Godkännande av Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och fakultativa protokollet till den senare konventionen m. m.

Nr 13

Utrikesutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts proposition angående godkännande av Internationella konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter samt Internationella konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och fakultativa protokollet till den senare konventionen m. m.

Propositionen

Kungl. M a j:t h a r i propositionen 1971: 125, dagtecknad den 16 sep­ tem ber 1971, u n d er åb eropande av u tdrag av statsrådsprotokollet över utrikesdepartem entsärenden föreslagit riksdagen att godkänna dels Internationella konventionen om ekonom iska, sociala och k u l­ turella rättigheter med i propositionen angivet förbehåll m ot art. 7; dels In ternationella konventionen om m edborgerliga och politiska rättigheter m ed i propositionen angivna förbehåll m ot art. 10 m om . 3, art. 14 m om . 7 och art. 20 m om . 1 och m ed förklaring enligt art. 41 i konventionen; dels fakultativa protokollet till Internationella konventionen om m ed­ borgerliga och politiska rättigheter m ed i propositionen angivet fö rb e ­ håll i fråg a om den individuella klagorätten; dels att Sverige vid ratifikationen av konventionen om avskaffande av rasdiskrim inering avger förklaring enligt art. 14 i konventionen med angivet förbehåll. F öredraganden h ar bl. a. an fö rt följande. N ä r F N :s generalförsam ling hösten 1966 antog de tre överenskom ­ m elserna på de m änskliga rättigheternas om råde vilka ovan näm nts, u t­ gjorde d etta kulm en på ett arbete, som h aft sin utgångspunkt i fö rk la­ ringen i art. 1 av F N -stadgan att organisationens ändam ål skall vara bl. a. a tt åstadkom m a internationell sam verkan vid b efordrande och främ jande av aktningen för m änskliga rättigheter och grundläggande friheter fö r alla utan åtskillnad m ed avseende på ras, kön, språk eller religion. I d etta arbete h a r 1948 års allm änna förklaring om de m änsk­ liga rättig h etern a utgjort en av grundstenarna, även om denna fö rk la ­ ring inte ä r ett rättsligt instrum ent m ed bindande kraft. U n d er årens lopp h a r em ellertid m ånga fri- och rättigheter för den enskilde indivi­ den redan erhållit fastare form er genom a tt inskrivas i internationella överenskom m elser. D essa h a r tillkom m it främ st inom ram en fö r F N , de båda fackorganen ILO och U N E S C O sam t E u ro p aråd et. I en tid, 1 Riksdagen 1971. 9 sami. N r 13

