Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner om sänkning av den allmänna pensionsåldern
Socialförsäkringsutskottets betänkande nr 4 år 1971 SfU 1971:4
Nr 4
Socialförsäkringsutskottets betänkande i anledning av motioner om sänkning av den allmänna pensionsåldern.
Socialförsäkringsutskottet har i ett sammanhang behandlat följande motioner, nämligen
a) motionen 1971: 60 av herr Hermansson i Stockholm m. f l . i vilken föreslagits »att riksdagen m åtte uttala sig för en sänkning av den all männa pensionsåldern till 65 år avsedd att träda i kraft från den 1 januari 1972 samt i skrivelse till Kungl. M aj:t hemställa om att inne varande års höstriksdag föreläggs förslag härom»;
b) motionen 1971: 129 av herr Hedlund m. f l . i vilken hemställts »att riksdagen i skrivelse till Kungl. M aj:t anhåller 1. om tilläggsdirektiv för pensionsålderskommittén, innebärande att
kommitténs målsättning skall vara en sänkning av den allmänna
pensionsåldern från 67 till 65 år; 2. att pensionsålderskommittén ges i uppdrag att med förtur utreda
frågan om sänkning av pensionsåldern».
Gällande bestämmelser
Ålderspension från folkpensioneringen och tilläggspensioneringen u t går i princip fr. o. m. den m ånad under vilken den försäkrade fyller 67 år. Pensionsåldern 67 år inom folkpensioneringen har gällt sedan å r 1914.
Efter framställning från den försäkrade kan ålderspension tas ut före 67 års ålder, dock tidigast fr. o. m. den månad den försäkrade uppnår 63 års ålder. Om ålderspension tas ut i förtid, minskas pen sionen med 0,6 % för varje månad som, då pensionen börjas tas ut, återstår till den månad då den försäkrade fyller 67 år. Pensionsuttag kan också uppskjutas. I sådana fall ökas pensionen på motsvarande sätt med 0,6 % per månad, dock att hänsyn inte tas till tid efter det att den försäkrade fyllt 70 år. En samordning är föreskriven mellan uttag av folkpension och tilläggspension. Förtida uttag måste enligt ut trycklig föreskrift avse båda pensionsandelarna. Sådan uttrycklig före skrift saknas beträffande uppskjutet uttag, men reglerna har sådan konstruktion att den försäkrade inte har något att vinna på att ta ut tilläggspension men vänta med uttag av folkpension eller tvärtom. Re duktionen av pensionen vid förtida uttag — liksom ökningen vid upp skjutet uttag — är livsvarig och bygger på försäkringsmatematiska be-
Riksdagen 1971. 11 sami. N r 4
räkningsgrunder. Principen är att värdet av de sammanlagda pensions belopp som den försäkrade uppbär i sin livstid skall bli detsamma oberoende av när han börjar ta ut sin pension. Det uppställs inga särskil da krav för rätt till förtida uttag av pension, t. ex. att den försäkrade skall sluta sitt förvärvsarbete. Därem ot kan kommunalt bostadstillägg eller hustrutillägg inte utgå till ålderspension förrän pensionären upp nått 67 års ålder.
Pension före 67 års ålder kan också utgå i form av förtidspension. R ätt till sådan pension har den som på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan fått sin arbetsförmåga nedsatt med minst hälften. Vid bedömande i vad mån arbetsförmågan är nedsatt skall beaktas den försäkrades förmåga att vid den nedsättning av prestationsförmågan varom är fråga bereda sig in komst genom sådant arbete som motsvarar hans krafter och färdigheter och som rimligen kan begäras av honom med hänsyn till hans utbildning och tidigare verksamhet samt ålder, bosättningsförhållanden och d är med jämförliga omständigheter. I fråga om äldre försäkrad skall be dömningen främst avse hans förmåga och möjlighet att bereda sig fortsatt inkomst genom sådant arbete som han tidigare utfört eller genom annat för honom tillgängligt lämpligt arbete.
