Näringsutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts skrivelse 1972:102 med överlämnande av årsredovisning för Statsföretag AB jämte motion
Näringsutskottets betänkande nr 54 år 1972
NU 1972:54
Nr 54
Näringsutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts skrivelse 1972:102 med överlämnande av årsredovisning för Statsföretag AB jämte motion.
Ärendet
I detta betänkande behandlas Statsföretag AB:s årsredovisning för år 1971, vilken överlämnats till riksdagen med Kungl. Maj:ts skrivelse 1972:102 (industridepartementet), och den därav föranledda motionen 1972:1720, som redovisas nedan.
Statsföretag ABs verkställande direktör och ekonomidirektör har inför utskottet lämnat upplysningar i ärendet. Utskottet har vidare haft tillgång till Statsföretags delårsrapport nr 2 för år 1972, omfattande tiden januari-augusti.
Motionen
Yrkande
I motionen 1972:1720 av herr Regnéll m. fl. (m) hemställs att riksdagen skall i skrivelse till Kungl. Maj:t hemställa att Kungl. Maj:t skyndsamt framlägger förslag om upphävande av statliga organs skyldighet att i vissa fall anlita Allmänna förlaget.
Motivering
I motionen redogörs i korthet för de förutsättningar som gäller för AB Allmänna förlagets verksamhet och för den analys av förlaget som i juni 1972 framlagts av riksrevisionsverket. Att myndigheterna ålagts att obligatoriskt anlita Allmänna förlaget har lett till fördyringar och irritation, säger motionärerna. De menar att detta obligatorium, som av förre industriministern karakteriserades som temporärt, nu med anledning av förlagets svårigheter att uppfylla målet för sin verksamhet alltmer tycks övergå till att bli något bestående. Härav följer fördyringar, anförs det, som i sista hand drabbar skattebetalarna. I rationaliseringssyfte borde Allmänna förlaget ges samma villkor som övriga förlag. Detta skulle medföra den fördelen att arbetsställen på annat håll än i Stockholm i större utsträckning skulle kunna få beställningsarbeten för statligt tryck.
1 Riksdagen 1972. 17 sami. Nr 54
NU 1972:54
2 Uppgifter om Allmänna förlaget
Riktlinjer för verksamheten
AB Allmänna förlaget inrättades 1969 efter beslut av 1968 års riksdag på grundval av en proposition (1968:62) angående organisationen av den statliga publiceringsverksamheten. I ett betänkande i detta ämne hade statskontoret föreslagit att statliga myndigheter — utom departementen och de affärsdrivande verken — skulle vara skyldiga att anlita två nyinrättade förlag (ett allmänt förlag respektive ett läromedelsförlag) för sin publicering. Dessa skulle överta de uppgifter som dittills åvilat statskontorets tryckeriexpedition. Enligt en kungörelse år 1937 förelåg skyldighet för myndigheter att inhämta statskontorets anvisningar beträffande tryckningsarbete om tryckningskostnaderna översteg 300 kr. En statens tryckerisakkunnig med rådgivande uppgifter hade funnits sedan 1921.
I propositionen anförde chefen för finansdepartementet att det var angeläget att de centrala resurser som ställdes till förfogande i form av expertis på publicerings- och tryckerifrågor blev effektivt utnyttjade. De föreslagna förlagen borde därför svara för så stor del av den statliga publiceringsverksamheten som var praktiskt möjligt. Från det obligatorium som föreslogs skulle dock vissa undantag kunna göras. Kungl. Maj :t skulle kunna medge myndigheter och institutioner att själva eller i annan särskild ordning handlägga sina publiceringsfrågor. Vidare borde obligatorium av praktiska skäl inte gälla för publicering eller tryckning som medförde endast ringa kostnader. Det framhölls att syftet med den föreslagna ordningen var att ge statliga myndigheter och institutioner bättre service i fråga om utgivning av publikationer och upphandling av tryckeriarbeten samt att skapa en bättre organisation för distribution och marknadsföring av statligt tryck.
