Näringsutskottets betänkande i anledning av motion om förbud mot saluförande av visst emballage

Näringsutskottets betänkande nr 51 år 1972

NU 1972:51

Nr 51

Näringsutskottets betänkande i anledning av motion om förbud mot saluförande av visst emballage.

Ärendet

I motionen 1972:1363 av herr Åkerfeldt m. fl. (c) hemställs att riksdagen skall besluta att anhålla hos Kungl. Maj:t om lagförslag syftande till förbud mot sådant emballage som från kostnadssynpunkt ^ står i uppenbart missförhållande till den saluförda produkten och innebär

misshushållning med icke reproducerbara naturresurser.

Motionen

Bruket av engångsglas och burkar av plåt eller plast är enligt motionärerna förkastligt inte endast från miljösynpunkt utan också därför att användningen av sådana förpackningstyper innebär en förstöring av råvaror som inte kan reproduceras. Kostnadsrelationen mellan emballagepris och pris på råvaror för öl och läskedrycker framstår vidare som orimlig. Användningen av engångsemballage har motiverats med distributionsvinster. Detta argument är enligt motionärerna inte hållbart. Distributionsbilarna skulle utan svårighet vid återfärden till bryggerierna kunna medföra full last av returglas. Visserligen krävs större lagringsutrymmen i butikerna vid användning av returglas, men detta organisatoriska problem borde enligt motionärerna vara möjligt att lösa. Hanteringen av returglas skulle kunna göras rationell genom användning av en standardiserad glasflasktyp. Motionärerna anser vidare att pant som minst täcker tillverkningskostnaden bör tillämpas. Genom förbud mot engångsemballage skulle konsumenten slippa betala för ett emballage som han enbart har obehag av. Renhållnings- och destruktionskostnaderna skulle kunna minskas liksom nedskräpningen i naturen och den meningslösa förstöringen av mineralråvara.

Tidigare riksdagsbehandling av motioner rörande engångsförpackningar

Motionsyrkanden om förbud mot engångsförpackningar och om införande av pantsystem för engångsglas har vid ett flertal tillfällen prövats av riksdagen, senast vid vårsessionen 1972. De miljömässiga konsekvenserna av användningen av engångsförpackningar har genomgående utgjort motiv för dessa motionsyrkanden. I sitt betänkande (JoU 1972:32) beträffande årets motioner sade sig jordbruksutskottet vilja understryka ”vikten av att verksamma åtgärder vidtas för att få bukt med de svårartade och allt snabbare växande olägenheter för miljön som

1 Riksdagen 1972. 17 sami. Nr 51

NU 1972:51

begagnandet av engångsemballage, framför allt de s. k. engångsflaskorna, medför”. Med hänsyn till att frågan behandlades av miljökontrollutredningen, vars betänkande var att emotse inom den närmaste framtiden, ansåg sig dock utskottet inte böra föreslå någon riksdagens åtgärd med anledning av motionerna.

Sex ledamöter av utskottet, företrädande centerpartiet, folkpartiet och vänsterpartiet kommunisterna, reserverade sig mot utskottets uttalande och förordade att förbud skulle införas för försäljning av öl och läskedrycker i engångsförpackningar samt att pantsystem skulle införas för övriga typer av engångsglas.

Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan att lämna motionerna utan åtgärd (RD 1972:81 s. 96).

Uppgifter i anslutning till motionen

Maltdrycker och läskedrycker saluförs för närvarande i fem olika förpackningstyper - returglas, engångsglas, burk, fat samt en plast/pappförpackning. Den traditionella 33 cl. returflaskan har successivt fått ge plats åt andra retur- och engångsförpackningar av olika storlekar och material. Beträffande maltdryckerna utgjorde returglasens andel av totalkonsumtionen 51% 1971 mot 79% 1966. För den kraftigaste andelsökningen svarar burkförpackningarna medan engångsglasens andel sedan 1966 något gått tillbaka. Burkandelen utgjorde 1971 30 % och engångsglasens andel 12 %. Den andel som faller på plastförpackningar är fortfarande mycket liten, ca 1 %. Beträffande kolsyrade läskedrycker är returglasens andel väsentligt större, ca 75 % 1971. Sedan 1966 har dock andelen minskat med ca 10 procentenheter. Motsvarande ökning faller i sin helhet på engångsglasen — 24% andel 1971 — medan burk- och plastförpackningarna, som för dessa drycker introducerats sent, endast har en andel av 1 %.

