enskildes privatliv. Praktiskt taget alla hans ekonomiska transaktioner — och därmed en stor del av hans privata förhållanden — kommer att registreras i systemet. Systemets effekt ökas ytterligare genom att det samordnas m ed andra ADB-system. D et finns alltså risk för att systemets effektivitet kommer i konflikt med den enskildes berät­ tigade krav på att få ha sitt privatliv i fred. Den enskildes möjligheter att stå utanför Sibol-systemet torde i praktiken bli tämligen små, vilket är en särskild anledning att sörja för ett gott integritetsskydd. M an bör i sammanhanget inte bortse från att även företag h ar ett skyddsbehov.

K U U tillstyrker därför att Sibol-projektet blir föremål för största möjliga uppmärksamhet från statsmakternas sida. H u r detta på lämp­ ligaste sätt skall ske går utredningen inte in på. Avslutningsvis erinras om att den i motionen näm nda upplysningscentralen faller inom KUU:s arbetsområde oberoende av om centralen skall användas kommersiellt eller internt.

Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) meddelar att Sibol-projektet sommaren 1970 presenterades för K U U och OSK genom föredragningar av inom Sibol verksamma personer. OSK understryker att planerna ännu är preliminära och att det därför är svårt att göra en totalbedömning av vilka konsekvenser det nya betalningssystemet kan få för samhället i stort. Möjligheterna att med användande av ADBteknik sammanställa och bearbeta information på ett sätt som leder till hot mot enskildas rätt till en fredad sektor för sitt privatliv kräver enligt OSK:s uppfattning ett mera generellt grepp än utredningar som gäller en­ bart på ett visst konkret projekt. Arbetet inom OSK är för närvarande inriktat på behandlingen av ADB-material inom den offentliga sektorn. OSK anser att mycket talar för att en gemensam lagstiftning för sådan användning av ADB-teknik som avser eller berör enskilda erfordras.

Utskottet

E tt av de svenska bankinstituten bildat konsortium, Sibol, bedriver sedan slutet av år 1969 en utredning rörande ett nytt, för bankerna ge­ mensamt system för betalningsförmedling. Sibol är en förkortning av »Samarbete för integrerat betalningssystem on-line». Såsom denna be­ nämning antyder är det fråga om ett system som bygger på att register med uppgifter om bankkundernas konton omedelbart uppdateras i sam­ band med betalningstransaktionerna. Dessa skall kunna genomföras från ett stort antal terminaler hos bankerna och i butiker etc. med hjälp av ett landsomfattande datanät. Härvid utnyttjas ett nytt betalningsinstrument, bankkortet, som är avsett att i stor utsträckning ersätta kon­ tanter och checkar som betalningsmedel.

Motionärerna pekar på en rad olika problem som Sibol-projektet aktualiserar från samhällets synpunkt. I första hand gäller det frå­ gan om integritetsskydd för individerna, vilken blir särskilt betydelse­ full i den mån det planerade systemet kommer att medföra tillgång till informationer som finns i andra databanker, i synnerhet hos offentliga organ. Säkerhetsproblemet sammankopplas i den allmänna debatten ofta med denna fråga. Andra problem som motionärerna näm ner är vilken effekt det planerade betalningssystemet får på konkurrensen mel­ lan bankerna, hur ägandet och förvaltningen av det bör organiseras och hur det påverkar riksbankens och bankinspektionens verksamhet.

De här uppräknade problemen belyses genom vad bankerna själva genom sina organisationer samt olika statliga myndigheter i remissytt­ randena anfört beträffande Sibol-projektet. D et bör noteras att ut­ redningsarbetet enligt bankorganisationernas uppgift har långt kvar till sitt slutstadium. En information av betydelse är att datakommunika­ tionerna inom Sibol-systemet nu förutsätts ske med hjälp av ett allmänt datanät som televerket planerar.

Motionärerna föreslår att staten genom en särskild utredning skall göra en totalbedömning av Sibol-projektet och studera de olika pro­ blem som uppkommer vid införande av ett elektroniskt betalningssystem.

Såsom framgår av den redogörelse som lämnats ovan har chefen för finansdepartementet nyligen föranstaltat om en utredning av samord­ ning och kontroll av databanker m. m. I direktiven, som pålägger den nu utsedda kommittén omfattande uppgifter, ägnas ett särskilt avsnitt åt Sibol-projektet; det är här, framhålls det, fråga om ett av de mest omfattande ADB-system som hittills presenterats i vårt land. Genom det uppdrag som givits åt den nya utredningen synes motionärernas önskemål i allt väsentligt vara uppfyllt. Några skäl att påkalla en sär­ skild utredning om Sibol-projektet föreligger alltså enligt utskottets me­ ning icke.

Åberopande vad här anförts hemställer utskottet

att riksdagen avslår motionen 1971: 1090.

Stockholm den 9 november 1971

P å näringsutskottets vägnar IN G V A R SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Bengtsson i Landskrona (s), Börjes­ son i Glömminge (c), Andersson i Örebro (fp), Haglund (s), Andersson i Storfors (s), Rask (s), Ericsson i Åtvidaberg (fp), Holmberg (m), Wååg (s), Sjönell (c), Hovhammar (m), fru Hansson (s), fru Hambraeus (c) och fru Marklund (vpk).

1071 1 w / I

________________