Utrikesutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts proposition angående godkännande av fördrag om förbud mot placering av kärnvapen och andra massförstörelsevapen på havsbottnen och i dennas underlag

Nr 16

Utrikesutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts proposition angående godkännande ar fördrag om förbud mot placering av kärn­ vapen och andra massförstörelsevapen på havsbottnen och i dennas underlag.

Propositionen

Kungl. M aj:t har i propositionen 1971: 83, dagtecknad den 26 mars 1971, föreslagit riksdagen att godkänna det av Förenta nationernas ge­ neralförsamling den 7 december 1970 rekommenderade fördraget om förbud mot placering av kärnvapen och andra massförstörelsevapen på havsbottnen och i dennas underlag. Förhandlingar om förhindrande av en kapprustning på havsbottnen h ar ägt rum i FN :s nedrustningskommitté i Genéve sedan sommaren 1968 på grundval huvudsakligen av förslag till avtalstexter som fram ­ lagts av Sovjetunionen och Förenta staterna. I oktober 1969 presente­ rade dessa stater gemensamt ett förslag till avtal. Förbudsreglerna be­ gränsades i detta förslag till att avse placering av massförstörelsevapen på havbottnen. Förslaget kritiserades häftigt av flertalet övriga m ed­ lemmar, vilka önskade komma fram till ett totalförbud m ot militära anläggningar på havsbottnen. E tt antal tilläggs- och ändringsförslag framlades, bl. a. från svensk sida. Förhandlingar fördes därefter dels i nedrustningskommittén, dels i F N :s generalförsamling. I april 1970 fram lade Förenta staterna och Sovjetunionen i Genéve en ny version av sitt gemensamma avtalsutkast. F ö r första gången hade hänsyn i större utsträckning tagits till av andra stater fram förda synpunkter, t. ex. avseende definitionen av det geografiska om råde förbudet avsågs om fatta samt beträffande bestäm­ melserna om kontroll av avtalets efterlevnad. F ram för allt de ickepaktanslutna medlemmarna av kommittén hävdade emellertid alltjämt att utkastet var otillfredsställande på några punkter. Bl. a. framfördes krav på ett bindande åtagande av parterna i själva avtalstexten att fort­ sätta förhandlingar, syftande till ytterligare åtgärder fö r att förbjuda utnyttjandet av havsbottnen fö r militära ändamål, på ett erkännande i texten av principen om internationellt ansvar för kontrollen av förbu­ dets efterlevnad samt på bättre garantier för att kuststatens suveräna rättigheter skulle beaktas, bl. a. genom att den ålades exklusiv kontroll­ rätt och kontrollskyldighet inom kustzonen. M ajoriteten av de icke- 1 Riksdagen 1971. 9 sami. Nr 16

paktanslutna medlemmarna av nedrustningskommittén presenterade ge­ mensamma ändrings- och tilläggsförslag i enlighet med dessa önskemål, huvudsakligen form ulerade enligt svenska textutkast. Förslagen accep­ terades så småningom i allt väsentligt av Förenta staterna och Sovjet­ unionen. I sin rapport till FN :s generalförsamling 1970 kunde nedrust­ ningskommittén följaktligen rekommendera en definitiv text till ett havs­ bottenavtal, i vilket de begärda ändringarna införts. Generalförsamlingen antog i december 1970 med endast 2 negativa och 2 nedlagda röster en resolution, vari fördraget öppnas för undertecknande och ratificering. Sverige hörde till det 60-tal stater som undertecknade avtalet den första dagen.

Enligt havsbottenavtalet förbinder sig parterna att inte på havsbottnen utanför den zon som sträcker sig ut till 12 nautiska mil från samma bas­ linjer som användes för att bestämma territorialhavets bredd placera kärnvapen eller andra typer av massförstörelsevapen. Förbudet skall tillämpas även inom 12-milszonen, dock att det inom denna zon inte gäller för kuststaten eller för havsbottnen under dess sjöterritorium. Fördragets kontrollföreskrifter anger en serie åtgärder av växande allvarlighetsgrad som part får vidtaga för att säkerställa att övriga parter uppfyller förpliktelserna enligt fördraget. Dessa åtgärder om fattar ob­ servationer av andra parters verksamhet på havsbottnen, överläggningar med den för verksamheten ansvariga parten samt inspektion av miss­ tänkta anläggningar eller föremål. Om klarhet inte vunnits eller om förpliktelsernas uppfyllande allvarligt satts i fråga, kan saken hänskjutas till FN :s säkerhetsråd. P art kan företa kontrollen med egna medel eller med bistånd, helt eller delvis, av annan part eller genom lämpliga in­ ternationella åtgärder inom FN :s ram. Parterna förbinder sig att fort­ sätta uppriktigt menade förhandlingar om ytterligare åtgärder på ned­ rustningens om råde för att hindra en kapprustning på havsbottnen. En konferens skall hållas mellan fördragsparterna fem år efter ikraftträ­ dandet för att granska hur fördraget fungerar och för att se om de i detta uttalade föresatserna förverkligats.

