Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion angående beräkningen av förmåner inom den allmänna försäkringen för arbetstagare med hög sjukfrånvaro

Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 37 år 1971 SfU 1971:37

Nr 37

Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motion angående beräkningen av förmåner inom den allmänna försäkringen för arbetstagare med hög sjukfrånvaro.

I m otionen 1971: 346 av fru M arklund m. fl. (vpk) h ar föreslagits att riksdagen för sin del skall besluta om sådan ändring av lagen (1962: 381) om allmän försäkring att 15 kap. 2 § får följande såsom motionens för­ slag betecknade lydelse.

Nuvarande lydelse Motionens förslag

15 kap.

2 §

H ar försäkrad, som ä r född år H ar försäkrad, som är född år 1927 eller tidigare, visst år under 1927 eller tidigare, visst år under m er än nittio dagar uppburit sjuk­ m er än fyrtiofem dagar uppburit penning enligt denna lag eller la­ sjukpenning enligt denna lag eller gen om yrkesskadeförsäkring eller lagen om yrkesskadeförsäkring el­ motsvarande ersättning enligt la­ ler motsvarande ersättning enligt gen om ersättning å t sm ittbärare lagen om ersättning å t sm ittbärare och h ar han därvid varit placerad och har han därvid varit placerad lägst i den sjukpenningklass, vilken lägst i den sjukpenningklass, vilken han skulle hava tillhört om hans han skulle hava tillhört om hans årsinkomst av förvärvsarbete upp­ årsinkomst av förvärvsarbete upp­ gått till det vid årets ingång gäl­ gått till det vid årets ingång gäl­ lande basbeloppet, skall vid beräk­ lande basbeloppet, skall vid beräk­ ning av det i 12 kap. 2 § första ning av det i 12 kap. 2 § första stycket angivna medeltalet av pen­ stycket angivna medeltalet av pen­ sionspoäng bortses från näm nda sionspoäng bortses från nämnda år, därest medeltalet därigenom år, därest medeltalet därigenom höjes, samt vid tillämpningen i höjes, samt vid tillämpningen i övrigt av 12 kap. anses som om övrigt av 12 kap. anses som om pensionspoäng tillgodoräknats den pensionspoäng tillgodoräknats den försäkrade för det året. Vad nu försäkrade för det året. Vad nu sagts skall icke avse år, då den sagts skall icke avse år, då den försäkrade åtnjutit ålderspension försäkrade åtnjutit ålderspension eller förtidspension enligt denna eller förtidspension enligt denna lag eller då undantagande enligt 11 lag eller då undantagande enligt kap. 7 § varit gällande för honom, 11 kap. 7 § varit gällande fö r ho­ och m å ej tillämpas med avseende nom, och m å ej tillämpas med av­ å m er än tre år. seende å mer än fem år. Vad i -------------------------------------- högre tal. Y ttrande över motionen har på utskottets begäran avgivits av riksför­ säkringsverket.

1 Riksdagen 1971. 11 sami. N r 37

Gällande bestämmelser

Enligt 12 kap. 1 § lagen (1962: 381) om allmän försäkring förutsätts för rä tt till A TP i form av ålderspension att pensionspoäng tillgodo­ räknats den försäkrade för minst tre år. Enligt 2 § första stycket utgör ålderspensionen 60 % av produkten av basbeloppet och medeltalet av de pensionspoäng som tillgodoräknats den försäkrade. Om den försäkrade har pensionspoäng för m er än 15 år, beräknas pensionen på medeltalet av de 15 högsta poängtalen, den s. k. 15-årsregeln.

F ör rä tt till full ålderspension krävs enligt huvudregeln att pensions­ poäng tillgodoräknats den försäkrade för minst 30 år. För den som till­ godoräknats pensionspoäng för ett mindre antal å r än 30 — dock minst tre — utgör pensionen så många trettiondelar av full pension som han h ar år med pensionspoäng. Varje sådant år ger alltså en trettiondels pension. Dessa bestämmelser, som brukar kallas 30-årsregeln, tillämpas för dem som är födda år 1924 eller senare.