som bevittnat otaliga och i m ånga fall tidigare okända k ränkningar av de m änskliga rättigheterna, m åste det hälsas m ed djup tillfredsställelse, a tt världens nationer nu kunnat enas om att i två konventioner sam la de fö r m änskligheten grundläggande fri- och rättigheterna och därige­ nom skapa föru tsättn in g ar för att dessa erh åller ett rättsligt skydd. F lertalet bestäm m elser i de två konventionerna kan utan svårighet accepteras av Sverige. P å några punkter föreligger em ellertid inte full överensstäm m else m ellan svensk rä tt och konventionsbestäm m elserna, och det m åste i dessa fall övervägas, om lagändring bö r ske på svensk sida eller om den bristande överensstäm m elsen skall föranleda ett sä r­ skilt svenskt förbehåll i sam band m ed ratificeringen. Ingen av konven­ tionerna innehåller några uttryckliga bestäm m elser om förbehåll, men det to rd e n u m era vara allm änt accepterat i internationell rä tt a tt rätt till förbehåll föreligger, fö rutsatt a tt detta inte strider m ot överenskom ­ melsens anda och ändam ål. I vissa fall leder en granskning av konventionsbestäm m elserna till slutsatsen, att svensk rätt till sin allm änna syftning stå r i god överens­ stäm m else m ed dessa bestäm m elser men att m an ändå kan hysa viss tvekan om huruvida svensk rätt i alla detaljer uppfyller konventioner­ nas krav. Den bedöm ning, som i sådana fall m åste göras, blir i viss m ån beroende av vilka allm änna principer m an vill lägga till grund fö r tolk­ ningen av konventionernas bestäm m elser. I propositionen erin ras om att m an m åste h ålla i m innet, a tt konventionerna är avsedda a tt tillläm pas på det m ondiala planet och således på en m ängd olika rätts­ system av m ycket skiftande art. P å grund härav m åste konventionsbestäm m elsem a tolkas så, att de erhåller en förnuftig m ening inom ram en för varje särskilt nationellt rättssystem . K onventionsstatem a får sålun­ da anses ha en viss rörelsefrihet vid tolkningen och tilläm pningen av konventionsbestäm m elserna. Det avgörande är i m ånga fall om inhem sk rä tt till sin allm änna syftning överensstäm m er m ed konventionsbestäm ­ m elserna. F ö r svenskt vidkom m ande är det vidare naturligt att se ratificeringen av de båd a konventionerna som ytterligare steg på den väg, som Sve­ rige redan beträtt genom att ratificera den europeiska konventionen angående skydd för de m änskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna och den europeiska sociala stadgan. Särskilt konventionen om m edborgerliga och politiska rättigheter innehåller m ånga bestäm ­ m elser som i det väsentliga överensstäm m er m ed m otsvarande bestäm ­ m elser i den europeiska konventionen om de m änskliga rättigheterna. D et rö r sig alltså i dessa fall om fri- och rättigheter, som Sverige redan tidigare åtagit sig att respektera, och några betänkligheter m o t a tt ge­ nom en överenskom m else med en vidare krets av stater göra m otsva­ rande åtaganden m ö ter uppenbarligen inte. Av texten i de båd a konventionerna fram går, att de fri- och rättig ­

heter som behandlas i konventionerna inte behöver vara fullt tillgodo­ sedda i nationell rä tt redan vid tidpunkten för ratificeringen. E nligt art. 2 av konventionen om ekonom iska, sociala och kulturella rättigheter fö r­ p liktar sig sålunda varje konventionsstat att u tn y ttja sina resurser för a tt säkerställa, att de i konventionen inskrivna rättig h etern a gradvis förverkligas, och enligt art. 16 i sam m a konvention fö rp lik tar sig konventionsstaterna att avge rap p o rter om de åtg ärd er som vidtagits och de fram steg som gjorts m ed avseende på efterlevnaden av de i konven­ tionen inskrivna rättigheterna. E nligt art. 2 av konventionen om m ed­ borgerliga och politiska rättigheter förpliktar sig v arje konventionsstat att vidtaga erforderliga åtgärder för a tt förverkliga de i konventionen inskrivna rättigheter, som inte redan ä r i kraft, och enligt art. 40 i k o n ­ ventionen skall konventionsstaterna avge rap p o rter rö ran d e de åtgärder som de vidtagit för a tt genom föra de i konventionen inskrivna rättig­ heterna och rö ran d e de fram steg som gjorts i fråg a om åtn ju ta n d et av dessa rättigheter. D et förhållandet a tt en lagändring på någon särskild p unkt ännu inte hun n it genom föras bör d ärfö r inte i och fö r sig anses utgöra hinder m ot ratificering. B åda konventionerna innehåller i art. 2 föreskrifter om m etoderna för genom förande av konventionsbcstäm m elserna. Som huvudprincip h ar därvid angetts a tt fri- och rättigheterna bö r g aranteras genom lag. V id sidan därav lä m n ar em ellertid konventionerna m öjlighet för de särskilda staterna att begagna an d ra m etoder till skyddande av dessa fri- och rättigheter. G enom en resolution 1966 antog F N :s generalförsam ling texterna till de två konventionerna och det fakultativa protokollet och öppnade dem för undertecknande. F ö r Sveriges del undertecknades sam tliga tre över­ enskom m elser den 29 septem ber 1967. K onventionerna trä d e r i kraft, n ä r 35 stater tillträtt dem . D et fakultativa p rotokollet till konventionen om m edborgerliga och politiska rättigheter trä d e r i k raft n ä r det tillträtts av 10 stater och n är dessutom konventionen trä tt i kraft. D et fram går av propositionen att konventionen om ekonom iska, sociala och kulturella rättigheter hittills undertecknats av 46 och tillträtts av 11 sta­ ter, m edan konventionen om m edborgerliga och politiska rättigheter har undertecknats av 45 och tillträtts av 12 stater. D et fakultativa pro to k o l­ let h a r undertecknats av 17 och ratificerats av 5 stater. K onventionen om ekonom iska, sociala och kulturella rättigheter inne­ håller bestäm m elser avsedda a tt g ara n tera envar vissa m inim irättigheter i ekonom iskt, socialt och kulturellt hänseende. K onventionen u p p ta r så­ lunda bl. a. rätten till arbete, till rättvisa och gynnsam m a arbetsvillkor, till sunda arbetsförhållanden, till social trygghet, till hälsovård och till utbildning. A rt. 7 innehåller bestäm m elser om rättvisa och gynnsam m a arbets­ villkor. D et erinras i propositionen om att dessa fö rhållanden enligt

