Inrikesutskottets betänkande i anledning av motion angående sammansättningen av den statliga delegationen vid kollektivavtalsförhandlingar
Inrikesutskottets betänkande nr 15 är 1972
InU 1972:15
Nr 15
Inrikesutskottets betänkande i anledning av motion angående sammansättningen av den statliga delegationen vid kollektivavtalsförhandlingar.
I motionen 1972:1387 av fru Kristensson m. fl. (m) yrkas att riksdagen hos Kungl. Majit anhåller om en förnyad översyn rörande den statliga förhandlingsverksamhetens funktion i enlighet med vad som uttalats i motionen.
Statens avtalsverk (SAV), Statsanställdas förbund (SF), Tjänstemännens centralorganisations statstjänstemannasektion (TCO-S), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) och Statstjänstemännens riksförbund (SR) har på utskottets begäran avgivit yttranden över motionen.
Den statliga förhandlingsorganisationen
I samband med 1965 års reform av statstjänstemännens anställningsförhållanden inrättades statens avtalsverk för att på statens vägnar förhandla om anställnings- och arbetsvillkor för arbetstagare hos staten med undantag för riksdagen och dess verk. Det centrala i 1965 års reform var att statstjänstemännens anställningsvillkor skulle bestämmas genom kollektivavtal samt att stridsåtgärder blev tillåtna för den händelse parterna inte kunde komma överens.
Redan före år 1965 förekom emellertid regelmässigt förhandlingar mellan staten och tjänstemännens organisationer. Enligt den ordning som så småningom utbildades fastställdes tjänstemännens löner och generella anställningsvillkor efter centrala förhandlingar med tjänstemännens huvudorganisationer. Förhandlingarna leddes av chefen för civildepartementet, som personligen deltog i förhandlingsarbetet. Resultatet av förhandlingarna redovisades i ett protokoll. Uppgörelse träffades under förbehåll av Kungl. Majits och riksdagens godkännande. För regeringens godkännande borgade civilministerns deltagande i förhandlingen. Riksdagen underställdes förhandlingsresultatet genom proposition.
Avtalsverket leds av en styrelse som består av en generaldirektör och tio andra ledamöter. Styrelsen avgör bl. a. förhandlingsfrågor av principiell natur eller större ekonomisk betydelse samt frågor om stridsåtgärder eller avbrytande av förhandlingar. Motiveringen för inrättande av avtalsverket var att de högsta politiska instanserna åtminstone i princip borde stå fria i förhållande till de förhandlande och avtalsslutande parterna. Det borde undvikas att som part på arbetsgivarsidan uppträdde någon som har det politiska ansvaret för att samhällets medlings- och förlikningsresurser ställs till parternas förfogande eller för att andra åtgärder vidtas till skydd för arbetsfreden. Samma resonemang kunde även föras beträffande vilket organ som bör företräda staten vid tvisteförhandlingar.
1 Riksdagen 1972. 18 sami. Nr 15
InU 1972:15
2 Den 1 juli år 1970 gjordes en förändring av organisationen för avtalsverkets ledning. Efter förslag av förhandlingsutredningen utökades antalet styrelseledamöter från åtta till elva samt inrättades ett arbetsutskott. I utskottet ingår verkschefen och tre styrelseledamöter eller suppleanter. Åtminstone en av styrelseledamöterna skall företräda finansdepartementet. Arbetsutskottet består f. n. av avtalsverkets chef, generaldirektör Karl-Lennart Uggla, chefsjuristen vid verket Georg Normark, statssekreteraren i finansdepartementet Arne Aldestam samt riksdagsmannen Arne Pettersson. Avsikten med inrättandet av arbetsutskottet var att ge styrelsen möjlighet att mera aktivt delta i förhandlingsarbetet samt underlätta för förhandlingsledningen att snabbt komma i förbindelse med regeringen. Arbetsutskottet skall förbereda och följa viktigare avtalsförhandlingar samt avgöra frågor som styrelsen eller generaldirektören hänskjuter till utskottet. Förhandlingsutredningens förslag, till vilka statsmakten anslöt sig, innebar inte några förändringar av det egentliga förhandlingsarbetet. Arbetsutskottet skall således inte självt förhandla med motparten frånsett att det i vissa fall kan vara lämpligt att utskottet deltar i principdiskussioner av det slag som brukar inleda löneförhandlingar.
