Skatteutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts i propositionen 1972:1 gjorda framställningar rörande vissa anslag inom finansdepartementets verksamhetsområde för budgetåret 1972/73 jämte motioner

Skatteutskottets betänkande nr 17 år 1972 SkU 1972:17

Nr 17

Skatteutskottets betänkande i anledning av Kungl. Maj:ts i propositionen 1972:1 gjorda framställningar rörande vissa anslag inom finansdepartementets verksamhetsområde för budgetåret 1972/73 jämte motioner.

DRIFTBUDGETEN

SJUNDE HUVUDTITELN

Skatte- och kontrollväsen

1. Tullverket: Förvaltningskostnader och Anskaffning av viss materiel. Utskottet tillstyrker Kungl. Maj:ts i propositionen 1972: 1 bil. 9 (punkterna C 1—2, s. 43—47 i utdrag av statsrådsprotokollet över finansärenden för den 3 januari 1972) framlagda förslag och hemställer

att riksdagen för budgetåret 1972/73 anvisar

1. till Tullverket: Förvaltningskostnader ett förslagsanslag av 238 300 000 kr.,

2. till Tullverket: Anskaffning av viss materiel ett reservationsanslag av 3 450 000 kr.

2. Riksskatteverket. Kungl. Maj:t har (punkten C 6, s. 48—57) föreslagit riksdagen att till Riksskatteverket för budgetåret 1972/73 anvisa ett förslagsanslag av 59 200 000 kr.

Motionerna

I detta sammanhang behandlar utskottet motionen 1972: 302 av herr Fälldin m. fl. (c) vari hemställs att riksdagen vid behandlingen av statsverkspropositionen bil. 9, Finansdepartementet, punkt C 6 beslutar

a. att ställningstagandet beträffande att inrätta ett centralt personregister skall anstå till dess användningen av ADB-register reglerats genom särskild lagstiftning i enlighet med vad som anförts i motionen, samt

b. att till Riksskatteverket för budgetåret 1972/73 anvisa ett i förhållande till Kungl. Maj:ts förslag med 1 191 000 kr. minskat förslagsanslag av 58 009 000 kr.;

1 Riksdagen 1972. 6 sami. Nr 17

SkU 1972:17

motionen 1972: 415 av herr Helén m. fl. (fp) vari hemställs

a. att riksdagen inte — innan sekretess- och integritetsfrågorna lösts — beviljar medel för en sammankoppling av centrala personregistret (CPR) med riksskatteverkets personnummerregister utan avslår Kungl. Maj:ts hemställan om ett anslag på 285 000 kr. för programmering av databehandlingsrutiner för CPR samt för omläggning av riksskatteverkets personnummerregister och anslutning av detta till CPR,

b. att riksdagen uttalar att ingen anslutning av terminal eller datamaskin till CPR-systemet får ske förrän offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) lagt fram förslag till lösning av de i motionen berörda integritetsfrågorna och dessa föranlett beslut av riksdagen,

c. att riksdagen uttalar att centrala personregistret inte bör göras tillgängligt för kreditupplysningsbyråer samt att adresser ur registret inte bör tillhandahållas för spridning av selektivt direktadresserad reklam i avvaktan på OSK:s och kreditupplysningsutredningens arbete;

motionen 1972: 631 av herr Brundin m. fl. (m) vari hemställs

a. att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t uttalar att ett centralt personregister i avvaktan på en tidsenlig sekretesslagstiftning enligt dess mening inte bör upprättas,

b. att riksdagen till riksskatteverket för budgetåret 1972/73 beslutar anvisa ett förslagsanslag av 58 000 000 kr., dvs. en besparing om 1,2 milj. kr.;

motionen 1972: 1454 av herr Hermansson m. fl. (vpk) vari hemställs

att riksdagen avslår de medel som i prop. 1972: 1 Bilaga 9 föreslås till utveckling av ett centralt personregister (CPR).

Utskottet har inhämtat yttranden över motionerna från statskontoret och riksskatteverket, bilaga 1 och 2.

Utskottet

Frågan om inrättande av ett centralt personregister går tillbaka på ett riksdagsbeslut från 1946 som innebar att ett centralt sökregister över befolkningen skulle inrättas. Av olika skäl förverkligades inte dessa planer som med dåvarande teknik skulle ha blivit mycket kostnads- och personalkrävande. Sedan ADB-tekniken börjat användas i allt större omfattning inom den offentliga sektorn har planeringsarbetet återupptagits med utgångspunkt i de väsentligt förbättrade förutsättningar som denna teknik erbjuder.

Genom beslut den 11 september 1970 uppdrog Kungl. Majit åt dåvarande centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden — CFU — att

SkU 1972:17

utreda frågan om ett centralt personregister — CPR. Sedan CFU uppgått i riksskatteverket har det fortsatta utredningsarbetet bedrivits av en arbetsgrupp inom verket. Riksskatteverket har med skrivelse den 16 september 1971 till Kungl. Maj:t överlämnat en promemoria om CPR och hemställt att ett centralt personregister skall inrättas. Enligt verkspromemorian avses i registret ingå de grundläggande folkbokföringsuppgifterna samt uppgifter om omyndighetsregistrering, värnpliktskod, pensionsförhållande, nationalitet samt taxerad och beskattningsbar inkomst. Länsstyrelsernas personaviregister och riksskatteverkets personnummerregister ersätts av bildskärmsterminaler som ansluts till CPR. Genom CPR undviks att ändringsuppgifter insamlas dubbelt. Folkbokföringsmyndigheten får ett riksomfattande sökregister. Inom uppbördsverksamheten blir CPR av särskild betydelse för identifiering av skattebetalningar samt för kontroll vid utbetalning av överskjutande skatt. Till CPR ansluts terminaler och datorer inom den offentliga sektom. Även det enskilda näringslivet skulle kunna få vissa möjligheter att på motsvarande sätt utnyttja CPR. För anslutning bör krävas Kungl. Maj:ts tillstånd.