svensk tradition regleras genom avtal m ellan arbetsm arknadens parter. De krav som uppställts i artikeln i fråg a om löne- och arbetsförhållan­ den i övrigt ä r i sto rt sett uppfyllda och till och m ed självklara fö r svenskt vidkom m ande. D et rö r sig om principer som är allm änt accep­ terade av arbetsm arknadens p arte r och från vilka avsteg m ed säkerhet inte kom m er a tt göras i fram tiden genom avtal p å arbetsm arknaden. P å en punkt, näm ligen i frå g a om rätten till lön på allm änna helgda­ gar, är dock enligt propositionen nödvändigt att Sverige gör ett fö rb e­ håll med hänsyn till arbetsm arknadsparternas autonom i. Skälet h ärfö r är att denna rä tt inte ä r generellt genom förd på den svenska arbets­ m arknaden. N ågon central överenskom m else h ar sålunda icke träffats om införande av helgdagslön, och det finns fö r övrigt ett antal kollek­ tivavtal, som saknar bestäm m elser om generell rä tt till sådan lön. K onventionen om medborgerliga oell politiska rättigheter innehåller bestäm m elser avsedda att bereda envar skydd för vissa grundläggande m edborgerliga och politiska rättigheter. H ä r avses de rättigheter som skulle kunna kallas m änskliga rättigheter i inskränkt, klassisk mening, bl. a. rätten till livet, till frih et och personlig säkerhet, g arantier i fråga om behandlingen av personer som berövats friheten, skydd för reli­ gionsfrihet, rä tt att delta i det politiska livet, skydd m ot diskrim inering. I stor utsträckning rör det sig om sam m a rättigheter som de vilka b e­ handlas i den europeiska konventionen angående skydd för de m änsk­ liga rättigheterna och de grundläggande friheterna, vilken Sverige till­ trätt. 1 propositionen förordas a tt Sverige tillträder konventionen med fö r­ behåll m ot art. 10 m om . 3, art. 14 m om . 7 och art. 20 m om . 1. A rt. 10 innehåller bestäm m elser om behandlingen av personer som berövats friheten. Bl. a. stadgas att unga personer, som döm ts för brott, skall hållas åtskilda från vuxna. I propositionen fram hålles att konven­ tionens bestäm m elser h ar en m ycket begränsad tilläm pning på svenska förhållanden, eftersom enligt 26 kap. 4 § brottsbalken den som är u n ­ der 18 år inte får döm as till fängelse, om det inte finns synnerliga skäl därtill. Ä ven fö r den som fyllt 18 år m en inte 21 år föreskrivs en re­ striktiv användning av fängelsestraff. E nligt 25 § lagen (1964: 541) om behandling i fångvårdsanstalt gäller vidare, att vid de intagnas fördel­ ning och behandling hänsyn skall tas bl. a. till deras ålder. Icke desto m indre kan det någon gång vara förenligt m ed en ung lagöverträdares intresse, att han placeras i an stalt tillsam m ans m ed äldre lagöverträdare. 1 varje fall synes m an inte genom ett åtagande i denna konvention böra binda sig fö r a tt avstå från a tt tilläm pa sådana krim inologiska beh an d ­ lingsm etoder som innebär att unga och gam la lagöverträdare blandas m ed varandra. E tt svenskt förbehåll p å denna p unkt synes därfö r m o ­ tiverat. K onventionens art. 14 b ehandlar g ara n tier för den enskilde vid rätte-