Enligt en utredning av statens pris- och kartellnämnd (SPK), Koncentration, kostnader och konkurrens inom malt- och läskedrycksindustrin (januari 1972), steg samtliga bryggeriers emballagekostnad per tillverkad liter malt- och kolsyrad dryck från 0,12 kr. 1965/66 till 0,23 kr. 1968/69. Ökningen är till den helt övervägande delen betingad av att en större andel av malt- och läskedryckerna förpackats på de dyrare engångsförpackningarna. Priset per ölburk resp. flaska ökade däremot förhållandevis lite — med ca 6 % under motsvarande period.

Råvarukostnaderna per tillverkad liter dryck utgjorde 1968/69 i samtliga bryggerier 0,18 kr. och var därmed oförändrad jämfört med 1965/66. Den totala tillverkningskostnaden, dvs. kostnaderna fram till färdigvarulager, utgjorde 1968/69 0,72 kr. per tillverkad liter mot 0,63 kr. 1965/66. Exkluderas emballagekostnaderna minskade alltså övriga tillverkningskostnader från 0,51 till 0,49 kr. under perioden.

Sedan början av 1960-talet tillverkas samtliga plåt- och glasförpackningar av ett företag, PLM. Råmaterialet för plåtburkstillverkningen

NU 1972:51

importeras så gott som undantagslöst, huvudsakligen från England, Frankrike, Holland, Norge och Västtyskland. Råvaror för glastillverkningen är soda från England och Västtyskland, sand från Belgien och Sverige, kalk från Danmark och fältspat från Sverige.

Trippantalet, dvs. det antal gånger en returflaska används, är i dag för en öl- och läskedrycksflaska ca 15. Antalet har successivt sjunkit sedan början av 1960-talet, då det beräknades till drygt 30. Då återlämningsfrekvensen för restauranger och för hushållen vid direktdistribution är avsevärt högre än genomsnittet har det beräknats att en flaska såld genom detaljhandeln endast används sju å åtta gånger.

Genom introduktionen av engångsförpackningarna gavs malt- och läskedrycksindustrins produkter i denna emballageform samma distributionsmöjligheter som gäller övriga produkter i detaljhandelsledet. Införandet av engångsförpackningar har härigenom, enligt SPK, skapat ökade konkurrensmöjligheter dels genom att bryggerier med en begränsad egen transportapparat kunnat utnyttja nya distributionskanaler för att nå en större marknad, dels genom att andra företag än bryggerier kunnat börja tillverkning av läskedrycker.

Två experter inom kommittén för ett renare samhälle genomförde 1967 en samhällsekonomisk totalkalkyl som avsåg att redovisa samtliga de kostnader som uppkommer vid användning av engångsglas resp. returglas (SOU 1969:18). Experterna kom till den slutsatsen att vid tidpunkten för undersökningen ett system med enbart engångsglas troligen var det gynnsammaste alternativet. Med hänsyn till löne- och tillverkningskostnadernas ökning i framtiden skulle emellertid fem å tio år senare ett system med enbart engångsförpackningar eller ett blandat system troligen vara att föredra framför ett system med enbart returemballage. Kommittén ansåg sig, bl. a. på grund av de många osäkerhetsmomenten i kalkylen, inte ha anledning tillmäta utredningsresultatet någon avgörande betydelse. Nackdelarna med engångsflaskor bedömdes i och för sig tala för ett förbud, men olägenheterna med och svårigheterna att genomföra ett sådant befanns vara så betydande att kommittén fann övervägande skäl tala emot införandet av ett förbud. Kommittén kom till samma slutsats även beträffande andra emballagematerial än glas. I sin bedömning av möjligheten att genom en höjning av flaskpanten minska nedskräpningen fann utredningen att enbart denna åtgärd skulle innebära sådana nackdelar att en sådan lösning inte kunde förordas. Kommittén diskuterade också möjligheten att införa ett avgiftssystem, innebärande att varje emballageform skulle belastas med en avgift motsvarande de miljövårdskostnader den förorsakar. De praktiska svårigheterna med att fastställa och debitera avgifter i ett system av detta slag befanns vara betydande. Vidare skulle sannolikt kostnaderna för administrationen komma att bli alltför stora. Kommittén ansåg sig därför inte kunna förorda denna metod.