Enligt riksskatteverkets anslagsframställning beräknas arbetet med att lägga upp CPR, starta driftsystemet och utveckla metoder för att utnyttja CPR inom andra statliga databehandlingsområden fortsätta under budgetåret 1972/73. Personalkostnaderna beräknas då till 800 000 kr. För arbetet med programmering av databehandlingsrutiner för CPR behövs härutöver två programmerare på systemdriftsektionen. Vidare bör riksskatteverkets personnummerregister läggas om och anslutas till CPR. Detta beräknas kunna ske under första delen av år 1973. För ändamålet har beräknats 108 biträdesmånader eller 285 000 kr. För CPR skulle personalkostnaderna i enlighet härmed uppgå till sammanlagt 1 191184 kr. för nästa budgetår.

I yttrande över riksskatteverkets promemoria har offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén — OSK — framhållit att den i 2 kap. tryckfrihetsförordningen fastslagna offentlighetsprincipen endast innefattar en rätt att ta del av allmän handling samt att mot fastställd avgift få avskrift därav. Någon skyldighet för myndighet att utföra bearbetningar av materialet kan enligt OSK inte härledas ur offentlighetsprincipen. Beställningar omfattande viss kategori med angivna bestämningar eller av fortlöpande leverans av exempelvis adressförändringar kräver särskilda åtgärder och ett icke obetydligt arbete. Sådana beställningar behöver alltså inte på grund av offentlighetsprincipen efterkommas utan särskild prövning. Ännu tydligare är att någon rätt att ansluta terminal till systemet inte kan härledas ur offentlighetsprincipen.

Vad CPR beträffar bör enligt OSK:s mening rena namn- och adressuppgifter utan olägenhet kunna lämnas både i form av aviseringar och

lf Riksdagen 1972. 6 sami. Nr 17

SkU 1972:17

via direktanslutningar, och under förutsättning att man har klar överblick över användningen bör också personnumren — som i sin egenskap av integrationsnycklar är mycket värdefulla för dem som för ADBregister — kunna levereras. Villkor torde kunna uppställas för utlämning av uppgifter som kräver bearbetning, t. ex. avisering av ändringar eller uppgifter om vissa kategorier av personer. Om personnummer lämnas ut kan det alltså som villkor föreskrivas att numren av mottagaren används endast i hans interna verksamhet men ej lämnas ut till andra. Uppgifter om värnplikts- och skatteförhållanden synes däremot, även om de inte är sekretesskyddade, endast i särskilda fall böra utlämnas i bearbetad form eller via terminal.

Departementschefen godtar de av riksskatteverket — RSV — och OSK framförda synpunkterna och anser för egen del det angeläget att CPR kommer till stånd snarast möjligt och räknar medel för ändamålet enligt RSV:s förslag.

I motionerna 1972: 302 av herr Fälldin m. fl., 1972: 631 av herr Brundin m. fl. samt 1972: 1454 av herr Hermansson m. fl. yrkas att förslagsanslaget för budgetåret 1972/73 till riksskatteverket skall minskas med det belopp som motsvarar personalkostnaderna för CPR, i runt tal 1,2 milj. kr. I motionen 1972: 415 av herr Helén m. fl. yrkas att riksdagen skall avslå propositionen i vad avser anslag på 285 000 kr. för omläggning av riksskatteverkets personnummerregister samt att riksdagen uttalar att anslutning till CPR inte får ske innan en ny lagstiftning på grundval av OSK:s förslag beslutats och att registret dessförinnan inte skall få användas för vissa kommersiella uppgifter. Vid utskottsbehandlingen har framkommit att det sistnämnda motionsyrkandet varit avsett att i sak motsvara samma yrkanden som framförts i de övriga motionerna.

Vad som gjort att motionärerna ansett frågan principiellt betydelsefull är att CPR i debatten kommit att framstå som den punkt där offentlighetsprincipen på ett påtagligt sätt kolliderar med kraven på integritetsskydd. Det finns därför enligt utskottets mening anledning att ingående granska om dessa krav berörs av tillkomsten av CPR och i så fall vilka åtgärder som kan vidtas för att eliminera eventuella olägenheter.

Med hänsyn härtill har utskottet funnit anledning ägna frågan särskild uppmärksamhet. Utskottet har därför inhämtat yttranden från statskontoret och riksskatteverket, vilka yttranden fogas som bilaga till detta betänkande. Utskottet har även inhämtat viss information beträffande utländsk lagstiftning på dataområdet.

RSV framhåller i sitt yttrande att CPR innebär betydande rationaliseringsvinster, utan att medföra vidgad offentlighet, samt att säkerhetsoch kontrollsynpunkter kan beaktas på betryggande sätt. RSV motsätter sig CPR:s användande för reklam och kreditupplysning i avvaktan på en generell lagstiftning beträffande utnyttjandet av ADB-register.

SkU 1972:17

5 Statskontoret understryker att CPR kan medföra förbättringar från säkerhets- och integritetsskyddssynpunkt samt att ett senareläggande medför kostnader — ca 3,1 mkr./år — för statsverket.

Reservanter i statskontoret förordar etappvis uppbyggnad av CPR i takt med sekretesslagstiftningens utbyggnad.

Kritiken mot förslaget att inrätta ett centralt personregister går främst ut på att en sådan åtgärd skulle utgöra ett hot mot den personliga integriteten. Motionärerna anser att ett sådant register inte bör inrättas innan det föreligger beslut om en lagstiftning som reglerar offentlighetsoch sekretessreglerna för datasystem. Som motivering för dessa ståndpunkter framförs allmänna reflexioner beträffande statens ökande kontroll och de enskilda individernas minskande insyn i den statliga dataverksamheten, om behovet av en ny lagstiftning på dataområdet och av begränsningsregler för sammankoppling av datasystem.