Enligt 15 kap. 1 § A FL gäller för svenska medborgare, som är födda år 1914 eller tidigare, en förmånligare regel för beräkning av pensionen. I dessa fall har 30-årsregeln ersatts med en 20-årsregel. Varje år med pensionspoäng ger alltså en tjugondeis pension. Eftersom pensionspoäng började beräknas för år 1960 och beräknas t. o. m. det år den försäkrade fyller 65 år, kan den som är född å r 1914 få full pension efter 20 år med pensionspoäng. Den som är född tidigare än år 1914 kan få så många tjugondelar av full pension som m otsvarar antalet år fr. o. m. år 1960 t. o. m. det år han fyller 65 år. Den som är född år 1904 kan sålunda få högst hälften av full pension.

F ör dem som är födda något av åren 1915— 1923 trappas 20-årsregeln upp successivt.

Trettioårsregeln och femtonårsregeln är förmånliga för den försäkra­ de, eftersom en persons tid som förvärvsarbetande vanligen är betydligt längre än 30 år. Syftet med reglerna ä r bl. a. att bortfall av pensions­ poäng eller minskning av poäng under några år i allmänhet inte skall behöva påverka pensionens storlek. M ed dessa regler ansåg m an sig vid ATP-systemets tillkomst kunna undvara särskilda regler om beräkning av pensionspoäng under år då den försäkrade drabbats av inkomstbort­ fall på grund av t. ex. sjukdom eller arbetslöshet.

I viss m ån annorlunda förhåller det sig för de personer, som berörs av övergångsreglerna i 15 kap. 1 § A FL, i första hand för dem på vilka tjugoårsregeln skall tillämpas. Bortfall av pensionspoäng för ett år kan för dem betyda en minskning av pensionen med en tjugondel, och ett år med låg inkomst d rar ned underlaget för pensionsberäkningen. F ör många i de äldre åldersgrupperna h ar femtonårsregeln ingen betydelse eftersom man vid beräkningen av genomsnittspoängen måste ta med poängen under samtliga år, så snart antalet poängår inte överstiger 15.

Som en följd härav h a r m an i 15 kap. 2 § tagit in bestämmelser som för dem som är födda å r 1927 eller tidigare neutraliserar verkan av inkomstbortfall på grund av längre tids sjukdom. Om en sådan försäkrad visst år under m er än 90 dagar uppburit sjukpenning enligt A FL eller enligt lagen om yrkesskadeförsäkring eller motsvarande ersättning enligt lagen om ersättning å t sm ittbärare och den försäkrade under denna tid varit placerad i lägst den sjukpenningklass, som han skulle ha tillhört om hans årsinkomst uppgått till det vid årets ingång gällande basbelop­ pet, skall vid bestämmandet av det poängmedeltal, som skall ligga till grund vid beräkningen av hans pension, bortses från det året, om medel­ talet därigenom höjs. Därjäm te skall vid tillämpning av 30-års- och 20årsreglem a sam t vid beräkning av det minsta antal poängår som fordras för rä tt till A TP i form av ålderspension alltid anses som om pensions­ poäng tillgodoräknats den försäkrade för ifrågavarande år. De angivna reglerna får för en försäkrad inte tillämpas för m er än tre år. Reglerna får inte heller tillämpas för å r då den försäkrade åtnjutit ålderspension eller förtidspension enligt A FL och inte avse å r då undantagande från försäkringen gällt för honom. Med å r avses enligt 20 kap. 1 § A F L kalen­ derår om annat inte framgår.

Pensionspoängen för visst år m otsvarar den försäkrades pensionsgrundande inkomst delad med det vid årets ingång gällande basbeloppet. Basbeloppet uppgår f. n. (oktober 1971) till 6 900 kronor.