Efter förslag i proposition 1970:157 beslöt riksdagen skärpa reglerna i naturvårdslagen i fråga om nedskräpning i naturen. Vidare skedde en utvidgning av kommunernas ansvar för renhållning. I propositionen

NU 1972:51

anförde chefen för jordbruksdepartementet beträffande engångsemballagen, att anledning då ej fanns att införa förbud mot användning av engångsglas. I första hand borde andra åtgärder prövas för att komma till rätta med problemet. För att motverka att glas hamnade i naturen fordrades en intensiv upplysningsverksamhet. Samtidigt borde samhället

sörja för att avfallet togs om hand och forslades till destruktionsanlägg- \

ningar. Vidare borde statliga insatser göras i fråga om utvecklingsarbetet och forskningen för att få fram förpackningsmaterial som från miljösynpunkt var mera ofarligt än det nu förekommande. Det utvecklingsarbete som pågick inom förpackningsindustrin borde intensifieras och insatser på området stimuleras från samhällets sida. Om åtgärder av denna art inte ledde till önskat resultat, måste emellertid andra medel övervägas.

Miljökontrollutredningen föreslår i sitt betänkande (SOU 1972:31)

Lag om hälso- och miljöfarliga varor inga nya eller ändrade åtgärder för att komma till rätta med nedskräpningsproblemet. Utredningen erinrar om att en riksomfattande kampanj mot nedskräpning igångsatts och om att nya bestämmelser i naturvårdslagen och kommunala renhållningslagen trätt i kraft den 1 januari 1972. Resultaten av dessa aktiviteter liksom av pågående forskningsarbete angående avfallshanteringen och förpackningsutvecklingen bör enligt utredningen avvaktas innan frågan om införande av förbud eller andra restriktioner beträffande engångsemballage ånyo tas upp. Utredningen förordar dock att lagstiftningen utformas på ett sådant sätt att Kungl. Maj:t bemyndigas att utfärda förbud eller föreskrifter beträffande tillverkningen, importen, saluhållandet eller hanteringen i övrigt av material, emballage och andra föremål som kan befaras vålla olägenhet från trevnadssynpunkt eller orsaka skada på rent fysikalisk eller mekanisk väg. Betänkandet remissbehandlas för närvarande.

Det utvecklingsarbete som pågår inom förpackningsindustrin syftar bl. a. till att göra returglasen attraktivare och till att utveckla metoder för återvinning av råvarorna i olika slags emballage. Genom ny teknik har returglas kunnat göras väsentligt lättare och mindre utrymmeskrävande, vilket kan leda till ökat intresse från konsumenternas sida och på längre sikt till prissänkningar. Framgångsrika fältförsök har startat med återvinning av glas, och det framstår enligt bedömare på PLM inte som osannolikt att en någorlunda totalt genomförd återvinning av glas skulle kunna vara även från ekonomisk synpunkt konkurrenskraftig gentemot returglashantering. Enligt uppgift från PLM har vidare försöken med att finna möjligheter till återvinning av metall i plåtburkar kommit betydligt närmare sin lösning, så långt att en sådan återvinning kan bli verklighet redan under innevarande år.

SPK genomförde våren 1970 en undersökning i sex städer av priset på malt- och läskedrycker. Av denna framgår att dryck på returglas framstår som det från prissynpunkt klart förmånligaste alternativet för samtliga dryckestyper. I genomsnift sker en fördyring av innehållet med mellan 40 och 65 öre per liter (12—33 procent) beroende på dryckestyp vid en övergång från returflaska till engångsglas. Om jämförelsen skulle gälla

NU 1972:51

övergång från 33 cl returglas till närmast jämförbara engångsflaska — 28 cl — blir skillnaden ännu större. Det kan då t. o. m. vara billigare med returglas även om inte pantvärdet utnyttjas. Större förpackningar medför billigare dryck. Trots detta ställer sig emellertid köp av dryck på standardreturflaskan (33 cl) från prissynpunkt mer fördelaktig än köp av motsvarande dryck på det största engångsglaset (75 cl). Dryck på plåtburk betingade i allmänhet ett ytterligare högre pris än motsvarande dryck på engångsglas.