Det föreligger ett uppenbart behov av en lagstiftning som reglerar datateknikens användning, och förslag i sådan riktning kommer att inom kort framläggas av OSK. Det finns också behov av åtgärder för att lösa vissa tekniska samordningsproblem, som behandlas av en annan utredning, datasamordningskommittén. Utskottet har också förståelse för den kritik som riktas mot att länsstyrelsernas ADB-registrerade uppgifter används för selektiv reklam och annan kommersiell verksamhet. Utskottet anser därför att man vid en kommande lagstiftning noga bör överväga om möjligheterna att utnyttja dataregister i sådant syfte bör kvarstå. Den allmänna ståndpunkt som utskottet intar beträffande datorernas användning skiljer sig i sak endast i vissa stycken från de synpunkter motionärerna framför, vilket emellertid inte hindrar att utskottet drar andra slutsatser därav än motionärerna.

Redan befintliga system innehåller samtliga de uppgifter som skall ingå i CPR. Tillkomsten av detta register innebär således inte några ökade risker för den enskildes integritet. Med det nya systemet blir uppgifterna visserligen tekniskt sett lättare tillgängliga för den som ansluter terminaler eller datorer till CPR, men i fråga om CPR kan garantier skapas mot att registret används i otillbörligt syfte. I sammanhanget kan framhållas att den främsta uppgiften för ett centralt personregister är att tillgodose folkbokförings- och skatteverksamhetens länge kända behov av ett riksomfattande sökregister.

OSK har i sitt yttrande över RSV:s promemoria framhållit att någon rätt att ansluta datorer eller terminaler till en datacentral inte kan härledas ur offentlighetsprincipen. Det bör här framhållas att de system som är avsedda att anslutas till CPR skall erhålla information därifrån och alltså inte lämna någon egen information. De viktigaste uppgifterna som de anslutna systemen kommer att få hämta gäller rena folkbokföringsuppgifter, framför allt adressuppgifter som ge -

SkU1972:17

nom CPR kan hållas aktuella för ett flertal andra dataregister. För anslutning till CPR kommer att fordras Kungl. Maj:ts tillstånd. Departementschefen förklarar i propositionen att han helt kommer att följa de restriktiva riktlinjer som OSK dragit upp som villkor för anslutning till systemet. Detta i förening med de spärrmöjligheter som datatekniken erbjuder gör att utskottet inte kan inse att CPR i den föreslagna formen skulle kunna innebära ett hot mot den enskildes integritet. För att undanröja alla farhågor i sådant avseende är utskottet emellertid berett att förorda ytterligare en åtgärd, nämligen inrättande av en rådgivande parlamentarisk nämnd, som Kungl. Maj:t skall höra innan medgivande lämnas till anslutning till CPR. Nämnden bör enligt utskottets mening innehålla företrädare för samtliga i riksdagen representerade politiska partier och stå under ledning av en opartisk ordförande. Nämnden bör även ha tillgång till erforderlig teknisk sakkunskap. Man skulle genom en sådan åtgärd garantera att den tveksamhet som nu uttryckts inför CPR skulle kunna komma till uttryck vid prövningen av de konkreta frågorna om anslutning till systemet. En sådan nämnd skulle vidare vara av värde för att tillföra riksdagen sakkunskap i de alltmer komplicerade datafrågorna. Utskottet har vid sin prövning av den aktuella frågan inte kunnat åberopa någon tidigare erfarenhet av behandling av dataproblem, men utskottet anser sig kunna konstatera att många av de farhågor som uttalats bottnar i bristande insikter om hur tekniken skall utnyttjas i det konkreta fallet. Mot denna bakgrund finner utskottet det angeläget att kunskaperna på dataområdet fördjupas hos de företrädare för de politiska partierna som kommer att föra deras talan i riksdagen i datafrågor.

Utskottet finner sammanfattningsvis att de synpunkter som framförs i motionerna kan vara förtjänta av beaktande i sitt större sammanhang men att motionärerna inte kunnat påvisa några olägenheter för den enskilde till följd av inrättandet av det nu föreslagna centralregistret. De åtgärder som departementschefen föreslagit i förening med den parlamentariska nämnd som utskottet förordar bör skapa betryggande garantier för att CPR inte skall innebära något hot mot den enskildes integritet. Då säkerhetsfrågorna alltså kan tillgodoses på ett tillfredsställande sätt saknas anledning att motsätta sig införandet av detta register, som uppenbarligen medför betydande rationaliseringsvinster och som samtidigt utgör en förutsättning för att andra redan befintliga eller beslutade register skall kunna utnyttjas på mest rationella sätt. Utskottet finner att CPR utgör en viktig länk i uppbyggandet av dessa datasystem och att det saknas skäl att senarelägga dess inrättande.

Med det anförda avstyrker utskottet motionerna och tillstyrker det i propositionen föreslagna förslagsanslaget till riksskatteverket.

SkU1972:17

7 Utskottet hemställer

att riksdagen

a. med bifall till Kungl. Maj:ts förslag och med avslag på motionerna 1972: 302, 1972: 415, 1972: 631 och 1972: 1454 till Riksskatteverket för budgetåret 1972/73 anvisar ett förslagsanslag av 59 200 000 kr.,

b. hos Kungl. Maj:t begär att en rådgivande parlamentarisk nämnd inrättas för prövning av frågor rörande CPR i enlighet med vad utskottet förordat.

3. Stämpclomkostnader m. fl. anslag. Utskottet tillstyrker Kungl. Maj:ts

förslag (punkterna C 13—C 16, s. 62—64) och hemställer

att riksdagen för budgetåret 1972/73 anvisar

1. till Stämpelomkostnader ett förslagsanslag av 1 380 000 kr.,

2. till Kostnader för årlig taxering m. m. ett förslagsanslag av 45 000 000 kr.,

3. till Ersättning till postverket m. fl. för bestyret med skatteuppbörd m. m. ett förslagsanslag av 29 600 000 kr.,

4. till Kilometerbeskattning ett förslagsanslag av 1 260 000 kr.

4. Bidrag till Föreningen Fruktdrycker. Utskottet tillstyrker Kungl.

Maj:ts förslag (punkten E 4, s. 70) och hemställer

att riksdagen till Bidrag till Föreningen Fruktdrycker för budgetåret 1972/73 anvisar ett anslag av 35 000 kr.