1 riksdagen väcktes motioner med yrkande att myndigheter och institutioner skulle ha rätt att utan dispens anlita annat förlag. Statsutskottet (SU 1968:97) anförde att det till följd av den statliga publiceringsverksamhetens storlek och vikt var betydelsefullt att allmänheten, enskilda företag och myndigheter fick större möjligheter till överblick över de statliga publikationerna. Detta borde kunna uppnås om dessa i största lämpliga omfattning kanaliserades över det allmänna förlaget. De av departementschefen angivna skälen ansågs tala för att det allmänna förlagets verksamhetsområde borde bli så omfattande som var praktiskt möjligt. Utskottet avstyrkte därför motionsyrkandet, som också avslogs av riksdagen. Utskottet var dock inte enhälligt. Högerpartiets representant i utskottet motsatte sig förslaget om förlagets inrättande. Centerpartiets och folkpartiets representanter reserverade sig till förmån för motionsyrkandet. Även utan något tvång borde man enligt deras mening kunna räkna med att myndigheterna till övervägande del skulle söka sig till det allmänna förlaget under förutsättning att dess tjänster blev konkurrenskraftiga. En frihet att låta publiceringsverksamheten ombesörjas av det förlag som kunde erbjuda de fördelaktigaste
NU 1972:54
villkoren skulle, menade reservanterna, främja konkurrensen och ett ökat kostnadsmedvetande hos myndigheter och institutioner.
På grundval av riksdagens beslut har Kungl. Maj :t utfärdat en kungörelse (1969:142), vari föreskrivs skyldighet för statlig myndighet och annat statligt organ utom departement och affärsverk att, om Kungl. Maj:t ej föreskriver annat, anlita Allmänna förlagets tjänster vid framställning och utgivning av publikation, blankett eller annat tryckalster. Denna skyldighet gäller dock ej om framställning och utgivning av tryckalstret beräknas kosta högst 1 000 kr. Statliga kommittéer skall enligt kommittékungörelsen (1945:394, ändrad 1969:463) anlita Allmänna förlaget vid tryckning av betänkande.
I en interpellation i första kammaren hösten 1970 riktade herr Wikström (fp) till chefen för industridepartementet, statsrådet Wickman, frågan om vilka åtgärder denne avsåg att vidta för att upphäva AB Allmänna förlagets och Utbildningsförlaget Liber AB :s monopolställning i fråga om framställning av statligt tryck (FK 1970:32 s. 8). Interpellanten hävdade att skyldigheten att anlita Allmänna förlaget för många statliga myndigheter hade lett till en ökning av tryckningskostnaderna med 15—20 %. Den tillämpade ordningen stod enligt interpellanten i strid med de principer som enligt upphandlingskungörelsen gällde för upphandling på andra områden. Allmänna förlagets verksamhet subventionerades, och icke-statliga företag fick inte möjlighet att på lika villkor konkurrera med det statliga företaget.
I interpellationssvaret (FK 1970:42 s. 5) ifrågasattes om det var riktigt att beteckna den samordning av upphandlings- och inköpsfunktionerna som kommit till stånd i fråga om statliga trycksaker som ett monopol. Myndigheternas utgivning av publikationer och framställning av trycksaker hade, framhölls det, reglerats centralt i olika former i vart fall under de senaste 50 åren. Inrättandet av förlagen hade framför allt inneburit att ett sedan länge känt behov av samordning och effektivisering av den statliga upphandlingen av tryck hade kommit att tillgodoses i delvis nya former. En naturlig följd härav borde bli att en bättre marknadsöverblick skapades hos statens upphandlare och att fler tryckerier än tidigare fick möjligheter att konkurrera om det statliga trycket. Detta borde i sin tur innebära garanti för att upphandling komme att ske på det för staten ekonomiskt fördelaktigaste sättet. En del myndigheter hade visserligen anmält att deras kostnader ökat på grund av skyldigheten att utnyttja Allmänna förlaget vid trycksaksupphandlingen. På längre sikt borde dock den samordnade upphandlingen medföra rationaliseringsvinster. Allmänna förlagets verksamhet bedömdes sålunda stå i överensstämmelse med den allmänna upphandlingspolitiken. Ett kostnadsbortfall borde successivt ske hos myndigheterna genom minskat behov av personella och andra resurser för publiceringsverksamheten. Under förlagens första verksamhetsår vore det dock inte rimligt att vänta sig några mera betydande vinster; verksamheten måste under denna tid delvis ha försökskaraktär. Avslutningsvis uttalades att skyldigheten för myndigheterna att anlita de båda förlagen inte borde bibehållas längre än som var nödvändigt för att
NU 1972:54
tillgodose det samordningsintresse i vilket de införts. Den betecknades sorn en temporär åtgärd för att så snabbt som möjligt bygga upp en rationell upphandlings- och distributionsordning för statliga trycksaker. Det borde vara en naturlig strävan för förlagen att söka få till stånd ett så förtroendefullt samarbete med myndigheterna och en sådan utveckling av de statliga tryckningskostnaderna totalt sett att förlagens samordnande och kostnadsreducerande funktion så snart som möjligt kunde fullföljas utan stöd av något obligatorium. Statsrådet sade sig ha för avsikt att när detta läge uppnåtts verka för obligatoriets undanröjande, en fråga som måste underställas riksdagen. Samma avsikt deklarerade statsrådet Wickman när ämnet i korthet berördes i en interpellationsdebatt om de statliga företagen i mars 1971 (RD 1971:53, s. 14 och 20).