Förhandlingsutredningen prövade även andra lösningar för att effektivisera den statliga förhandlingsledningen, däribland den som nu förs fram i motionen. Tanken avvisades emellertid med hänvisning till den motivering som anfördes vid avtalsverkets inrättande.
I prop. 1970:63 framhöll statsrådet Löfberg att tillkomsten av arbetsutskottet medför ökad smidighet i förhandlingsarbetet. Av stor betydelse ansåg han vara att kontakten mellan förhandlingsledningen och Kungl. Maj:t och riksdagen underlättas.
Centrala avtal med de statsanställdas organisationer skall godkännas av Kungl. Maj:t och riksdagen. För regeringens information och inflytande finns garantier dels genom sammansättningen av avtalsverkets styrelse och arbetsutskott, dels genom de kontakter verkets chef måste hålla med det statsråd som har det politiska ansvaret för anställningsvillkoren för de statsanställda. För riksdagens inflytande har sörjts genom inrättandet av riksdagens lönedelegation, som skall rådpläga med den statsrådsledamot som Kungl. Maj:t därtill förordnat (f. n. statsrådet Löfberg) samt godkänna avtal. Om lönedelegationen vägrar godkänna en förhandlingsuppgörelse står det Kungl. Maj:t fritt att genom proposition underställa riksdagen frågan.
Motionen
I motionen hävdas att de senaste årens centrala förhandlingar blottat svagheter i statens förhandlingsorgan. Statens avtalsverk har haft svårigheter att fylla funktionen som beslutande förhandlingspart, vilket har sin grund i den dualism som enligt motionen råder mellan regeringen och avtalsverket. Motionären vill att det skall övervägas att låta ett statsråd fungera som ordförande i en statlig förhandlingsdelegation. En sådan
InU1972:15
ordning skulle främja effektiva förhandlingar. Förhandlingsförloppet skulle bli mindre utdraget och risken för missförstånd minska. Motionärerna anser att en översyn efter skisserade riktlinjer snarast bör komma till stånd så att den nya organisationen kan träda i kraft före nästa avtalsrörelse.
Remissyttrandena
SAV, SF och TCO-S har avstyrkt motionen medan SACO och SR instämt med motionärerna i deras utredningsyrkande.
SA V liksom TCO-S och SF menar att den nuvarande ordningen medger tillfredsställande kontakter mellan verket och regeringen. SA V framhåller att i avtalsverkets styrelse och arbetsutskott ingår statssekreteraren för den enhet inom finansdepartementet som handlägger lönefrågor och en företrädare för departementet som är sakkunnig i budgetärenden. Arbetsutskottet sammanträder normalt en gång i veckan eller oftare då förhandlingssituationen kräver det. Därutöver förekommer också direkta kontakter mellan verkets generaldirektör och det statsråd som svarar för lönefrågor för statsanställda. Tidsutdräkten och komplikationerna i förhandlingsarbetet beror enligt SAV på andra faktorer än organisationen av den statliga förhandlingsledningen. Verket pekar på de långdragna förhandlingarna på andra sektorer av arbetsmarknaden och på det förhållandet att på det statliga området förhandlingarna avser ett särskilt stort antal yrkesgrupper med sinsemellan i hög grad varierande arbetsuppgifter och arbetsförhållanden. Slutligen framhålles att huvudorganisationernas vitt skilda åsikter om fördelningen av tillgängligt förhandlingsutrymme väsentligt bidrar till att försvåra och förlänga förhandlingarna.