Utskottet

Motionsyrkanden om förbud mot försäljning av öl och läskedrycker i engångsförpackningar har prövats av riksdagen vid ett flertal tillfällen, senast vid vårsessionen 1972. De miljömässiga konsekvenserna av användningen av engångsförpackningar har genomgående utgjort motiv för dessa yrkanden. Vid behandlingen av frågan har full enighet rått om att bruket av engångsemballage medför svårartade olägenheter för miljön och om att verksamma åtgärder krävs för att komma till rätta med detta problem. Majoriteten har dock avvisat de framlagda förslagen om förbud mot förpackningar av detta slag. Olägenheterna med och svårigheterna att genomföra ett förbud har bedömts vara så betydande att man ansett övervägande skäl tala emot ett förbud innan andra åtgärder prövats. Vad man önskat pröva är i första hand en intensiv upplysningsverksamhet, ökade samhälleliga insatser på renhållnings- och destruktionsområdet samt ett intensifierat forsknings- och utvecklingsarbete på förpackningsområdet. Åtgärder av detta slag har vidtagits. Frågan om ett eventuellt förbud mot vissa typer av förpackningar aktualiseras på nytt i samband med den fortsatta behandlingen av miljökontrollutredningens betänkande, som f. n. remissbehandlas.

I motionen 1972:1363 är de huvudsakliga motiven för ett förbud andra än miljömässiga. Motionärerna hävdar att bruket av engångsförpackningar innebär en misshushållning med icke reproducerbara naturresurser och att ett förbud bör övervägas enbart av detta skäl. Motionärerna anför vidare att priset på engångsförpackningar är så högt att det står i uppenbart missförhållande till priset på den förpackade varan. Även denna omständighet anses tala för ett förbud. Resurs- och konsumentaspekter har alltså ställts i förgrunden och detta är anledningen till att ärendet hänskjutits till näringsutskottet.

Med hänsyn till motionens innebörd och till att de miljömässiga aspekterna på frågan om engångsförpackningar — ett ämne som tillhör jordbruksutskottets ämnesområde — har behandlats av riksdagen tidigare i år och kommer att få övervägas ånyo har näringsutskottet begränsat sin bedömning till att gälla huruvida enbart de i motionen anförda argumenten kan anses tala för ett förbud mot engångsförpackningar. Utskottet finner att så icke är fallet.

Frågan om hur exploateringen av jordens naturresurser skall kunna hejdas har aktualiserats under senare år och diskuteras för närvarande

NU 1972:51

över hela världen. Enligt utskottets mening hör en diskussion om eventuella begränsningar i användningen av vissa råvaror hemma i ett sådant vidare perspektiv. Det kan inte vara realistiskt att bryta ut en produktgrupp, som dessutom är marginell i sammanhanget, och införa ett förbud med hänvisning till råvaruförbrukningen utan att frågan om begränsning i användningen av vissa naturresurser först har prövats mera allmänt. F. ö. torde de råvaror som åtgår för framställning av engångsförpackningar — åtminstone när det gäller glasförpackningar — vara av sådant slag att någon bristsituation inte kan förväntas uppstå under överskådlig tid. En omfattande forsknings- och försöksverksamhet pågår för att utveckla metoder för återvinning av det material som ingår i engångsförpackningar. Betydande framsteg har enligt uppgift under senare tid uppnåtts på detta område. Det utvecklingsarbete som pågår inom förpackningsindustrin i syfte att göra returglasen mera attraktiva för konsumenterna - i första hand genom en sänkning av glasens vikt — bör också beaktas.

Ett förbud mot engångsförpackningar kan enligt utskottets mening inte heller motiveras med att priset per liter blir högre för dryck i engångsförpackningar än för dryck i returglas. Det är naturligt att konsumenten härvidlag liksom på andra områden har möjlighet att göra sitt eget konsumtionsval. Om konsumenten är beredd att betala ett högre pris för en dryck i engångsförpackning därför att han föredrar denna förpackningstyp bör han ha denna möjlighet. Ett av prisskäl dikterat förbud speciellt mot engångsförpackningar skulle vara svårt att motivera då samhället inte på denna grund har ingripit i det fria konsumtionsvalet på andra områden. För att konsumenten skall kunna göra sitt val erfordras dock att han har tillräcklig information om pris, innehåll osv. för de olika alternativen. Brister härvidlag förekommer, men förbättringar kan förväntas bl. a. på grund av de föreskrifter om märkningsskyldighet som finns i den nya livsmedelslagen (1971:511). Konsumentupplysande organ och grupper kan också göra en insats på detta område.