gångsförfarandet. I artikelns m om . 7 föreskrivs att ingen p å nytt får rannsakas eller straffas för ett brott, för vilket han redan blivit fälld till ansvar eller frikänd, vilket överensstäm m er m ed den huvudprincip om dom ars rättsk ra ft som gäller också i svensk rätt. I vissa fall kan em el­ lertid resning beviljas och d etta enligt 58 kap. 3 § rättegångsbalken även till den åtalades nackdel, vilket inte to rd e stå i överensstäm m else m ed mom. 7. I propositionen föreslås d ä rfö r att Sverige g ör ett fö rb e­ håll p å denna punkt. Art. 20 m om . 1 föreskriver att all krigspropaganda skall vara fö rb ju ­ den i lag. U n d er behandlingen i F N av denna bestäm m else fram hölls i ett gem ensam t skandinaviskt inlägg att de skandinaviska länderna a n ­ såg varje slag av krigspropaganda förkastlig m en höll fö r troligt a tt konventionsbestäm m elsen kunde m issbrukas och användas till a tt kring­ skära y ttrandefriheten. In fö r den svenska ratificeringen av konventio­ nen h ar noggrant övervägts om m an bö r i brottsbalken in fö ra en b e­ stäm m else som krim inaliserar krigspropaganda. E n utredning i d etta äm ne h ar lett till slutsatsen a tt förslag om lagstiftning om krigspropa­ ganda inte bö r fram läggas m ed hänsyn till svårigheterna att avgränsa det straffb ara om rådet och till de konsekvenser fö r den fria sam hälls­ debatten som en sådan lagstiftning skulle k unna få. I propositionen fö re­ slås att m an frå n svensk sida gör ett särskilt förbehåll på denna p u n k t vid ratificeringen av konventionen. K onventionen om m edborgerliga och politiska rättig h eter innehåller i art. 41— 42 bestäm m elser om fö rfaran d e t fö r avgörande av m ellanfolkliga tvister rö ra n d e konventionens efterlevnad. T ill skillnad från vad som gäller enligt den europeiska konventionen om de m änskliga rättigheterna, leder ett förfarande enligt F N -konventionen inte fram till ett för den b erö rd a staten bindande beslut av F N :s kom m itté fö r de m änskliga rättigheterna. E n annan skillnad ä r a tt rätten fö r en stat att fö ra talan m ot en annan stat gjorts fakultativ. F ö r a tt ett fö rfaran d e in fö r F N -kom m ittén skall k u n n a upptas m ot en konventionsstat, krävs enligt art. 41 a tt denna stat h a r avgett en sä r­ skild förklaring a tt den erkänner kom m itténs behörighet att m ottaga och pröva såd an a fram ställningar. I propositionen föreslås att Sverige avger förklaring enligt art. 41 i konventionen. Till In ternationella konventionen om m edborgerliga och politiska rä t­ tigheter ansluter sig ett fa k u lta tivt p rotokoll innehållande bestäm m elser om rä tt fö r enskilda personer a tt besvära sig över k rän k n in g a r av de genom konventionen garanterade rättigheterna. I protokollet h a r m edtagits bestäm m elser som sy ftar till a tt g ara n tera a tt klagorätten inte m issbrukas och som i stort sett överensstäm m er m ed m otsvarande reg­ ler i den europeiska konventionen. P å en väsentlig p u n k t föreligger dock en skillnad. D en europeiska kom m issionen fö r de m änskliga r ä t­ tigheterna kan sålunda inte behandla en fram ställning som redan p rö ­