Tidigare riksdagsbehandling
M otioner med krav på en sänkning av pensionsåldern har behandlats av riksdagen varje år under 1960-talet. Fram till och med år 1968 avslog riksdagen motionerna som regel med motiveringen att andra förbättringar för pensionärerna måste prioriteras. Är 1969 uttalade riksdagen (se 2LU 1969: 20) att den inte stod främmande för att u t vecklingen skulle gå mot ett pensionssystem där alla försäkrade skulle få möjlighet till full ålderspension tidigare än vid uppnådda 67 år. En lagstiftning som innebar att pensionsåldern inom folk- och tilläggs pensioneringen sattes vid 65 år, som förordades i de då aktuella m o tionerna, skulle emellertid medföra betydande kostnadsökningar. A n talet personer i årsklasserna 65 och 66 kunde beräknas till samman lagt ca 160 000. Även om en del av dessa redan erhöll pension i form av förtida uttag, förtidspension, m. m. kunde den direkta höjningen av utgifterna för folkpensioner beräknas uppgå till åtskilliga hundra miljoner kronor. Samtidigt fick m an räkna med kostnadsökningar inom tilläggspensioneringen. Hänsyn måste också tas till minskade skatte intäkter för stat och kommun och till det förhållandet att två årsklas ser drogs ifrån produktionen. Önskemålet om en sänkt pensionsålder måste alltjämt vägas mot andra önskemål om förbättringar för pen sionärerna. Vidgade möjligheter till förtidspension för dem som av särskilda skäl inte kan fortsätta sitt arbete till 67 år måste därvid — framhöll andra lagutskottet — prioriteras.
Vid 1970 års riksdag beslöts ändringar i lagen om allmän försäkring som innebar förbättringar för äldre förvärvsarbetande i deras rätt att erhålla förtidspension. Reform en tog särskilt sikte på sådana försäkrade som inte orkade med sitt arbete eller som friställts utan att annat läm p ligt arbete stod till förfogande. I samband med denna fråga behand lade andra lagutskottet motioner som gällde frågan om en sänkning av den allmänna pensionsåldern. I sitt utlåtande 1970: 34 instämde andra lagutskottet i stort i de synpunkter som låg bakom kraven på en allmän sänkning av pensionsåldern. U tskottet anförde vidare:
Som utskottet uttalade redan förra året står utskottet inte främ mande för att utvecklingen går m ot ett pensionssystem där alla försäk rade får möjlighet till full ålderspension tidigare än vid uppnådda 67 år. Hittills har reform arbetet på pensionsområdet koncentrerats på andra frågor. En uppbyggnad av pensionsnivån har fram för allt ansetts böra prioriteras. Sedan detta arbete i och med tilläggspensioneringens succes siva tillväxt och folkpensioneringens komplettering med pensionstill skotten förts avsevärt fram åt, kan andra angelägna reform er på pen sionsområdet tas upp. Bland sådana märks i synnerhet frågan om standardsäkring av pensionerna, i vilket avseende fjolårets höstriksdag begärde utredning, och frågan om pensionsåldern. D et är med hänsyn härtill som utskottet med tillfredsställelse konstaterar att departements chefen avser att inhämta Kungl. M aj:ts bemyndigande att tillkalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att utreda frågan om pensions åldern inom den allmänna försäkringen. U tskottet utgår från att en sådan utredning kommer att ta upp frågan om pensionsåldern i hela dess vidd. Såväl överväganden angående en generell sänkning av pensions åldern under 67 år sorn frågan om en mera rörlig pensionsålder bör alltså om fattas av utredningens uppdrag. Reglerna om förtida uttag av pension kommer att särskilt aktualiseras i det sammanhanget. Även frågan om en mjukare övergång till pensioneringen bör bli föremål för utredningens uppmärksamhet. Så långt det är möjligt bör den en skilde försäkrades individuella situation få möjlighet att påverka hans pensionering, varvid man fortsätter på den väg som utstakats genom föreliggande förslag om vidgad förtidspensionering, enligt vilket för den äldre arbetskraften det egna önskemålet om pension får en ökad betydelse. Erfarenheterna av den utvidgade förtidspensioneringen kom mer därför med all sannolikhet att bli av stort värde för kommitténs bedömningar. Som departementschefen framhåller möter m an vid ett utredningsarbete av detta slag betydande problem där kostnadsfrågan spelar en dominerande roll och där en avvägning måste ske m ot andra angelägna reformkrav.