Havsbottenavtalet träder i kraft då 22 stater, däribland Förenta sta­ terna, Sovjetunionen och Storbritannien, h ar deponerat sina ratifika­ tionsinstrument.

Föredraganden har bl. a. framhållit att havsbottenavtalets praktiska betydelse som rustningsbegränsningsåtgärd torde få betraktas som ringa. Förbudsreglem a riktar sig endast till kärnvapenstaterna, dvs. F rank­ rike, Förenta staterna, Kina, Sovjetunionen och Storbritannien. Av des­ sa har veterligen endast Förenta staterna umgåtts med planer på att placera kärnvapen i fasta anordningar på havsbottnen. Dessa planer hade emellertid förmodligen redan övergetts, då förhandlingarna om det nu aktuella avtalet inleddes. Det m ilitära utnyttjandet av havsbott­ nen har ökat på senare år men torde hittills ha inskränkts väsentligen

till defensiva anläggningar för upptäckt av ubåtar. Vår kännedom om stormakternas planer är dock mycket begränsad, varför m an inte kan bortse ifrån att havsbottnen även kan komma att utnyttjas för offen­ siva anläggningar. Fördraget skulle ha fått en långt större betydelse för framtiden, om förbudet — som många stater under förhandlingarna krävde — gjorts allmänt och således lett till en demilitarisering av havs­ bottnen.

Även i den begränsade form avtalet har fått bedöms det emellertid vara av värde. Sålunda kan fördraget anses utgöra ett första, om än mycket begränsat, steg av de ledande kärnvapenstaterna för att in­ fria åtagandet i 1968 års icke-spridningsfördrag att fortsätta fö r­ handlingar om ytterligare åtgärder m ot kärnvapenkapprustningen. Vidare innehåller avtalet i sin tu r ett åtagande om ytterligare åt­ gärder för att förhindra kapprustning på havsbottnen. Fördraget har också viss betydelse för frågan om havsbottnens fredliga utnyttjande. En förutsättning härför är att havsbottnen blir fullständigt demilitari­ serad. Avtalet bör ses som ett steg p å vägen mot ett fram tida fredligt utnyttjande av havsbottnen inom en internationell regim.

Som ovan nämnts innehåller havsbottenavtalet i främ sta rum m et ett åtagande av de ledande kärnvapenstatem a att inte utsträcka kärnvapen­ kapprustningen till bl. a. den oss omgivande havsbottnen. Detta åtagande minskar risken för konflikter i vår omgivning och bidrar därmed till stärkandet av vår nationella säkerhet. D et bör dock samtidigt betonas att förbudsreglerna inte gäller kuststaterna i den havsbottenzon som sträcker sig u t till 12 nautiska mil från deras baslinjer eller för kust­ staternas inre vatten. En kärnvapenm akt har sålunda alltjäm t möjlighet att placera kärnvapen på havsbottnen inom eget eller en allierad stats territorium. Överbefälhavaren har i sitt yttrande över havsbottenavtalet betonat dess tämligen ringa räckvidd i svenskt närom råde genom att vä­ sentliga delar av östersjön, K attegatt och Skagerack därigenom blir undantagna från fördragets tillämpningsområde.

K ontroll av fördragets efterlevnad innebär för svensk del ombesörjan­ de av erforderlig övervakning inom de områden av kontinentalsockeln, där vi har suveränitet eller ansvar, dvs. i första hand inom den 12 nau­ tiska mil breda havsbottenzonen längs vår kust, en rättighet att utöva kontroll även bortom våra kontinentalsockelgränser fram till gränsen för våra grannstaters territoriella hav eller tilläggszoner samt en m öj­ lighet att vi kan bli ombedda att biträda annan stat eller F N med dylik kontroll inom vilken del som helst av världshaven. En oklarhet i avtals­ texten är att det inte fram går direkt av kontrollbestämmelserna att kust­ staten h ar exklusiv behörighet att vidta kontrollåtgärder i havsbotten­ zonen utanför dess kuster, om dess territorialhav är mindre brett än 12 nautiska mil. D et kan således sägas existera ett ”gap” i kontroll­ hänseende mellan exempelvis den svenska territorialgränsen (4 nautiska

mil) och den yttre gränsen för havsbottenzonen. Om kuststaten inte skulle ha ansvar fö r övervakning och kontroll inom detta område, finns risk för att någon storm akt övertar kontrollen, vilket inte anses stå i överensstämmelse med svensk säkerhetspolitik. F rån svensk sida före­ slogs under förhandlingarna i nedrustningskommittén ett tillägg till kontrollartikeln av innebörd, att kuststaten skall ha exklusiv kontrollrätt inom havsbottenzonen. Detta förslag accepterades emellertid inte av stormakterna, förmodligen då det betraktades som en inte önskad in­ skränkning av principen om havets frihet. Den sovjetiske represen­ tanten gjorde emellertid ett uttalande i kommittén, enligt vilket avtalets nuvarande lydelse uteslöt kontrollverksamhet av annan part än kuststa­ ten inom havsbottenzonen. D etta uttalande citerades sedermera från svensk sida i kommittén och angavs som skäl för att vi inte ansett oss be­ höva ta upp frågan igen. D å ingen från dessa uttalanden avvikande m e­ ning gjordes gällande under förhandlingarna, torde den svenska uppfatt­ ningen om kuststaternas exklusiva kontrollrätt inom havsbottenzonen få sägas ha giltighet och måste under alla förhållanden vara Sveriges häv­ dade uppfattning i teori och praktik.