Frågan huruvida bestämmelserna i 15 kap. 2 § A FL om pensionsberäkning skall tillämpas aktualiseras först då rätten till A TP kommer upp till prövning, vilket kan inträffa många år efter det år, då de i lag­ rum m et angivna förutsättningarna förelåg. Försäkringskassan kan på grundval av tillgängligt m aterial konstatera när sådan sjukskrivning och klassplacering förelegat, som förutsätts i lagrummet. Uppgifter härom finns nämligen registrerade på det försäkringskort som finns för varje försäkrad som är inskriven i kassan. Om den försäkrade flyttar från en försäkringskassa till en annan, översänds försäkringskortet till den nya kassan. Någon särskild anmälningsskyldighet eller liknande behövs där­ för inte för att kassan skall bedöma, om reglerna i 15 kap. 2 § A FL är tillämpliga.

Några exempel kan belysa bestämmelsernas innebörd.

En försäkrad är född å r 1904. H an kan få pensionspoäng för högst 10 år, nämligen åren 1960— 1969. F ör tiden 1960— 1964 och 1966— 1969 får han två pensionspoäng per år. U nder år 1965 är han långvarigt sjuk och får under fem m ånader sjukpenning efter en inkomst som överstiger basbeloppet vid årets början. F ö r å r 1965 tillgodoräknas honom endast en poäng. Efter de allm änna reglerna blir poängmedeltalet för de 10

(9X 2)+ 1 åren -----—-----= 1,90. Men tillämpar man 15: 2 A FL och bortser från

9X 2 år 1965 blir medeltalet högre eller — - — = 2,00. Denna poäng läggs

då till grund för pensionen, som blir 10/20 av full pension efter två poäng.

Om den försäkrade för år 1965 inte hade tillgodoräknats någon pen­ sionspoäng alls, hade han enligt de allm änna reglerna fått 9/20 av full pension. P å grund av 15: 2 A FL skall emellertid anses som om han förvärvat poäng även för år 1965. R esultatet blir a tt den försäkrade även i sådant fall får 10/20 av full pension. I detta sistnämnda fall be­ höver paragrafen inte utnyttjas för att höja medelpoängen, som redan enligt de allmänna reglerna blir 2,00.

Genom beslut av 1968 års riksdag infördes en liknande anordning beträffande försäkrade, födda år 1927 eller tidigare, som fått sina in­ komster nedsatta till följd av arbetslöshet.

Motionen

I motionen kritiseras a tt förutsättningen för tillämpning av 15 kap. 2 § A FL är a tt sjukdomen varat mer än 90 dagar. Enligt motionärernas mening är detta villkor tilltaget i absolut överkant. Redan en månads sjukdom med åtföljande inkomstminskning har en betänklig inverkan för den försäkrade. H ans årsinkomst m inskar och därmed också den pensionsgrundande inkomsten med konsekvenser för den fram tida pen­ sionens storlek. En generösare regel för de försäkrade kommer enligt m otionärerna inte a tt medföra någon ekonomisk belastning u r försäkringsfinansiell synpunkt. Då det u r rättvisesynpunkt fram står som en angelägen fråga a tt villkoren för de äldre inom ATP-systemet förbätt­ ras, föreslår m otionärerna att sjukdomsvillkoret sänks från 90 till 45 dagar och att antalet tillåtna sjukår ökas från tre till fem.

Historik

Bestämmelserna i 15 kap. 2 § A FL h ar tillkommit efter förslag av socialförsäkringskommittén på föranledan av ett uttalande i riksdagen i en reservation till särskilda utskottets utlåtande 1959: 1. Socialförsäk­ ringskommittén fram höll i sitt betänkande (SOU 1961: 38) att åtgärder borde vidtas för a tt m otverka effekten av bortfall av poäng eller poängår i anledning av sjukdom för de åldersklasser som skulle ha ålderspension under de närmaste tre decennierna. Jäm nåriga kam rater på samma arbetsplats med samma lönevillkor kunde annars få olika ATP-pension, om den ene varit frisk och den andre varit sjukskriven längre eller kortare perioder. Efter mönster fram för allt av tidigare tjänstepensionsbestämmelser för statstjänstemän förordade kommittén bestämmelser som eliminerade bortfallsanledningen sjukdom som pensionssänkande faktor. Kommittén betonade emellertid att man i ett