Pensionsålderskommittén
Efter bemyndigande av Kungl. M aj:t den 27 maj 1970 tillkallade socialministern särskilda sakkunniga för att utreda frågan om pensions åldern m. m. I direktiven för de sakkunniga, som antagit benämningen pensionsålderskommittén, anförs bl. a. följande.
Utredningen bör undersöka hur nuvarande regler för ålderspension inom såväl folk- som tilläggspensioneringen svarar m ot de behov och önskemål som finns hos skilda grupper. N är det gäller tanken på en
allmän sänkning av pensionsåldern måste ingående övervägas om en sådan reform ger den från social synpunkt bäst motiverade använd ningen av de resurser som kan sättas in. Det är möjligt att andra lös ningar kan ge utrymme för större förbättringar åt dem som har de största behoven. Olika vägar står här till buds. Den nyligen beslutade vidgningen av förtidspensioneringen är en väg att ge bättre pensionsmöjligheter för dem bland den äldre arbetskraften som bäst behöver komma i åtnjutande av pension tidigare än från 67 års ålder. Genom en sådan individuell prövning som det där är fråga om kan m an inom en given kostnadsram gå längre ner i åldrarna än vid en generell sänk ning av pensionsåldern.
Konsekvenserna i olika hänseenden av en sänkt pensionsålder bör noga övervägas med särskild vikt lagd vid de ekonomiska följderna både för pensionssystemet och för samhället i övrigt. Det bör därvid beaktas att en sänkt pensionsålder inte bara ställer krav på resurser för utgående förm åner utan också innebär ett produktionsbortfall. Angelägenheten av en sänkning av pensionsåldern bör vidare vägas mot andra reformönskemål. Fördelar och nackdelar från såväl den enskildes som samhällets synpunkt bör belysas. Om utredningen stannar för att förorda en allmän sänkning av pensionsåldern bör om fatt ningen av och takten för genomförandet av reformen också prövas.
Utredningsarbetet beträffande pensionsåldern bör innefatta en över syn av hela det regelsystem som gäller för uttag av ålderspension.
Enligt direktiven skall utredningen även pröva frågan om standard säkring inom den allmänna pensioneringen.
Det uttalas särskilt att resultaten av utredningens arbete bör redo visas i ett sammanhang. I redovisningen bör ingå kostnadskalkyler och anvisningar rörande formerna för täckning av de ökade kostnader som följer av utredningens förslag.
Utskottet
Sedan frågan om en sänkning av den allmänna pensionsåldern under en följd av år aktualiserats genom motioner i riksdagen, tillsatte social ministern i mitten av förra året den s. k. pensionsålderskommittén. E n ligt direktiven skall kommittén undersöka hur nuvarande regler för ålderspension svarar mot behoven och önskemålen hos skilda grupper. Utredningen skall ingående överväga om en allmän sänkning av pen sionsåldern ger den från social synpunkt bäst motiverade användningen av tillgängliga resurser eller om andra lösningar ger utrymme för större förbättringar åt dem som har de största behoven, t. ex. pensionering efter individuell prövning, varvid m an inom en given kostnadsram skulle kunna gå längre ned i åldrarna än vid en generell sänkning av pensionsåldern. Angelägenheten av en pensionsreform skall vägas mot andra reformönskemål. Bland dessa nämnes särskilt frågan om stan dardsäkring inom den allmänna pensioneringen, vilken fråga utred ningen också har att pröva. Det uttalas att resultaten av utredningens arbete bör redovisas i ett sammanhang. I redovisningen bör ingå kost nadskalkyler och anvisningar rörande formerna för täckning av de
ökade kostnader som följer av de förslag utredningen kan komma att lägga fram.