5. Bidrag till vanföra ägare av motorfordon. Utskottet tillstyrker Kungl.

Maj:ts förslag (punkten E 5, s. 70) och hemställer

att riksdagen till Bidrag till vanföra ägare av motorfordon för budgetåret 1972/73 anvisar ett förslagsanslag av 1 900 000 kr.

KAPITALBUDGETEN

STATENS ALLMÄNNA FASTIGHETSFOND

6. Vissa byggnadsarbeten vid tullverket. Utskottet tillstyrker Kungl. Maj:ts förslag (punkten II: 14, s. 82) och hemställer

att riksdagen till Vissa byggnadsarbeten vid tullverket för budgetåret 1972/73 anvisar ett investeringsanslag av 350 000 kr.

FONDEN FÖR LÅNEUNDERSTÖD

7. Lån för inrättande av alkoholfria restauranger. Utskottet tillstyrker Kungl. Maj:ts förslag (punkten V: 6, s. 82—83) och hemställer

SkU 1972:17

att riksdagen till Lån för inrättande av alkoholfria restauranger för budgetåret 1972/73 anvisar ett investeringsanslag av 1 000 kr.

UPPSKJUTNA FRÅGOR

8. Uppskjutna frågor. Utskottet kommer senare under sessionen att yttra sig beträffande Kungl. Maj:ts under följande punkter framlagda förslag, nämligen C 3 Mynt- och justeringsverket: Förvaltningskostnader C 4 Mynt- och justeringsverket: Nyanskaffning av vissa maskiner m. m.

C 5 Statens justerare vilket utskottet här anmäler.

Stockholm den 6 april 1972

På skatteutskottets vägnar ERIK BRANDT

Närvarande: herrar Brandt (s), Magnusson i Borås (m), Eriksson i Bäckmora (c), Engkvist (s), fru Holmqvist (s), herrar Kristenson (s), Josefson i Arrie (c), Wärnberg (s), Larsson i Umeå (fp), Carlstein (s), Wikner (s), Nilsson i Trobro* (m), Olof Johansson i Stockholm (c), Levin (fp) och fru Normark (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

Reservation vid punkten 2 (Riksskatteverket)

av herrar Magnusson i Borås (m), Eriksson i Bäckmora (c), Josefson i Arrie (c), Larsson i Umeå (fp), Nilsson i Trobro (m), Olof Johansson i Stockholm (c) och Levin (fp), som dels anfört följande:

”Det under punkten C 6 i sjunde huvudtiteln upptagna anslaget för löner till personalen för ett centralt personregister — CPR — måste enligt vår mening betraktas som anmärkningsvärt från flera synpunkter. Kungl. Maj:t har låtit riksskatteverket utveckla ett sådant register och samtidigt uppdragit åt statskontoret att förhyra de för verksamheten erforderliga datamaskinerna från och med den 1 juli 1972. Oavsett hur anslagsfrågan beträffande personalen kommer att bedömas av riksdagen har Kungl. Maj:t alltså redan bundit sig för hyreskostnader för maskiner, och dessa kostnader är väsentligt högre än personalkostna -

SkU1972:17

derna. Hyreskostnaderna, som upptas i civildepartementets huvudtitel under anslaget till länsstyrelserna, berörs inte i departemcntschefsuttalandena i denna huvudtitel. Riksdagen ställs alltså inför ett mer eller mindre fullbordat faktum genom det nu framlagda förslaget. Det bör i detta sammanhang erinras om att alla tidigare beslut om införande av centrala dataregister föregåtts av principbeslut av riksdagen. När det nu gäller att införa ett register, som i viss mån skall tjänstgöra som ett centralregister för andra dataminnen och som alltså måste sägas inta en betydligt känsligare position, om frågan betraktas utifrån den enskilde medborgarens krav på personlig integritet, finner regeringen det inte erforderligt att riksdagen fattar principbeslut om dess införande. Detta måste betraktas som särskilt anmärkningsvärt mot bakgrunden av att regeringen — som framgår av direktiven till offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén — OSK — är klart medveten om att det för närvarande saknas tillfredsställande regler för bl. a. integritetsskydd när det gäller dataregister. Den omständigheten att OSK hörts i frågan och under vissa villkor tillstyrkt inrättandet av CPR finner vi inte utgöra någon garanti för att verksamheten kommer att bedrivas inom gränserna för den blivande lagstiftningen på dataområdet. Vi anser det tveksamt om utredningen borde ha tagit ställning i CPRfrågan innan den framlagt sin principiella syn på dataregistrens utnyttjande. Risken med detta tillvägagångssätt är att man i viss mån binder riksdagen vid tillämpningsregler som riksdagen inte haft möjlighet att pröva i sitt större sammanhang. I valet mellan vissa statliga rationaliseringsvinster och den enskilde medborgarens krav på integritet finner vi övervägande skäl tala för att integritetsskyddssynpunktcma bör komma i första hand och att inrättande av CPR därför bör anstå till dess frågorna om offentlighet och sekretess i samband med dataregister blivit prövade av riksdagen. Vi förordar således att riksdagen beslutar att under ovan angivna punkt i huvudtiteln anvisa ett med personalkostnaderna för CPR minskat belopp.”

dels ansett att utskottet under punkten 2 bort hemställa

”att riksdagen i anledning av Kungl. Maj:ts förslag och motionen 1972: 415 samt med bifall till motionerna 1972: 302, 1972: 631 och 1972: 1454 till Riksskatteverket för budgetåret 1972/73 anvisar ett förslagsanslag av 58 009 000 kr.”

SkU 1972:17

10 Bilaga 1

Statskontorets skrivelse 25.2.1972

Remiss 8.2.1972 ang. motionerna 1972:302, 1972:415, 1972:631 samt 1972:1454 ang. centralt personregister m. m.

Med anledning av ovanstående remiss får statskontoret avgiva följande utlåtande.

Statskontoret delar uppfattningen att utvecklingen inom dataområdet i sig kan innebära att den personliga integriteten äventyras. För att undanröja risken härför måste såväl lagstiftningsåtgärder som åtgärder på det tekniskt-administrativa planet vidtagas.