Undersökning av riksrevisionsverket
Riksrevisionsverket (RRV) igångsatte hösten 1970 en förvaltningsrevisionen undersökning från konsumentsidan av statliga myndigheters publiceringsverksamhet. Undersökningen, som utfördes av en konsult, omfattade enkäter och intervjuer i två etapper med statliga myndigheter beträffande deras publiceringsverksamhet och produktion av blanketter. Resultatet av undersökningen framlades i en rapport den 20 juli 1972. Som skäl för att undersökningen företogs redan drygt ett år efter den organisatoriska omläggningen av den statliga publiceringsverksamheten hänvisade RRV bl. a. till olika vittnesbörd om att samarbetet mellan vissa myndigheter och Allmänna förlaget inte var friktionsfritt och till att flera myndigheter hade begärt ökade anslag under hänvisning till att publiceringsverksamheten blivit fördyrad till följd av skyldigheten att anlita Allmänna förlagets tjänster.
Konsultens synpunkter på grundval av enkät- och intervjumaterialet efter den första etappen var kort sammanfattade följande. Den av statsmakterna eftersträvade samordningen av utgivningen av myndigheternas publikationer och av prissättningen hade av allt att döma inte kommit till stånd. Myndigheterna hade inte i nämnvärd omfattning utnyttjat den service som samarbetet med Allmänna förlaget skulle ha givit möjlighet till. Samplanering och rationell arbetsfördelning mellan myndigheten, Allmänna förlaget och vederbörande tryckeri syntes inte ha kommit till stånd. Myndigheternas i huvudsak negativa attityd till Allmänna förlaget syntes i viss utsträckning ha berott på att de inte haft insyn i förlagets prispolitik och upphandlingsförfarande.
Med anledning av de iakttagelser som gjorts vid utvärderingen av undersökningens första etapp sände RRV i april 1971 ut ett cirkulär till myndigheterna med vissa rekommendationer rörande samarbetet mellan myndigheterna och förlaget.
1 konsultens rapport över andra etappen anfördes i sammandrag följande. Kostnadstäckningsgraden för utgivna publikationer var låg. Nästan hälften av myndigheterna saknade helt inkomst av utgivna publikationer, och tre fjärdedelar av myndigheterna hade en kostnads -
NU 1972:54
täckning understigande 30 %. Långsiktiga överläggningar mellan myndigheterna och förlaget angående utgivnings- och prispolitik hade förekommit i blott ringa utsträckning. Flertalet myndigheter ansåg inte att det fanns behov därav. Allmänna förlagets ”förlagsrörelse i vanlig mening” — en verksamhet som berörts i propositionen 1968:62 — hade fått en blygsam omfattning. Förekomsten av skriftliga avtal mellan Allmänna förlaget och myndigheterna syntes inte i väsentlig grad påverka samarbetet i stort, t. ex. i fråga om samplanering. Allmänna förlagets service på det redaktionella området efterfrågades nästan inte alls. Direktkontakter mellan myndigheterna och tryckerierna förekom i stor utsträckning. Endast ett par av myndigheterna sade sig ha fått minskad arbetsmängd för produktion och upphandling av trycksaker. Sammanfattningsvis anförde konsulten att samarbetsförhållandena mellan myndigheterna och förlaget präglades av förlagsmässig ytlighet och betydande brister i fråga om såväl långsiktig och policyskapande planering som det mera kortsiktiga dagliga samarbetet. Som en principiell bedömning på grundval av båda utredningsetapperna anförde konsulten i huvudsak följande. Det sammanfattande omdömet blev att myndigheternas erfarenheter var övervägande negativa och att inrättandet av Allmänna förlaget hittills inte berett dem någon nämnvärd lättnad i deras publiceringsverksamhet. Detta tycktes i första hand bero inte på förlagets prispolitik utan på att ingendera parten i samarbetet hade sökt få till stånd en grundläggande analys och därpå följande överenskommelse när det gällde frågor som arbetsfördelning, samplanering och utgivningspolitik. Den ömsesidiga informationen hade varit bristfällig, och de affärsmässiga relationerna mellan parterna hade lämnat åtskilligt övrigt att önska. Statsmakternas intentioner vid bildandet av Allmänna förlaget kunde knappast sägas ha blivit uppfyllda.