SACO och SR delar de uppfattningar som förs fram i motionen. SACO anför:
I den gällande ordningen har man gjort en klar boskillnad mellan å ena sidan avtalsverket och dess styrelse och å den andra Kungl. Maj :t. Arbetsgivarsidans förhandlingsorgan innehåller sålunda inte någon företrädare för den som har den avgörande beslutanderätten. Detta har inneburit att arbetstagarparternas förhandlare inte haft möjlighet att vid förhandlingsbordet träffa och kunna påverka den som haft det avgörande inflytandet. I de förhandlingsorgan. som företräder de kommunala arbetsgivarna och arbetsgivarna på den enskilda sektorn, ingår regelmässigt en eller flera representanter för dem som har den slutgiltiga bestämmanderätten. De förhandlingar, som nu äger rum med statens avtalsverk, torde därför ofta kunna betecknas som ”skenförhandlingar”. Den reella motparten,regeringen, finns inte företrädd. Ingen av dem man förhandlar med är ens föredragande i det reellt beslutande organet.
Av vad som anförts tidigare framgår att statens avtalsverk i den nuvarande förhandlingsordningen saknar den ställning som får anses erforderlig för att verket skall kunna fullgöra sina uppgifter som förhandlingsmotpart. För att råda bot på detta förhållande kan självfallet flera lösningar anvisas. Den mest rationella och effektivitetsfrämjande
InU1972.15
lösningen torde dock vara att en från regeringen och avtalsverket fristående förhandlingsdelegation tillskapas. I denna skall regeringen vara representerad genom statsråd, som bör vara delegationens ordförande. En sådan organisation skulle innebära att de förhandlande motparterna på arbetstagarsidan vid förhandlingsbordet för förhandlingar med företrädare för den som på arbetsgivarsidan har den yttersta beslutanderätten. Till delegationen skall hänföras alla större och principiellt viktiga förhandlingsfrågor, där det är naturligt, att det är företrädare för det högsta statliga organet, som möter motparten och träffar de slutliga avgörandena.
Med hänsyn till att ett särskilt förhandlingsorgan — statens avtalsverk — inrättats torde detta även i den nya ordningen böra behållas i någon form. Det kan lämpligen utnyttjas som förhandlingskansli åt förhandlingsdelegationen. Det bör självfallet få bemyndigande av förhandlingsdelegationen att självständigt leda och föra vissa förhandlingar samt att handha det löpande förhandlingsarbetet m. m. Det kan vidare anförtros att för arbetsgivarens räkning uppträda i mål vid arbetsdomstolen.
SACO anser att 1971 års avtalsrörelse på den offentliga sektorn bekräftat att det statliga ”relationssystemet” för förhandlingar har stora brister. Organisationen uttalar att den för samtliga parter olyckliga utvecklingen av avtalsrörelsen hade kunnat undvikas om regeringen varit direkt företrädd vid förhandlingsbordet. Det torde sålunda ha varit möjligt att undvika dualism mellan staten—arbetsgivaren å ena, och staten-lagstiftaren, å andra sidan, i uppfattningen om vidtagna stridsåtgärder samhällsfarlighet.
Utskottet
Staten företräds av avtalsverket vid förhandlingar med de anställdas organisationer. Verket leds av en styrelse som består av generaldirektören och tio andra ledamöter. För att bl. a. tillgodose smidiga och snabba förbindelser med regeringen i förhandlingssammanhang har inom styrelsen organiserats ett arbetsutskott som består av förutom generaldirektören och hans ställföreträdare två representanter för finansdepartementet, däribland statssekreteraren för den enhet i departementet som handlägger lönefrågor.