De olägenheter av datatekniken som hänger samman med att informationen i statliga dataregister är offentlig, och därmed kan utnyttjas för kommersiellt bruk, t. ex. direktreklam, måste i första hand mötas med lagstiftningsåtgärder. Även när det gäller frågan om myndigheters möjligheter att ta del av exempelvis personinformation har lagstiftningsåtgärderna central betydelse.

I fråga om lagstiftningsåtgärder pågår utredningar inom flera kommittéer. Nya lagregler avseende offentlighetsprincipens tillämpning på ADB-information kan tidigast träda i kraft år 1974. Redan dessförinnan kan emellertid reglerna för informationsutbyte mellan de statliga myndigheterna revideras.

Offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) har i yttrande över riksskatteverkets skrivelse 16.9.1971 om det centrala personregistret bl. a. anfört följande: ”Någon skyldighet för myndighet att utföra bearbetningar av materialet kan ej härledas ur offentlighetsprincipen. Beställningar av uppgifter omfattande viss kategori med angivna bestämningar eller av fortlöpande leverans av exempelvis adressförändringar kräver särskilda åtgärder och ett inte obetydligt arbete. Sådana beställningar behöver alltså inte på grund av offentlighetsprincipen efterkommas utan särskild prövning. Ännu tydligare är att någon rätt att ansluta terminal till systemet inte kan härledas ur offentlighetsprincipen. ” Som framgår härav finns även med nuvarande lagstiftning möjlighet att i olika avseenden begränsa uttaget av information ur personregistret.

De tekniskt-administrativa åtgärderna har betydelse främst när det gäller att begränsa riskerna för obehörig tillgång till information och när det gäller att påverka kostnader och besvär för dem som vill utnyttja de statliga datasystemen. Sådana möjligheter att begränsa olägenheterna av ADB-system inom förvaltningen utreds dels i samband med att de enskilda systemen byggs upp, dels inom mer generella utredningar vid olika myndigheter. Inom statskontoret pågår sålunda bl. a. utredningsarbete om säkerhetsfrågor rörande automatisk databehandling samt en förstudie rörande uppbyggnaden av en dokumentationscentral för fakta om de statliga informationssystem som installerats eller är under uppbyggnad. Enligt statskontorets mening är det väsentligt att insatserna i dessa avseenden intensifieras.

SkU 1972:17

11 De uppgifter som avses ingå i det nya centrala personregistret finns redan nu i olika statliga ADB-register vilka är offentliga. En senareläggning eller ett helt slopande av det centrala personregistret innebär därför inte att man hindrar utnyttjandet av offentliga register för exempelvis kommersiellt bruk (direktreklam, sammanställning av personuppgifter m. m.).

Som redovisas i proposition nr 1/1972, bilaga 9, ger det centrala personregistret möjligheter att rationalisera informationsutbytet inom förvaltningen, exempelvis genom att folkbokföringsmyndighetema får tillgång till ett riksomfattande sökregister, samt att insamlingen och delgivningen av adressuppgifter, ändringsuppgifter m. m. förenklas. Enligt statskontorets mening måste i varje enskilt fall riskerna och olägenheterna med att bygga upp ADB-system vägas mot de rationaliseringsvinster som där kan vinnas.

Det bör därvid beaktas att den ofta nödvändiga identifikationen av enskilda personer blir mera betryggande både ur säkerhets- och integritetsskyddssynpunkt om möjlighet finns att utnyttja ett centralt personregister. Bl. a. kan på CPR ställas mycket höga krav på kvalificerad kontroll av behörighet och korrekthet vid in- och utmatning av data beträffande enskilda personer. Härtill kommer att man genom att koncentrera personinformation till CPR även kan medverka till att förbättra integritetsskyddet genom att myndigheters och andra organisationers behov av personuppgifter i de egna systemen minskar eller i vissa fall kanske helt bortfaller när sådan information i stället kan hämtas från CPR. Därigenom kan uppnås bättre överblick över befintliga personregister och deras utnyttjande.

En viktig förutsättning för att de ovan anförda positiva effekterna skall kunna uppnås är emellertid att fortsatt utvecklingsarbete på CPR inriktas på att vidareutveckla de tekniska säkerhets- och sekretessystem som en till den nya tekniken anpassad lagstiftning på integritetsskyddsområdet kan komma att kräva. Frågorna om hur bl. a. integritetsskyddet kan beaktas vid utveckling av terminalbaserade datasystem är under utredning i den av Kungl. Maj:t tillsatta kommittén för samordning och kontroll av databanker m. m. Statskontoret förutsätter att CPR:s vidare utveckling därvidlag sker i samråd med denna kommitté.

Med beaktande av de restriktioner beträffande CPR:s utnyttjande som således är tänkbara — främst avseende möjligheterna att ansluta terminal och att få sammanställningar och bearbetningar av persondata utförda — innebär tillkomsten av CPR enligt statskontorets mening inte någon ökad risk för den personliga integriteten. I detta sammanhang vill statskontoret erinra om att föredragande departementschefen enligt prop. 1972: 1 bil. 9 för anslutning till CPR-systemet med terminal eller datamaskin kommer att förorda tillstånd av Kungl. Maj:t i varje särskilt fall.

Konsekvenserna av ett eventuellt beslut att skjuta CPR på framtiden blir väsentligen olika beroende på hur lång tid ett idrifttagande kan antas dröja. På kort sikt, dvs. i avvaktan på att OSK lägger fram sitt betänkande, vilket beräknas ske under 1972 kommer skadeverkningarna i stort sett att inskränka sig till extra kostnader för redan kontrakterad datautrustning.

För CPR har statskontoret efter Kungl. Maj:ts bemyndigande ingått avtal om central datorutrustning och bildskärmsterminaler. Avtal har tecknats om hyra med rätt till köp. Avtalen kan uppsägas till tidigast

SkU1972:17

36 månader efter avtalad leveransdag. Utrustningen är avsedd att levereras och tagas i bruk under tiden 1.7—1.11.1972.