vats vid an n at internationellt forum och som inte innehåller några re­ levanta nya upplysningar. I F N -protokollet föreskrivs endast att kom ­ m ittén fö r de m änskliga rättigheterna skall vara förhindrad pröva en fram ställning, om sam m a ärende sam tidigt ä r förem ål för internatio­ nell undersökning eller reglering i annan form . D et skulle sålunda bli m öjligt att i sam m a sak klaga först till den europeiska kom m issionen och sedan till F N -kom m ittén. D et skulle vara otillfredsställande om en klagande som inte h a ft fram gång vid den europeiska kom m issionen skulle h a generell rä tt att vända sig till F N -kom m ittén m ed sam m a klagom ål. F N -kom m ittén skulle därigenom kom m a att i viss m ån fram ­ stå som en appellinstans i förhållande till den europeiska kom m issionen, vilket skulle vara ägnat a tt undergräva dennas auktoritet. I propositio­ nen m eddelas att nordiska överläggningar ägt rum b eträffan d e frågan om fö rhindrande av dubbelklagan. D ärvid enades m an om a tt i sam ­ band m ed ratifikation av protokollet göra ett förbehåll som syftar till a tt undvika en kom petenskonflikt mellan den europeiska kom m issionen och F N -kom m ittén i enlighet m ed en text, u ta rb e tad av E uroparådets m inisterkom m itté. B egränsningar av klagorätten enligt ett dylikt förbe­ håll p åverkar på intet sätt den enskildes m öjligheter att från början väl­ ja m ellan fö rfaran d e t inför den europeiska kom m issionen och fö rfa ra n ­ det in fö r F N -kom m ittén. D en utesluter endast a tt klaganden skall k u n ­ na använda båd a fö rfaran d e n a efter varandra. I propositionen föreslås a tt Sverige sålunda godkänner det fakulta­ tiva protokollet m ed o vannäm nda förbehåll i frå g a om den individuella klagorätten. I propositionen erinras om a tt Kungl. M aj:t i propositionen 1970: 87 förutskickat att m an i fö rev aran d e sam m anhang också skulle ta ställ­ ning till frågan om konkurrensen m ellan å ena sidan den europeiska konventionen om de m änskliga rättigheterna och å an d ra sidan F N -ko n ventionen om a vskaffande av alla form er av rasdiskriminering. D enna konvention h ar godkänts av riksdagen (rskr 1970: 247 och 261). I pro ­ positionen uttalas a tt m öjligheten att först klaga till den enligt rasdiskrim ineringskonventionen u p p rättad e kom m ittén och d ärefter till den europeiska kom m issionen eller F N -kom m ittén fö r de m änskliga rättig­ h etern a kom m er a tt vara utesluten genom dels den tidigare om näm nda bestäm m elsen i den europeiska konventionen, dels det förbehåll, som enligt propositionen bö r göras i sam band med ratificeringen av det fa­ k u ltativa protokollet till F N -konventionen. F rå g a uppkom m er em el­ lertid om dubbelklagan skall tillåtas i m otsatt riktning, dvs. a tt en k la­ gande vänder sig fö rst till den europeiska kom m issionen eller F N -kom ­ m ittén och d ärefter till rasdiskrim ineringskom m ittén. I propositionen fö ro rd as a tt Sverige vid ratificering av rasdiskrim ineringskonventionen avger förklaring av innehåll a tt Sverige erk än n er rasdiskrim ineringskom m itténs behörighet att ta upp och pröva fram ställningar frå n sådana

enskilda personer eller grupper av enskilda som p åstår sig h a genom Sverige blivit u tsatta för kränkning av någon av de i konventionen an ­ givna rättigheterna. I förklaringen bö r em ellertid intas ett förbehåll om att kom m ittén inte skall kunna pröva en fram ställning om det fra m ­ kom m er att sam m a ärende ä r eller h a r varit förem ål för internationell undersökning eller prövning i annan form .