I motionen yrkas att en översyn skall göras av organisationen av ledningen för den statliga förhandlingsverksamheten. Motionärerna föreslår att en statlig förhandlingsdelegation med ett statsråd som ordförande skall sköta viktigare förhandlingar i stället för avtalsverket. En sådan ordning blir enligt motionärerna effektivare, förhandlingsförloppet kan bli mindre utdraget och risken för missförstånd minskar.
Avtalsverket, TCO-S och SF har avstyrkt motionen medan SACO och SR biträtt densamma.
Utskottet vill erinra om att motiveringen för inrättandet av avtalsverket var att de högsta politiska instanserna i princip bör stå fria i förhållande till förhandlande och avtalsslutande parter. Det ansågs böra undvikas att som part på arbetsgivarsidan uppträder någon som har det politiska ansvaret för att samhällets medlings- och förlikningsverksamhet
InU 1972:15
ställs till parternas förfogande eller för att andra åtgärder vidtas till skydd för arbetsfreden. Enligt utskottets mening måste det föreligga starka skäl för att denna för statstjänstemännens förhandlingsrätt principiellt viktiga utgångspunkt skall överges. Utskottet kan inte finna att motionärerna anfört sådana skäl. De förändringar som kan vara erforderliga för att på olika sätt förbättra avtalsverkets nödvändiga förbindelser med regeringen bör kunna genomföras inom ramen för nuvarande system. En viktig förändring i detta syfte vidtogs också år 1970 i och med inrättandet av det tidigare nämnda arbetsutskottet. Den konstruktionen, som alltså prövats endast under en avtalsrörelse, har enligt verket och de två dominerande organisationerna på arbetstagarsidan utfallit på ett tillfredsställande sätt.
Med hänsyn till det anförda avstyrker utskottet motionen och hemställer
att riksdagen avslår motionen 1972:1387.
Stockholm den 17 oktober 1972 På inrikesutskottets vägnar KARL ERIK ERIKSSON
Närvarande: herrar Eriksson i Arvika (fp), Fagerlund (s), Nilsson i Östersund (s), Andersson i Billingsfors (s), Nordgren (m), fru Hörnlund (s), herrar Fridolfsson i Rödeby (s), Johansson i Simrishamn (s), Stridsman (c), fru Ludvigsson (s), herrar Oskarson (m), Lorentzon (vpk), Mattsson i Skee (c), Fransson (c) och Ekinge (fp).
Reservation
av herrar Nordgren (m) och Oskarson (m) som anser
dels att den del av utskottets yttrande som börjar på s. 4 med ”Utskottet vill” och slutar på följande sida med ”och hemställer” bort ha följande lydelse:
En av de erfarenheter man gjort av 1965 års reform av statstjänstemännens förhandlingsrätt är att det statliga förhandlingsorganet haft svårigheter att i känsliga lägen fungera på ett ändamålsenligt sätt. Detta har också erkänts av Kungl. Maj:t genom att förhandlingsutredningen fick i uppdrag att ompröva organisationen av avtalsverkets ledning. Sedan den nya organisationen prövats kan det konstateras att ytterligare förändringar krävs. All erfarenhet från förhandlingsarbete visar att många fördelar står att vinna genom att parter i känsliga lägen får förhandla direkt med varandra. Självfallet måste därvid den som representerar en förhandlingspart vara tillräckligt auktoritativ så att han kan lämna
InU 1972:15
bindande besked.
Enligt utskottets mening kan man på den statliga sidan inte uppnå en sådan ordning utan att det ansvariga statsrådet i vissa lägen direkt kopplas in i förhandlingsarbetet. Utskottet vill därför ansluta sig till motionärernas förslag att frågan om inrättandet på det statliga området av en förhandlingsdelegation med ett statsråd som ordförande blir utredd. Utredningsarbetet bör bedrivas skyndsamt så att ett nytt system kan träda i kraft vid utgången av det gällande treårsavtalet,
dels att utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen med bifall till motionen 1972:1387 som sin mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.
Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1606 S Stockholm 1972