Om CPR skjuts på framtiden och ingångna avtal om utrustning vidhålles torde ett alternativ vara att leveranserna senareläggs och att leverantörerna kompenseras härför genom att hyra för utrustningen exklusive underhållsavgift betalas under tiden. Kostnaden för ett års senareläggning beräknas då bli ca 3,1 milj. kr. exkl. mervärdeskatt.

På längre sikt, dvs. om ett centralt personregister uppskjutes något eller några år måste vissa statliga informationssystem omplaceras med en svårbedömd ökning av utrednings- och utrustningskostnader som följd.

Med hänvisning till vad sålunda anförts biträder statskontoret inte de i motionerna 1972:302, 1972:415, 1972:631 samt 1972: 1454 framförda yrkandena om anstånd med beslut att inrätta ett centralt personregister i enlighet med proposition 1972: 1, bilaga 9.

Vid handläggningen av detta ärende vari generaldirektör Löfqvist fattat beslut har närvarit tf. överdirektören Bruno, avdelningscheferna Rydén, Svenonius, Trotzig och Ekstam, organisationsdirektören Osvald, föredragande, samt avdelningsdirektören Lindh. Rydén och Lindh anmälde avvikande mening och anförde:

Vi ansluter oss i allt väsentligt till de inledande synpunkterna rörande läget på ADB-området samt om avvägningarna mellan de risker och olägenheter som finns med ADB-system och de rationaliseringsvinster som kan göras. Däremot drar vi av det förda resonemanget något andra slutsatser vad gäller det centrala personregistret.

Vi saknar möjlighet att göra en totalbedömning av det centrala personregistrets effekter. Vi anser oss därför inte utan vidare beredda att ta ställning till motionärernas yrkanden. Vi vill emellertid ta upp några frågeställningar vi anser inte tillräckligt belysts i statskontorets yttrande.

Det kan hävdas att det centrala personregistret kan ge vissa rationaliseringsvinster, vars storlek i sig är svårbedömda. Samtidigt måste konstateras att det föreslagna systemet innebär dels en övergång till en mer avancerad teknik och en därmed följande risk för obehörigt utnyttjande m. m., dels en vidgning av åtkomstmöjligheterna för en rad av de användare som redan i dag har viss tillgång till de aktuella uppgifterna.

Om det i nuvarande läge anses olämpligt att vidga möjligheterna att få tillgång till olika persondata kan man dels som motionärerna yrka på senareläggning eller stopp för hela det centrala personregistret, dels överväga en etappvis uppbyggnad av registret.

En etappvis uppbyggnad skulle kunna ske i den takt sekretesslagstiftningen utvidgas och erfarenheter från både lagtillämpning och drift av datasystemet vinns.

Registerinnehållet skulle i en första utbyggnadsetapp kunna begränsas till exempelvis uppgifter om personnamn, personnummer, adresser (mantalsskrivningsort, boende- och vistelseadress m. m.) samt skattsedelnummer. Övriga data skulle övergångsvis lagras på sätt som nu sker.

Redan med en sådan uppbyggnad skulle det centrala personregistret kunna ge viss service till olika organ rörande adressändringar m. m. samtidigt som man i mer begränsad omfattning kan sätta systemet i praktisk drift.

SkU 1972:17

13 Detta innebär också att man under en inledande period kan ta viss del av den redan kontrakterade utrustningen i bruk. I den mån man väljer en etappvis uppbyggnad finns det även anledning att närmare studera förutsättningarna för ADB-investeringar vid länsstyrelserna.

Enligt statskontorets beslut

Thomas Osvald

SkU 1972:17

14 Bilaga 2

Riksskatteverkets skrivelse 17.2.1972

Riksskatteverket (RSV) med yttrande över motionerna 1972:302, 1972: 415, 1972: 631 och 1972:1454

RSV har begränsat sitt yttrande till det planerade centrala personregistret (CPR) och sambandet med länsstyrelsernas magnetbandsregister.

Med hänvisning till bilagd promemoria1 vill RSV inledningsvis framföra följande allmänna synpunkter på ett centralt personregister.

Kort historik

1946 Ny folkbokföringsförordning (1946: 255) vari stadgades att

ett centralt sökregister över befolkningen skulle upprättas. Successiva uppskov beslutade av Kungl. Maj:t.

1963 Beslut om övergång till automatisk databehandling (ADB)

inom folkbokförings- och uppbördsväsendet.

1967 Ny folkbokföringsförordning (1967: 198). Bestämmelsen om

centralt sökregister utmönstrad på förslag av centrala folkbokförings- och uppbördsnämnden (CFU). CFU föreslog samtidigt att frågan om centralregister med hänsyn till behovet även inom andra grenar av förvaltningen skulle särskilt utredas, varvid sekretessfrågan måste ägnas särskild uppmärksamhet.

1967/68 ADB-system genomfört inom folkbokföring och skatteupp börd.

1969 CFU inger till Kungl. Maj:t en förstudie avseende CPR. sept.

1970 CFU lämnar till Kungl. Maj:t en utredningsrapport avseende

maj CPR. Rapporten remissbehandlades.

1970 Kungl. Maj:t uppdrar åt CFU att fortsätta utredningsarbetet, sept.

1971 RSV redovisar till Kungl. Maj:t utredningsläge m. m. beträf sept.

fande CPR och föreslår att registret skall inrättas och föras av

länsstyrelsen i Stockholm samt att — bl. a. för att tillgodose kravet på att registrets användning måste noggrant prövas — anslutning till CPR av terminal eller dator skall kräva Kungl. Maj:ts medgivande.

1972 Proposition om att inrätta CPR. jan.

Det i drift varande ADB-systemet innebär att det för varje län förs register på magnetband över befolkningen i länet (person- och skatteband). Magnetbandsregistren innehåller den information som redovisas i mantalslängder och taxeringslängder. Dessa längder och de magnetband som använts för att framställa dem är allmänna handlingar och

1 Promemorian inte återgiven här.

SkU 1972:17

de registrerade uppgifterna är offentliga. Uppgift om förmögenhet är dock sekretessbelagd.