RRV uttalade att det enligt dess mening inte hade framkommit någonting som tydde på att konsultens bedömning var felaktig. RRV anslöt sig sålunda i allt väsentligt till konsultens slutsatser.
Yttrande av Allmänna förlaget
Allmänna förlaget avgav den 12 september 1971 remissyttrande till chefen för finansdepartementet över RRV:s undersökning. Förlaget anförde att statsmakternas intentioner vid dess bildande syntes ta sikte på att förlaget skulle vara ett allsidigt serviceföretag i publiceringsfrågor och att utgivningen skulle vara decentraliserad, dvs. att de enskilda myndigheterna skulle ha huvudansvaret för utgivningen. Förlaget riktade från utredningsteknisk synpunkt stark kritik mot RRV:s undersökning och uttalade att denna när det gällde uppläggning, genomförande och utvärdering hade så allvarliga brister att det redovisade resultatet inte kunde läggas till grund för en bedömning av huruvida förlaget uppfyllde statsmakternas intentioner. Förlaget lämnade en redogörelse för vad det gjort i detta syfte. Bl. a. anfördes följande.
När Allmänna förlaget startade sin verksamhet valdes en introduktion
NU 1972:54
som medförde många problem. Förlaget hade emellertid varit lyhört för berättigad kritik och fortlöpande gjort anpassningar som förbättrat dess relationer till uppdragsgivarna. Hösten 1969 hade införts en ny debiteringsnorm som grundade sig på den tid som lades ned på varje projekt. Förlagets marginal var enligt 1972 års budget ca 8 % och enligt 1973 års budget ca 7 % av dess fakturering inom den berörda sektorn. Dessa procenttal var dock inte mätare på fördyring, eftersom myndigheterna avlastades upphandlingsarbetet, fick tillgång till gratis expertis och blev delaktiga i vissa kostnadsfördelar. Produktionen av trycksaker budgeterades för 1972 till 60 milj. kr., varav 25 milj. kr. på blankettsidan. Kunderna erbjuds olika slags service på detta område. Förlagets ambition har varit att bygga upp en allmän redaktion som komplement till myndigheternas fackredaktioner. I fråga om distribution och marknadsföring konstaterades att i stort sett alla statliga prisbelagda publikationer m. m. utkommer på Allmänna förlaget. Förlaget bedriver katalogverksamhet i olika former och bearbetar dessutom marknaden med konventionella säljinstrument från personlig bearbetning till annonsering. Överblick av olika kategorier av köpare av statligt tryck erhålls genom försäljningsstatistik och andra uppföljningsåtgärder. Förlaget har byggt upp en distributionscentral för statligt tryck som samordnats med Svenska reproduktions AB:s distribution, varigenom stordriftsfördelar åstadkommits. Den övervägande delen av myndigheternas publikationer är för internt bruk och för gratisutdelning. Dagsläget erbjuder inte möjligheter till betydande utvidgning av den myndighetsinitierade förlagsproduktionen. Samplanering av utgivningen betraktas av förlaget som en förutsättning för ett gott resultat. Förlagets ekonomiska målsättning och affärsidé är att ge uppdragsgivarna så god service som möjligt samt att lämna skälig avkastning på insatt kapital. Tyngdpunkten i målsättningen ligger på serviceaspekten. De områden som faller inom obligatoriet skall täcka sina egna kostnader.
Utskottet
I sitt betänkande 1971:44 i anledning av bl. a. Kungl. Maj:ts skrivelse med överlämnande av Statsföretag AB:s årsredovisning för år 1970 diskuterade utskottet de allmänna förutsättningarna för utskottsbehandlingen av årsredovisningen. Utskottet vill nu först hänvisa till vad som där anfördes. Dessutom vill utskottet erinra om att ett antal principfrågor rörande de statliga företagen tidigare i år har behandlats av riksdagen på grundval av utskottets betänkande 1972:16. Det gällde här bl. a. önskemål om nya riktlinjer för de statliga företagens verksamhet och utveckling och om en översyn av organisation och regler för statlig affärsverksamhet.
Liksom förra året har utskottet vid sin granskning av Statsföretags årsredovisning främst ägnat uppmärksamhet åt verksamhetens inriktning och mål. Förutom frågor som gällt särskilda dotterbolag har utskottet tagit upp mera generella frågor rörande bl. a. det tekniska utvecklings -
NU 1972:54
arbetet, sysselsättningsutvecklingen oell investeringsplanerna inom koncernen. De iakttagelser och överväganden som gjorts vid den här redovisade granskningen ger enligt utskottets mening inte anledning till något särskilt uttalande från utskottets sida.