Åberopande vad här anförts hemställer utskottet att riksdagen avslår motionen 1972:1363.

Stockholm den 31 oktober 1972 På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Andersson i Örebro (fp), Haglund (s), Andersson i Storfors (s), Gustafsson i Byske (c), Rask (s), Blomkvist (s), Sjönell (c), Wååg (s), Hovhammar (m), Svensson i Malmö (vpk), Gustafsson i Säffle (c), Jonsson i Husum (s) och Möller i Göteborg (fp).

NU 1972:51

7 Reservation

av herrar Gustafsson i Byske (c), Sjönell (c), Svensson i Malmö (vpk) och Gustafsson i Säffle (c), som anser att utskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:

Motionsyrkanden om förbud (=utskottet) hänskjutits

till näringsutskottet.

De svårigheter som är förenade med införandet av ett allmänt förbud mot engångsförpackningar för öl och läskedrycker har enligt utskottets mening överdrivits, och det kan ifrågasättas om de åtgärder som vidtagits för att minska de olägenheter som uppstår genom användning av engångsemballage är tillräckligt effektiva. De ytterligare argument för ett förbud som framförs i motionen är starka. Jordens naturresurser är begränsade och angelägenheten av att hejda exploateringen har blivit alltmera uppenbar. Det kan visserligen hävdas att ett förbud mot engångsförpackningar för öl och läskedrycker skulle ha endast en marginell effekt, men varje förbrukning som uppenbarligen innebär ett meningslöst slöseri med resurser bör undvikas. Forskning och försök för att finna metoder för återvinning av materialet i engångsförpackningar pågår, men det är ännu högst osäkert i vilken utsträckning återvinningstekniken kommer att visa sig praktiskt användbar och effektiv.

SPK:s undersökning om priset på malt- och läskedrycker i olika slags förpackningar visar att dryck på returglas framstår som det från prissynpunkt klart förmånligaste alternativet för samtliga dryckestyper. Den fördyring på i genomsnitt 12-33% beroende på dryckestyp som uppstår vid övergång från returflaska till engångsglas och den ytterligare fördyringen vid övergång till burkförpackning framstår som orimlig. Det ibland framförda argumentet att allmänheten trots det högre priset väljer engångsförpackningar på grund av att dessa är mera lätthanterliga är inte bärande. Konsumenten har nämligen långt ifrån alltid en valmöjlighet när det gäller förpackningar. De stora varuhusen, som svarar för en allt större del av dagligvaruförsäljningen, erbjuder ofta inget annat alternativ än engångsförpackning.

Åberopande vad här anförts hemställer utskottet

att riksdagen med bifall till motionen 1972:1363 hos Kungl. Maj:t anhåller om lagförslag syftande till förbud mot sådant emballage som från kostnadssynpunkt står i uppenbart missförhållande till den saluförda produkten och innebär misshushållning med icke reproducerbara naturresurser.

Särskilt yttrande

av herrar Andersson i Örebro (fp) och Möller i Göteborg (fp):

Vi vill understryka att användningen av olika typer av engångsförpackningar bör begränsas. Skälen till detta är bl. a. att engångsförpackningarna innebär ett onödigt utnyttjande av naturresurser och medför miljöskador och nedskräpning. Vi kan dock inte stödja kraven i

motionen. Förbud bör enligt vår mening tillgripas för sådana produkter som vid användning eller destruering ger upphov till miljöskador t. ex. genom att de innehåller ämnen som är giftiga eller svåra att bryta ned. För övriga här avhandlade förpackningar vill vi förorda ett generellt pantsystem. Detta skall utformas så att konsumenten blir benägen att återlämna förpackningen efter användningen. Man bör pröva att kombinera pantsystemet med ett avgiftssystem som utformas så att det stimulerar till återanvändning eller regenerering av förpackningen. Härigenom stimuleras en teknisk utveckling av förpackningar som är väl lämpade för återanvändning samtidigt som konsumenten har en viss valfrihet. Resursförbrukningen minskar också härigenom. Vi förutsätter att utredningen (Jo 1971:8) rörande kostnaderna för miljövården studerar hur ett lämpligt avgifts- och pantsystem för förpackningar bör utformas.

Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1739 S Stockholm 1972