I samband med aktualiseringen av personbanden sker avisering om inträffade ändringar till framför allt olika myndigheter. Aviseringen är i huvudsak författningsstyrd och då avgiftsfri för mottagaren. Personbanden liksom skattebanden används också för vissa periodiska uttag till myndigheter. Vidare förekommer att såväl myndigheter som enskilda får uttag ur registren efter särskild beställning. Sådana speciella uttag är regelmässigt avgiftsbelagda.

Den främsta uppgiften för ett centralt personregister skulle vara att tillgodose folkbokförings- och skatteverksamhetens länge kända behov av ett riksomfattande sökregister. Härigenom skulle åtskilliga administrativa rutiner kunna utföras billigare och framför allt säkrare än i dag. Ett utbyte av länsstyrelsernas personaviregister och RSV:s personnummerregister mot bildskärmsterminaler skulle medföra betydande personalbesparingar och väsentligt ökad säkerhet i registerföringen. En stor del av de ofullständigt redovisade skatteinbetalningar som i dag inte kan identifieras utan överförs till skattereklamationskontot skulle med tillgång till CPR kunna identifieras och därmed tillgodoföras vederbörande skattskyldiga.

Tillgången till ett centralt personregister framstår såsom angeläget också för åtskilliga andra samhälleliga verksamheter. Inom många verksamhetsområden är en personregistrering nödvändig. Man har emellertid bl. a. av kostnadsskäl ett starkt intresse av att begränsa lagringen av persondata. För att detta skall vara möjligt förutsätts att personuppgifter skall kunna hämtas då behov uppstår. CPR avses utgöra den databas, som möjliggör detta. Det innebär i realiteten att man dels minskar omfattningen av personregister som förs på olika håll, dels ökar förutsättningarna för att kunna överblicka samhällets registerföring. Utnyttjas inte CPR måste uppgifter hämtas in från den person uppgifterna avser eller från annan myndighet.

Frågorna kring den personliga integriteten har ägnats stor omsorg under hela utrednings- och utvecklingsarbetet för CPR. Tekniskt kan data skyddas mot obehörig åtkomst. De uppgifter som avses ingå i CPR är av offentlig karaktär. Offentlighetsprincipen innefattar emellertid endast rätt att ta del av allmän handling för läsning eller avskrivning på stället samt att mot fastställd avgift få avskrift därav. En icke redigerad utskrift av innehållet i CPR torde dock vara mindre användbar än en avskrift av mantals-, debiterings- eller taxeringslängd. Avskrift av dessa längder är länsstyrelse skyldig att framställa på begäran.

Någon skyldighet att utföra bearbetningar av registrerade data kan inte härledes ur offentlighetsprincipen. Det är således möjligt att använda CPR inom folkbokförings- och beskattningsområdet medan inskränkningar i utnyttjandet i övrigt görs. Av de bestämmelser som Kungl. Maj:t avser att utfärda om utnyttjandet av CPR bör enligt RSV:s mening framgå att CPR inte får användas t. ex. för sådana ändamål som avser reklam och kreditupplysning. Detta i avvaktan på generell lagstiftning beträffande utnyttjandet av ADB-register.

Som närmare framgår av den bilagda promemorian aviserar länsstyrelserna ett stort antal andra myndigheter om ändringar i sina register. Det framstår som naturligt att eftersom CPR utgör en sammanställning av länsregistren denna avisering i vad avser centrala myndig -

SkU1972:17

heter utförs via CPR. Under alla omständigheter måste dessa myndigheter tillföra sina register nödvändig information. Rimligen bör det ske på det sätt som är mest praktiskt. Från integritetssynpunkt har det ingen betydelse om avisering av folkbokföringsuppgifter utförs genom att CPR utnyttjas i stället för länsregistren. Däremot blir kostnaderna lägre.

För den enskilde person som är kund hos en bank eller ett försäkringsbolag kan det rimligen inte uppfattas som en störning från integritetssynpunkt om uppgifter som finns i CPR samt ändringar av dessa uppgifter hämtas från CPR i stället för att han själv skall lämna uppgifterna. Beträffande företag av denna art föreligger enligt RSV:s mening godtagbar säkerhet för att sådana uppgifter inte används på otillbörligt sätt. Som offentlighets- och sekretesslagstiftningskommittén (OSK) framhållit i sitt yttrande över RSV:s skrivelse till Kungl. Maj:t sept. 1971 kan också villkor ställas ifråga om utnyttjandet.

RSV övergår nu till att kommentera varje enskild motion.

Motion 1972: 302

Motionärerna finner det betänkligt om offentlighetsprincipen kan utnyttjas för att tillhända sig och bearbeta uppgifter om enskilda personer för att använda dessa mot individerna. Motionärerna understryker de risker som föreligger om för den enskilde känsligt material förs ut ur landet. Enligt motionärerna är den enda möjligheten att i rådande rättsläge undvika olägenheter beträffande den personliga integriteten att försvåra åtkomsten av personuppgifter i registren. Därför borde man avvakta med att införa CPR tills en lagstiftning som garanterar personlig integritet kommit. Ett uppskov skulle också ge möjlighet att mera noggrant överväga alternativa sätt att bygga upp de samhällsägda registren. Det är enligt motionärerna t. ex. inte osannolikt att ett system byggt på regionala register i stället för riksregister skulle vara att föredra. Motionärerna hemställer

1. att ställningstagandet beträffande att inrätta ett centralt personregister skall anstå tills dess användningen av ADB-register reglerats genom särskild lagstiftning i enlighet med vad som anförts i motionen,

2. att till RSV för budgetåret 1972/73 anvisa ett i förhållande till Kungl. Maj:ts förslag med 1 191 000 kr. minskat förslagsanslag.