I motionen 1971: 129 påtalas att direktiven för kommittén inte klart utsäger att målsättningen för kommitténs arbete skall vara en sänkning av pensionsåldern från 67 till 65 år. M otionärerna yrkar att kommittén skall erhålla tilläggsdirektiv där en sådan målsättning klart framgår. Vidare yrkar de att kommittén skall ges i uppdrag att utreda frågan om en sänkt pensionsålder med förtur. M otionärerna anser det angelä get att kommittén redovisar resultatet av sitt arbete så snart a tt beslut kan fattas av innevarande års riksdag om en pensionsåldersreform med ikraftträdande den 1 januari 1972.
I motionen 1971: 60 yrkas att riksdagen redan nu skall fatta princip beslut om en sänkning av den allmänna pensionsåldern till 65 år från och med den 1 januari 1972 samt i anslutning därtill hemställa om förslag till innevarande års höstriksdag med erforderliga lagändringar m. m.
N är riksdagen förra året hade att ta ställning till m otioner som syf tade till en allmän sänkning av pensionsåldern uttalade riksdagen att den då aviserade utredningen borde få i uppdrag att ta upp frågan om pen sionsåldern i hela dess vidd. Såväl överväganden angående en generell sänkning av pensionsåldern under 67 år som frågan om en mera rörlig pensionsålder borde ingå i utredningens uppdrag. Särskild uppmärksam het borde ägnas åt problemet med en mjukare övergång till pensione ringen där så långt möjligt den försäkrades individuella situation och önskemål om pensionering skulle få ökad betydelse. Riksdagen framhöll också att betydande problem mötte vid ett utredningsarbete av detta slag där kostnadsfrågan spelade en dominerande roll och där avväg ning måste ske mot andra angelägna reformkrav.
Som framgår av vad ovan anförts har direktiven för pensionsålderskommittén utform ats i nära anslutning till riksdagens vägledande u tta lande för utredningsarbetet förra året. Frågan om en sänkt pensions ålder måste analyseras mot bakgrund av de önskemål och behov som finns i fråga om såväl en generell som en individuell tidigareläggning av pensionsinträdet. M an måste också studera kostnadssidan och passa in pensionsåldersreformen bland andra reformönskemål på socialför säkringsområdet och andra reformområden. Utskottet anser det läm p ligt att direktiven för kommittén inte i förväg binder utredningsförslaget till en bestämd typ av pensionsåldersreform. Den i motionerna föror dade generella sänkningen av pensionsåldern från 67 till 65 år bör enligt utskottets mening ingå som ett bland flera alternativ för en reform på området. Utskottet har dock grundad anledning anta att detta alterna tiv — med hänsyn till att det förts fram i riksdagen och i andra sam manhang — särskilt kommer att prövas av kommittén. F ö r detta talar också att 65 år redan är tillämplig pensionsålder för stora grupper ar betstagare.