allm änt pensionssystem borde vara mycket försiktig när det gällde att införa pensionsförmåner inom A TP som inte grundade sig på en faktisk utan på en »utebliven» arbetsinkomst och som inte hade någon mot­ svarighet i avgifter. De föreskrivna begränsningarna i 15 kap. 2 § A FL till endast långa sjukdomsfall (mer än 90 dagar långa) och till endast tre sjukår får ses som uttryck fö r en sådan försiktighet.

Socialförsäkringskommitténs förslag och bedömningar godtogs i pro­ positionen 1962: 90 med förslag till lag om allm än försäkring.

Vid 1968 års riksdag utvidgades reglerna i 15 kap. 2 § A F L att om­ fatta också sådana fall då inkom stbortfallet berott på arbetslöshet. I propositionen 1968: 60 med förslag till lagändringen accepterades i prin­ cip det gällande kravet på sjukdom under m inst 90 dagar fö r bestäm­ melsens tillämpning. Kvalifikationstiden i arbetslöshetsfallen bestämdes med utgångspunkt härifrån till 60 dagar. Korrespondens mellan kvali­ fikationstiderna räder om man beaktar a tt sjukpenning i princip utgår för sju dagar i veckan, medan dagpenning från arbetslöshetsförsäkringen ä r anpassad till femdagars arbetsvecka och utgår först efter en karens­ tid av fem dagar.

Frågan om antalet år under vilka bestämmelserna i paragrafen fick tillämpas diskuterades också. Landsorganisationen hade vid remissbe­ handling av det förslag från riksförsäkringsverket, på vilket proposi­ tionen byggde, krävt a tt antalet år skulle sträckas u t från tre till minst fem å r n är det gällde arbetslöshet. Föredragande departementschefen avvisade kravet och anförde:

Enligt 15 kap. 2 § A FL gäller vidare a tt bestämmelserna i paragrafen inte får tillämpas för m er än tre å r för en försäkrad. Denna begränsning beror på att det inte ansetts m otiverat a tt en försäkrad skall få tillgodo­ räkna sig m er än några få år som pensionsgrundande utan a tt dessa år kan inverka sänkande på medelpoängen. Riksförsäkringsverket har ut­ gått från att h är näm nda bestämmelser skall gälla även vid arbetslöshet. Jag delar denna uppfattning och kan alltså inte ansluta mig till ett under remissbehandlingen fram fört förslag att utsträcka tiden till fem år. Då det h är rö r sig om en avvikelse från de principer som gäller för rä tt till A TP bör en viss försiktighet iakttas n är det gäller att bestämma om fatt­ ningen av de nya reglerna.

Vid riksdagsbehandlingen av propositionen godtogs propositionsför­ slaget i nu berörda delar utan någon kom m entar (se 2LU 1968: 41).

Remissyttrandet

Riksförsäkringsverket avstyrker bifall till motionen. Redan vid till­ komsten av gällande bestämmelser betonades att försiktighet måste iakt­ tas n är det rö r sig om avvikelser från de principer som gäller för rätt till tilläggspension, fram håller verket. Administrativt torde det vara i det närm aste ogenomförbart a tt låta den av m otionärerna föreslagna änd­

ringen få sådan retroaktiv verkan att löpande tilläggspensioner räknas om. V erket fram håller vidare att de problem som m otionärerna pekat på skulle kunna lösas, om sjukpenningen görs skattepliktig och därmed pensionsgrundande. Dessa frågor utreds f. n. i den förra året tillkallade sjukpenningutredningen.