1 den motion som har väckts i anledning av Kungl. Maj :ts skrivelse med överlämnande av Statsföretags årsredovisning föreslås upphävande av den skyldighet som nu gäller för statliga myndigheter — med undantag för departement och affärsverk — att i vissa fall anlita ett av Statsföretags dotterbolag, AB Allmänna förlaget, vid framställning av publikationer och andra trycksaker. Motionärerna refererar med instämmande den kritik mot Allmänna förlaget som riksrevisionsverket (RRV) har framfört pä grundval av en förvaltningsrevisionen undersökning. De menar att förlagets verksamhet har nått en sådan grad av stabilitet att det angivna obligatoriet — vilket i uttalanden åren 1970 och 1971 av dåvarande chefen för industridepartementet betecknades som temporärt — nu bör kunna avvecklas.
Utskottet vill framhålla att den berörda skyldigheten att anlita Allmänna förlaget har införts i syfte att tillgodose behovet av samordning och effektivisering av den statliga publiceringsverksamheten. Det primära är således statsförvaltningens intressen, inte Allmänna förlagets. Inom ramen för det aktuella ärendet, som gäller granskning av Statsföretags — och indirekt dess dotterbolags — verksamhet är bestämmelserna i fråga närmast att betrakta som en given extern förutsättning för Allmänna förlagets rörelse, som man har att ta hänsyn till vid bedömningen av företagets ekonomiska resultat och dess måluppfyllelse i allmänhet. Detta hindrar inte att riksdagen i sammanhanget kan ta upp frågan om obligatoriets fortbestånd.
Motionärerna utgår i sin kritik mot obligatoriet från RRV:s undersökningsrapport. Denna rapport — vars slutsatser med skärpa bemötts av Allmänna förlaget — är för närvarande föremål för Kungl. Maj:ts prövning. Utskottet finner det inte lämpligt att riksdagen med utgångspunkt i rapporten gör något uttalande om avskaffande av obligatoriet. Det är ännu blott i ca tre år som Allmänna förlaget har existerat och de åsyftade bestämmelserna gällt. Det finns därför enligt utskottets mening goda skäl att, innan en ändring av de grundläggande förutsättningarna för den statliga publiceringsverksamheten aktualiseras, avvakta ytterligare erfarenheter av denna verksamhet och av Allmänna förlagets insatser på området. Utskottet avstyrker därför motionärernas förslag.
Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
1. att riksdagen lägger Kungl. Maj:ts skrivelse 1972:102 till handlingarna,
2. att riksdagen avslår motionen 1972:1720.
Stockholm den 5 december 1972
På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG
NU 1972:54
Närvarande: herrar Svanberg (s), Bengtsson i Landskrona (s), Haglund (s), Andersson i Storfors (s), Gustafsson i Byske (c), Rask (s), Ericsson i Åtvidaberg (fp), Blomkvist (s), Sjönell (c), Wååg (s), Hovhammar (m), Svensson i Malmö (vpk), Gustafsson i Säffle (c). Rydén (fp) och Fridolfsson i Stockholm (m).
Reservation
av herrar Ericsson i Åtvidaberg (fp), Hovhammar (m), Rydén (fp) och Fridolfsson i Stockholm (m), som anser
dels att det avsnitt i utskottets yttrande som börjar med ”Utskottet vill framhålla” och slutar med ”därför motionärernas förslag” bort utbytas mot ett stycke av följande lydelse:
Utskottet noterar att vad motionärerna åsyftar är att Kungl. Maj:t skall undersöka hur det obligatorium som är en grundläggande förutsättning för Allmänna förlagets verksamhet skall kunna upphävas. Överväganden i denna riktning måste otvivelaktigt te sig naturliga för Kungl. Maj:t mot bakgrund av den sakligt skarpa och av allt döma välgrundade kritik som RRV riktar mot de nuvarande förhållandena på den statliga publiceringsverksamhetens område. Det berörda obligatoriet har från början framstått som onaturligt. Utskottet anser att riksdagen har god anledning att, som motionärerna föreslår, begära att Kungl. Maj:t vidtar förberedelser för obligatoriets avskaffande.
dels att utskottet under 2 bort hemställa
2. att riksdagen med bifall till motionen 1972:1720 hos Kungl. Maj:t hemställer att Kungl. Maj:t skyndsamt framlägger förslag om upphävande av statliga organs skyldighet att i vissa fall anlita AB Allmänna förlaget.
Göteborgs Offsettryckeri AB 72 1988 S Stockholm 1972