Med det anförda avstyrker utskottet yrkandet i motionen 1971: 129 att pensionsålderskommittén skall erhålla tillläggsdirektiv som anger en generell sänkning av pensionsåldern till 65 år som målet för kommit téns arbete. Även motionen 1971: 60 i vilken yrkas att riksdagen redan nu skall fatta principbeslut om en sådan pensionsåldersreform avstyrkes. Utskottet är inte heller berett att tillstyrka bifall till yrkandet i m otio nen 1971: 129 om förtursbehandling i pensionsålderskommittén av pensionsåldersfrågan. Som framgått av det föregående måste pensionsåldersreformen avvägas m ot andra angelägna reformkrav. På social försäkringsområdet märks bland sådana särskilt frågan om standard säkring av pensionerna. Utskottet ansluter sig till socialministerns upp läggning av utredningsarbetet att pensionsåldersfrågan och frågan om standardsäkring bör behandlas parallellt och att resultaten av utred ningens överväganden bör redovisas i ett sammanhang. Utskottet utgår emellertid från att utredningsarbetet bedrivs med all möjlig skynd samhet och att kommittén erhåller de resurser som erfordras härför. A tt kommittén skulle hinna genomföra sitt arbete på så kort tid att lagstiftning i ämnet skulle kunna träda i kraft redan den 1 januari 1972 förefaller däremot under alla förhållanden praktiskt omöjligt. Med hänvisning till vad utskottet sålunda anfört får utskottet hem ställa att motionerna 1971: 60 och 1971: 129 inte föranleder någon riks dagens åtgärd. Stockholm den 2 m ars 1971
På socialförsäkringsutskottets vägnar ERIC CARLSSON
Närvarande: herrar Carlsson i Vikmanshyttan (c), Lundberg (s), Jons son i M ora (fp), Fredriksson (s), Ringaby (m), fröken Sandell (s), herrar Magnusson i Nennesholm (c), Karlsson i Ronneby (s), Mundebo (fp), fru Håvik (s), herrar Björck i Nässjö (m), Nordberg (s), fröken Pehrs son (c), herrar Hermansson i Malmberget (vpk) och Signell (s).
Reservationer
1) av herr Hermansson i Malmberget (vpk) som ansett
dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar på s. 5 med or den »N är riksdagen» och slutar på s. 6 med orden »praktiskt omöjligt» bort ersättas med text av följande lydelse: »Kravet om en sänkning av den allmänna pensionsåldern till i första hand 65 år bärs upp av en mycket stark opinion inom den svenska fackföreningsrörelsen och bland löntagarna i gemen. D et uppfattas som ett jämlikhetskrav av stor angelägenhetsgrad. E tt grundläggande skäl är dock att det moderna arbetslivet är så pressande och slitsamt, att
behovet av en tidigare pensionering än vid nuvarande 67-årsgräns är påtagligt och allmänt. De utvidgade möjligheterna till förtidspensione ring som numera föreligger undanröjer inte behovet av den föreslagna sänkningen av den allmänna pensionsåldern, inte heller en eventuell överenskommelse mellan en del av arbetsmarknadens partorganisa tioner. En sänkt pensionsålder bör lagfästas och erbjuda förmånen åt alla försäkringstagare inom den allmänna försäkringen. Den kostnad man på arbetsgivarsidan förväntar sig vara beredd att påta sig bör kunna komma i fråga även vid en allmän sänkning av pensionsåldern. Dessutom bör såsom påpekas i motionen 1971: 60 nuvarande oefterrätt liga ordning med en maximering av folkpensionsavgiften slopas. H än visningarna till kostnaderna utgör sålunda inga godtagbara skäl för ett ytterligare uppskov med reformens genomförande.
Med hänsyn till vad sålunda anförts har utskottet kommit till upp fattningen att ett genomförande av en sänkning av den allmänna pen sionsåldern bör genomföras utan ytterligare tidsförskjutning. Utskottet tillstyrker därför bifall till motionen 1971: 60. Genom ett sådant bifall tillgodoses även yrkandena i motionen 1971:129.»
dels ock att utskottet bort hemställa
»att riksdagen — med bifall till motionen 1971: 60 och i anledning
av motionen 1971: 129 — uttalar sig för en sänkning av den all
männa pensionsåldern till 65 år avsedd att träda i kraft den 1
januari 1972 samt i skrivelse till Kungl. M aj:t hemställer om att
innevarande års höstriksdag föreläggs förslag härom».