Utskottet

I 15 kap. 2 § lagen om allmän försäkring återfinns två specialbestäm­ melser om förmånligare beräkning av tilläggspension i vissa fall för dem som är födda 1927 eller tidigare. Dessa bestämmelser skall tillgodose de åldersgrupper som i ATP-systemets uppbyggnadsskede är i sådan ålder att dels låg pensionspoäng, orsakad av inkomstbortfall på grund av sjuk­ dom, ej kan neutraliseras genom den s.k. femtonårsregeln vid beräkning av medelpoängen, dels bortfall av pensionspoäng för något år ej kan kompenseras av den s.k. trettioårsregeln. Enligt den ena specialbestäm­ melsen skall vid bestämmande av det poängmedeltal, som skall ligga till grund för beräkningen av tilläggspension, kunna bortses från år under vilket sjukpenning uppburits under mer än 90 dagar, om medelpoängen därigenom höjs. Den andra specialbestämmelsen innebär att vid tillämp­ ningen av reglerna om antalet poängår, som fordras för full pension, alltid skall anses som om pensionspoäng tillgodoräknats den försäkrade för sådant år. D et föreskrives att nu angivna regler får tillämpas endast med avseende på högst tre kalenderår.

I motionen kritiseras att förutsättningen för tillämpning av 15 kap. 2 § A FL är att sjukdomen varat mer än 90 dagar under visst år. Redan en kortare tids sjukdom föranleder inkomstminskning och därigenom minskade pensionspoäng. Enligt motionärerna är det ur rättvisesynpunkt angeläget att villkoren för de äldre försäkrade inom ATP-systemet för­ bättras. De föreslår att villkoret om sjukdom sänks från 90 till 45 dagar och att antalet år då specialreglerna får tillämpas ökas från tre till fem.

Då bestämmelserna i 15 kap. 2 § AFL tillkom år 1962 framhölls att försiktighet måste iakttas när det gäller att införa pensionsförmåner inom ATP som inte grundar sig på en faktisk utan på en utebliven ar­ betsinkomst och som inte har någon motsvarighet i avgifter. De före­ skrivna begränsningarna till endast långa sjukdomsfall och till endast tre sjukår får ses som uttryck för en sådan försiktighet. I samma riktning gick uttalanden 1968 då paragrafen utvidgades att om fatta också så­ dana fall då inkomstbortfall uppstått på grund av arbetslöshet. Enligt socialförsäkringsutskottets mening saknas anledning att frånträda de principer som varit vägledande vid bestämmelsernas tillkomst. Avvikelser från de grunder som gäller för rätt till ATP kan därför knappast komma i fråga i vidare mån än vad som redan nu föreskrives. Motionsyrkandet om ändrad lydelse av 15 kap. 2 § A FL avstyrkes följaktligen.

I anledning av motionsyrkandet vill utskottet erinra om att sjukpen­ ningutredningen, som tillkallades förra året, har till uppgift att utreda förutsättningarna för att inordna sjukpenningen i beskattningssystemet. Om sjukpenningförmånerna blir skattepliktig inkomst, öppnas möjlighet att på ett enkelt sätt hänföra dem till pensionsgrundande inkomst. Det åvilar sjukpenningutredningen a tt även lägga fram förslag om de lag­ ändringar som behövs i sådant avseende. Ett förslag av denna innebörd skulle, såsom utskottet bedömer saken, i allt väsentligt lösa de problem som aktualiseras i motionen.

Med hänvisning till vad utskottet sålunda anfört får utskottet hemställa

att motionen 1971: 346 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.

Stockholm den 9 november 1971 På socialförsäkringsutskottets vägnar TORSTEN FREDRIKSSON

Närvarande: herrar Fredriksson (s), Lundberg (s), Jonsson i Mora (fp), fröken Sandell (s)*, herrar Ringaby (m), Magnusson i Nennesholm (c), fru Håvik (s), herrar Mundebo (fp), Nordberg (s), Björck i Nässjö (m), Marcusson (s), fröken Pehrsson (c), herrar Hermansson i Malmberget (vpk), Andersson i Nybro (c) och Signell (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Reservation

av herr Hermansson i M almberget (vpk) som ansett

dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar på s. 6 med orden »Då bestämmelserna» och slutar på s. 7 med orden »i motionen» bort ersättas med text av följande lydelse:

»Utskottet delar motionärernas uppfattning om de ogynnsamma följ­ derna av nuvarande lydelse av 15 kap. 2 § A FL för särskilt äldre för­ säkrade, som genom sjukdomstid kortare än 90 dagar under visst år får minskad inkomst och därmed minskade pensionspoäng. Detta i sin tur innebär en lägre tilläggspension under hela livstiden. Med tanke på att dessa konsekvenser gäller årsklasser av försäkrade, som i flertalet fall inte har möjlighet att tjäna in rätt till full tilläggspension, föreligger starka skäl för att åstadkomma en lagändring. Även om den år 1970 tillsatta sjukpenningutredningen kom m er att lägga fram förslag om att sjukpenningförm ånerna blir skattepliktig inkomst, varom beslut kan väntas bli fattat först om några år, kommer denna förändring inte att fullt ut lösa problemet för nu aktuella åldersgrupper. På grund härav samt med åberopande av vad i motionen anförts anser utskottet att 15 kap. 2 § A FL bör ändras så att villkoret för sjukdom sänks från 90 till 45 dagar och att antalet år då paragrafen får tillämpas ökas från tre till fem.»

dels ock att utskottet bort hemställa

»att riksdagen med bifall till motionen 1971: 346 för sin del

beslutar att 15 kap. 2 § lagen (1962: 381) om allmän försäk­

ring skall ha följande såsom utskottets förslag betecknade

lydelse.

Nuvarande lydelse Utskottets förslag

15 kap.

2 §

H ar försäkrad, som är född år H ar försäkrad, som är född år 1927 eller tidigare, visst år under 1927 eller tidigare, visst år under mer än nittio dagar uppburit sjuk­ mer än fyrtiofem dagar uppburit penning enligt denna lag eller la­ sjukpenning enligt denna lag eller gen om yrkesskadeförsäkring eller lagen om yrkesskadeförsäkring el­ motsvarande ersättning enligt lagen ler motsvarande ersättning enligt om ersättning åt smittbärare och lagen om ersättning åt smittbärare har han därvid varit placerad lägst och har han därvid varit placerad i den sjukpenningklass, vilken han lägst i den sjukpenningklass, vilken skulle hava tillhört om hans års­ han skulle hava tillhört om hans inkomst av förvärvsarbete uppgått årsinkomst av förvärvsarbete upp­ till det vid årets ingång gällande gått till det vid årets ingång gäl­ basbeloppet, skall vid beräkning av lande basbeloppet, skall vid beräk­ det i 12 kap. 2 § första stycket an­ ning av det i 12 kap. 2 § första givna medeltalet av pensionspoäng stycket angivna medeltalet av pen­ bortses från nämnda år, därest me­ sionspoäng bortses från nämnda år, deltalet därigenom höjes, sam t vid därest medeltalet därigenom höjes, tillämpningen i övrigt av 12 kap. samt vid tillämpningen i övrigt av anses som om pensionspoäng till­ 12 kap. anses som om pensions­ godoräknats den försäkrade för det poäng tillgodoräknats den försäk­ året. Vad nu sagts skall icke avse rade för det året. V ad nu sagts år, då den försäkrade åtnjutit ål­ skall icke avse år, då den försäk­ derspension eller förtidspension en­ rade åtnjutit ålderspension eller ligt denna lag eller då undantagan­ förtidspension enligt denna lag el­ de enligt 11 kap. 7 § varit gällande ler då undantagande enligt 11 kap. för honom, och m å ej tillämpas 7 § varit gällande för honom, och med avseende å m er än tre år. m å ej tillämpas med avseende å

mer än fem år.

Vad i -------------------------------------- ------------högre ta l.»

T R Y C K E R I B O L A G E T I V A R H A E G G S T R Ö M A B . S T O C K H O L M 1 9 7 1