Utskottet

I sam band med F N :s tillkom st 1945 inleddes ett o m fattande in te r­ nationellt sam arbete p å de m änskliga rättigheternas om råde. A rbetet inom F N resulterade 1948 i att generalförsam lingen antog en allm än förklaring om m änskliga rättigheter. D enna m edförde inga rättsliga fö r­ pliktelser fö r staterna. A vsikten m ed förklaringen v ar i stället a tt däri uppställda principer skulle utöva ett m oraliskt inflytande på m edlem s­ staternas regeringar och den allm änna opinionen. F örklaringen h a r v a­ rit värdefull som en ledstjärna fö r den internationella debatten och fö r det fo rtsatta arb etet inom F N och an d ra organisationer. F N :s m edlem s­ stater fö re träd er en m ängd olika rättssystem . D et h a r d ärfö r v arit en tids- och tålam odskrävande procedur att u ta rb e ta de texter som nu föreligger och som, sedan de trä tt i kraft, kom m er a tt utgöra fo lk rä tts­ ligt bindande internationella överenskom m elser. G enom dessa överens­ kom m elser å ta r sig staterna öm sesidiga förpliktelser a tt bereda skydd för alla m änniskor, alltså även de egna m edborgarna. Ik ra ftträ d an d e t av dessa konventioner kom m er a tt m a rk e ra ett väsentligt fram steg i det internationella sam arbetet på de m änskliga rättigheternas om råde. K onventionernas verkliga betydelse kom m er dock att bli beroende av det sätt på vilket de tilläm pas i de enskilda konventionsstaterna. D et är av vikt att det inrättats ett särskilt kontrollsystem som syftar till att g ara n tera efterlevnaden av konventionen om m edborgerliga och politiska rättigheter. M an kan dock beklaga a tt enighet inte k u n n at nås om en m era effektiv ordning fö r k o ntroll av konventionernas efterlev­ nad. U tskottet finner att Sverige h a r anledning a tt även i fortsättningen genom aktiva insatser i det internationella arbetet verka för främ jande av individens fri- och rättigheter. U tskottet, som inte funnit anledning till erinran m ot propositionens förslag, hem ställer a tt riksdagen m ed bifall till propositionen 1971: 125 godkänner 1. Internationella konventionen om ekonom iska, sociala och kul­ turella rättig h eter m ed angivet förbehåll m ot art. 7; 2. Internationella konventionen om m edborgerliga och politiska rättigheter m ed angivna förbehåll m ot art. 10 m om . 3, art. 14

m om . 7 och art. 20 m om . 1 och med förklaring enligt art. 41 i konventionen; 3. fakultativa protokollet till Internationella konventionen om m edborgerliga och politiska rättigheter m ed tidigare angivet förbehåll i fråga om den individuella k lagorätten; 4. a tt Sverige vid ratifikationen av konventionen om avskaffande av rasdiskrim inering avger förklaring enligt art. 14 i konven­ tionen med angivet förbehåll.

Stockholm den 2 novem ber 1971 P å utrikesutskottets vägnar O L L E D A H L É N

N ärvarande: h erra r D ah lén (fp), L ange (s), Johansson i Jönköping (s), P alm (s), T uresson (m), G öransson (s), A ntonsson (c), fröken Bergegren (s)*, h e rra r Virgin (m), W irm ark (fp), K orpås (c) och E ricson i ö re b ro (s). * Ej närvarande vid justeringen.

M A R C U S B O K T R . STH LM 1971 7 1 0 0 »