Någon skyldighet för Sverige att övervaka förbudet för fördragsslutande utländsk stat att placera massförstörelsevapen på havsbottnen utan­ för vårt sjöterritorium följer inte av fördraget. Även om vi sålunda inte är förpliktade att övervaka havsbottnen utanför vår territorialgräns, lig­ ger det i vårt eget intresse att för omvärlden visa att vi har vilja och förm åga att göra detta närhelst vi anser det lämpligt. Sverige bör också vara berett att bistå andra mindre tekniskt utvecklade stater vid sådan kontroll som de kan önska genomförd.

Frågan om kompletterande resurser för övervakningsverksamheten torde kunna bedömas först när närm are erfarenheter vunnits av m eto­ diken för och omfattningen av den övervakningsverksamhet som bör bedrivas.

I propositionen framhålles slutligen att havsbottenavtalet trots sin be­ gränsade praktiska betydelse torde få tillmätas värde i avspänningshänseende.

Utskottet

U tskottet delar den uppfattning som kommer till uttryck i proposi­ tionen att havsbottenavtalet har ringa betydelse som rustningsbegränsande åtgärd. Även dess betydelse för vårt lands strategiska situation torde tills vidare vara obetydlig.

Avtalet måste emellertid välkomnas som ett första steg på vägen mot havsbottnens demilitarisering, särskilt som avtalsparterna förbundit sig att förhandla om ytterligare åtgärder i detta syfte. Avtalet ansluter sig till de övriga partiella fördrag på nedrustningsområdet som har ingåtts

under efterkrigstiden och som utgör positiva inslag i en utveckling som i övrigt präglas av ständig upprustning. Avtalet bedöms också ha en viss allmän avspänningseffekt. Avtalet aktualiserar frågan om Sveriges möjligheter att kontrollera militär verksamhet på havsbottnen. Som fram hålles i propositionen, är Sveriges tolkning av havsbottenavtalets kontrollbestämmelser den att kuststaten har en exklusiv kontrollrätt inom en havsbottenzon som sträcker sig u t till 12 nautiska mil från dess s. k. baslinjer. H ärav följer att Sverige måste ha förm åga att utöva den kontroll inom havsbotten­ zonen utanför den svenska kusten som neutralitetspolitiken kan komma att nödvändiggöra. E n dylik kontroll försvåras av att större delen av näm nda havsbottenzon ligger utanför den av Sverige hävdade territorial­ vattengränsen. Eventuell utländsk verksamhet p å havbottnen inom näm nda område måste bedömas vara allvarlig. Havsbottenavtalet ger emellertid, som fram går av propositionen, tillgång till en internationell rättslig procedur, däribland hänskjutande till FN :s säkerhetsråd, för de fall då förbjuden verksamhet misstänks. Som departementschefen har framhållit torde frågan om kompletterande resurser för övervak­ ningsverksamheten kunna bedömas först n är närm are erfarenheter vun­ nits av metodiken fö r och omfattningen av den övervakningsverksamhet som bör bedrivas. Avtalet träder, som nämnts, i kraft när det ratificerats av 22 stater, däribland Förenta staterna, Sovjetunionen och Storbritannien. Avtalet har, enligt vad utskottet erfarit, hittills ratificerats av 19 stater, däribland Sovjetunionen samt Danm ark, Finland och Norge. Utskottet, som icke funnit anledning till erinran mot Kungl. Maj ris förslag, hemställer att riksdagen med bifall till propositionen 1971: 83 godkänner det av Förenta nationernas generalförsamling den 7 decem­ ber 1970 rekommenderade fördraget om förbud mot placering av kärnvapen och andra massförstörelsevapen på havsbottnen och i dennas underlag.

Stockholm den 24 november 1971

På utrikesutskottets vägnar OLLE DAHLÉN

Närvarande: herr Dahlén (fp), fru Lewén-Eliasson (s), herrar Johansson i Jönköping (s), Palm (s), Turesson (m), Göransson (s), Hellström (s), fröken Bergegren (s), herrar Virgin (m), Hugosson (s), W irmark (fp), Korpås (c) och Ericson i Örebro (s).

M A R C U S B O K T R . STH LM 1971 7 1 0 0 2 9

m&mmi

_______ _______