CPR avses skola fylla sådana funktioner inom folkbokförings- och skatteverksamheten som redan är ålagda dessa verksamheter. Strävan är att kunna göra det på bättre sätt och till lägre kostnad än vad som nu är fallet. Mot bakgrund av att CPR skall tjäna som givare av allmän personinformation till andra statliga centralregister som är under uppbyggnad är ett anstånd med att inrätta registret olämpligt. Dessa andra register skulle då i stället lagra ungefär samma information som avses ingå i CPR. Statens kostnader skulle öka liksom besväret för den enskilde utan att denne skulle vinna något från integritetssynpunkt.

Som RSV ovan framhållit kan man på olika sätt göra inskränkningar ifråga om att utnyttja CPR. Stora garantier kan skapas för att uppgifterna inte förs ur landet eller används på ett obehörigt sätt. En mera långtgående ändring av nuvarande ADB-system kräver lång utrednings- och utvecklingstid. CPR är ett komplement till nuvarande länssystem. Det innebär inte en centralisering av nuvarande driftsystem i

SkU 1972:17

vidare mån än att vissa aviseringsuppgifter som nu ligger på länsstyrelserna överförs till CPR. I övrigt blir konsekvenserna på länsplanet i huvudsak endast att vissa kortregister som används som sökregister ersätts med terminaler.

Möjligheterna till skydd för otillbörlig användning av persondata minskar inte genom tillkomsten av CPR.

Motion 1972: 415

Motionärerna framhåller att ett regelsystem som klart preciserar den tillåtna användningen av enskilda personliga data bör finnas innan databankerna byggs upp, annars riskerar man att datasystemen i betydande utsträckning får bestämma reglerna i stället för tvärtom. I motionen ifrågasätts om inte varje användning av CPR borde anstå till dess lagstiftningsfrågan klarats. Med hänsyn till att OSK torde med förtur behandla dessa viktiga ADB-frågor framställs emellertid inget formellt yrkande. Motionärerna föreslår

1. att riksdagen inte — innan sekretess- och integritetsfrågorna lösts — beviljar medel för en sammankoppling av CPR med RSV:s personnummerregister utan avslår Kungl. Maj:ts hemställan om ett anslag på 285 000 kr. för programmering av databehandlingsrutiner för CPR samt för omläggning av RSV:s personnummerregister och anslutning av detta till CPR,

2. att riksdagen uttalar att ingen anslutning av terminal eller datamaskin till CPR-systemet får ske förrän OSK lagt fram förslag till lösning av de i motionen berörda integritetsfrågorna och dessa föranlett beslut av riksdagen,

3. att riksdagen uttalar att CPR inte bör göras tillgängligt för kreditupplysningsbyråer, samt att adress ur registret inte bör tillhandahållas för spridning av selektiv direktadresserad reklam i avvaktan på OSK:s och kreditupplysningsutredningens arbete.

RSV:s personnummerregister skulle i CPR utgöra en liten del och bestå av ytterligt begränsad information om personer som utvandrat eller överförts till obefintligregister. Huvuddelen av de personer som är upptagna i det nuvarande manuella registret är dubbelregistrerade, eftersom de är kyrkobokförda i landet och således upptagna i länsstyrelsernas register. Registret används för att säkerställa att en utvandrad som återkommer till landet får sitt gamla personnummer och därmed kan tillgodoräknas exempelvis tidigare pensionspoäng. Nuvarande manuella register är synnerligen tungrott och osäkert. En omläggning av registret är angelägen och bör göras snarast möjligt.

Den programmering som sker för CPR görs så att olika begränsningar vad gäller utlämnandet av data kan genomföras relativt enkelt. Någon risk att datorsystemet skall styra reglerna för att utlämna information finns således inte.

Motionärernas förslag att anslutning av terminal eller dator till CPR tills vidare inte skall få ske synes avse utnyttjande utanför folkbokförings- och skatteområdet. Enligt RSV:s mening bör anslutning till CPR från i vart fall andra myndigheter kunna få ske efter Kungl. Maj:ts prövning i varje särskilt fall. En anslutning framstår särskilt naturlig när det gäller sådana verksamheter som på det regionala planet ligger inom länsstyrelsernas förvaltningsområde, vilket också folkbokföringsverksamheten gör. I detta sammanhang må framhållas att en samman -

SkU 1972:17

koppling av CPR-datorn med annan dator, exempelvis bilregistrets, inte innebär att CPR kan tillföras eller hämta information från det anslutna systemet.

Som RSV tidigare framhållit bör CPR inte vara tillgängligt för kreditupplysningsbyråer eller för uttag av selektiv direktadresserad reklam.

Motion 1972: 631

Motionärerna anser det olämpligt att ett centralt personregister upprättas innan svensk lagstiftning finns som reglerar utnyttjandet av sådana register. Motionärerna hemställer

1. att riksdagen i skrivelse till Kungl. Maj:t måtte uttala att ett centralt personregister i avvaktan på en tidsenlig sekretesslagstiftning enligt dess mening inte bör upprättas,

2. att riksdagen till RSV för budgetåret 1972/73 beslutar anvisa ett förslagsanslag av 58 000 000 kr., dvs. en besparing om 1,2 miljoner kr.

Vad beträffar denna motion hänvisar RSV till vad ovan anförts i fråga om motionen 1972: 302.

Motion 1972:1454 (hänv. 1972:1321)

I motionen föreslås bl. a. att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till lagstiftning av innebörd att de sammankopplingar av databanker som är under planering t. ex. i CPR förbjuds och att riksdagen avslår de medel som föreslås till utveckling av ett centralt personregister (CPR).

Även beträffande denna motion får RSV hänvisa till vad ovan anförts ifråga om motionen 1972: 302.

Beslut i detta ärende har fattats av — förutom undertecknad ordförande — styrelseledamöterna A. Andersson, C.-A. Andersson, Hallman, Helmers, Holmqvist, Lindén, Manhem och Schärman. I handläggningen har därjämte deltagit folkbokföringsdirektören Lindström, skattedirektören Nilsson och avdelningsdirektören Österlund, föredragande.

Gösta Ekman

Tord Österlund

MARCUS BOKTR. STHLM 1972 72 0046