2) av herrar Carlsson i Vikmanshyttan, Magnusson i Nennesholm och fröken Pehrsson (alla c) som ansett
dels att det avsnitt av utskottets yttrande som börjar på s. 5 med orden »När riksdagen» och slutar på s. 6 med orden »praktiskt omöj ligt» bort ersättas med text av följande lydelse:
»En sänkning av den allmänna pensionsåldern, som varit oföränd rad alltsedan 1913 års lag om allmän pensionsförsäkring, fram står enligt utskottets bedömning som den mest angelägna reformen på social försäkringens om råde f. n. Som det nu är får de försäkrade som har fysiskt särskilt ansträngande sysselsättning och som har de lägsta in komsterna vänta med sin pensionering till 67 års ålder, medan andra ur löne- och arbetstidshänseende bättre gynnade grupper kan få gå i pen sion vid 65 års ålder eller tidigare. Mot denna bakgrund är det till fredsställande att socialministern — sedan motionsyrkanden under en lång följd av å r lagts fram i riksdagen — förra året tillkallat en parla mentarisk kommitté med uppgift att utreda bl. a. frågan om pensions åldern. Utskottet finner det riktigt att utredningen fått i uppdrag att pröva pensionsfrågan i hela dess vidd och att således både frågan om en generell sänkning av pensionsåldern och frågan om en rörligare pen
sionsålder ingår i utredningens direktiv. Enligt utskottets mening bör icke dessa frågor framstå sorn alternativ utan i stället utgöra komple ment till varandra. Utredningens förslag bör således vara inriktat på en rörlig pensionsålder där utgångspunkten för rörligheten skall vara 65 år i stället för som nu 67 år. Denna målsättning bör komma till klart uttryck i utredningens direktiv, och utskottet tillstyrker yrkandet i m o tionen 1971: 129 att pensionsålderskommittén skall erhålla tilläggs direktiv med detta innehåll. Med anledning av den angelägenhetsgrad som utskottet vill tillerkänna en pensionsreform är det önskvärt att pensionsålderskommittén lägger fram ett förslag om en generell sänkning av pensionsåldern med förtur. Eftersom riksdagen tidigare uttalat att de lagstiftningsfrågor sorn hänger samman med en sådan reform med all sannolikhet kan klaras av på förhållandevis kort tid (2LU 1969: 20), bör det vara möjligt för kom mittén att avlämna ett delförslag i frågan i sådan tid att ändrad lag stiftning kan träda i kraft den 1 januari 1972. Utskottet tillstyrker d är för bifall jämväl till yrkandet i motionen 1971: 129 om förtursbehandling i pensionsålderskommittén av pensionsåldersfrågan. Genom vad utskottet nu anfört får syftet med motionen 1971: 60 anses i huvudsak bli tillgodosett.»
dels ock att utskottet bort hemställa »A. att riksdagen med bifall till motionen 1971: 129 och i anledning av motionen 1971: 60 i skrivelse till Kungl. M ajit anhåller om tilläggsdirektiv för pensionsålderskommittén i enlighet med vad utskottet anfört samt om åläggande för kommittén att behandla frågan om sänkning av pensionsåldern med förtur; B. att m otionen 1971: 60, i den m ån den inte kan anses besvarad genom utskottets hemställan under A., inte föranleder någon riks dagens åtgärd.»
Särskilt yttrande
av herrar Jonsson i M ora (fp) och M undebo (fp), som anfört: »Enligt vår uppfattning bör en sänkning av pensionsåldern komma till stånd så snart som möjligt. Folkpartiet har därjämte betonat vikten av att pensioneringssystemet medger individuell valfrihet. E n rörlig pen sionsålder skulle ta hänsyn till att behovet av pension infaller vid skilda tidpunkter för olika människor. Vi anser att en till 65 år sänkt pensions ålder med möjlighet till individuella variationer bör vara ett huvud alternativ i pensionsålderskommitténs utredningsarbete. Vi utgår från att riksdagen föreläggs förslag till förändring av pen sionssystemet under innevarande mandatperiod. Vi finner därför i detta läge ej anledning att begära tilläggsdirektiv för det pågående utred ningsarbetet.» K L B e c k m a n sT ry c k trja r AB* Stockholm