Bet. 1973:FiU18

Finansutskottets betänkande i anledning av motioner angående besparings- och rationaliseringsutredningar m. m.

Typ: Betänkande
Datum: 1973-04-03
Källa: data.riksdagen.se

Finansutskottets betänkande nr 18 år 1973

FiU 1973:18

Nr 18

I detta betänkande behandlas följande motioner:

1973:241 av herr Bohman m. fl. (m) i vad avser hemställan under 2 och 3,

1973:549 av herr Helén m. fl. (fp) i vad avser hemställan under 4,

1973:983 av herrar Fälldin (c) och Helén (fp) i vad avser hemställan under 5,

1973:985 av herr Fälldin m. fl. (c) i vad avser hemställan under a. samt 1973:991 av herrar Jonsson i Mora (fp) och Antby (fp).

Motionerna

I motionen 1973:241 av herr Bohman m. fl. (m) hemställs såvitt nu är i fråga

2. att riksdagen hos Kungl. Maj:t hemställer att Kungl. Maj:t tillsätter en parlamentarisk besparings- och rationaliseringsutredning med uppgift att i samverkan med riksrevisionsverket föreslå åtgärder ägnade att åstadkomma besparingar och rationaliseringar inom den offentliga sektorn samt begränsa dess expansion,

3. att riksdagen hos Kungl. Maj:t hemställer att Kungl. Maj:t låter utreda möjligheterna att överföra riksrevisionsverkets kontrollerande, granskande och effektiviserande verksamhet till ett riksdagens verk.

I motionen 1973:549 av herr Helén m. fl. (fp) hemställs såvitt nu är i fråga

4. att riksdagen begär att Kungl. Maj:t utan dröjsmål tillsätter en parlamentarisk utredning med syfte att snabbt framlägga förslag om besparingar inom den statliga verksamheten.

I motionen 1973:983 av herrar Fälldin (c) och Helén (fp) hemställs såvitt nu är i fråga

5. att riksdagen beslutar att hos Kungl. Maj:t anhålla om utredning i syfte att uppnå såväl omedelbara besparingar som en på längre sikt ökad effektivitet och bättre resursanvändning inom den offentliga sektorn.

I motionen 1973:985 av herr Fälldin m. fl. (c) hemställs såvitt nu är i fråga

a. att riksdagen beslutar att hos Kungl. Maj:t anhålla om tilläggsdirektiv till budgetutredningen beträffande metoder för att åstadkomma

1 Riksdagen 1973. 5 sami. Nr 18

FiU 1973:18

rationaliseringar och besparingar i den offentliga verksamheten och förvaltningen.

I motionen 1973:991 av herrar Jonsson i Mora (fp) och Antby (fp) hemställs att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär att en parlamentarisk utredning tillsättes för översyn av statens uppgifter i syfte att främja kostnadsbesparingar samt studium av behovet utav ändrade prioriteringar på vissa områden.

1 motionen 1973:241 av herr Bohman m. fl. (m) framhålls att moderata samlingspartiet i motioner senast förra året krävde tillsättandet av en parlamentarisk besparingsutredning med uppgift att framlägga förslag till besparingar och rationaliseringar inom den offentliga sektorn. Mot en sådan utredning anförs i årets finansplan, att 1958 års besparingsutredning framlade förslag som endast i obetydlig utsträckning ledde till några beslut av statsmakterna. Motionärerna anser inte att dessa 15 år gamla erfarenheter kan utgöra något tyngre argument mot en ny besparingsutredning. Det offentligas utgifter har ökat mycket kraftigt och behovet av rationaliseringar och besparingar är av en helt annan storleksordning än 1958.

Riksrevisionsverket (RRV) har en viktig uppgift när det gäller att granska den statliga förvaltningens effektivitet och ändamålsenlighet, anför motionärerna. RRV torde vara det organ som bäst känner den offentliga förvaltningens problem och har därför goda möjligheter att medverka i strävandena att effektivisera statsförvaltningen. Motionärerna anser det därför vara angeläget att ge RRV en annan ställning än verket i dag har.

RRV är ett regeringsorgan. Riksdagen har genom sina revisorer också en reviderande funktion. Genom de utomordentligt begränsade resurser som riksdagens revisorer har blir deras revision i praktiken närmast av formell natur. Internationellt sett är det normala förhållandet att det högsta reviderande organet sorterar under riksdagen. Detta är också naturligt, eftersom det är riksdagen som beviljar anslagen. Det är ur demokratisk synpunkt logiskt, att riksdagen också kontrollerar anslagens ändamålsenliga användning och har reella resurser att göra detta. Inte minst skulle en sådan förändring stå i överensstämmelse med principerna i förslaget till ny grundlag, där riksdagens ställning som det centrala statsorganet betonas: ”Riksdagen är folkets främsta företrädare. Den stiftar lag, beslutar om skatt till staten och bestämmer hur statens medel skall användas. Den granskar rikets styrelse och förvaltning.” (§ 2 i grundlagberedningens förslag.)

Enligt motionärernas bedömning har det praktisk betydelse, vilket organ som är RRV:s huvudman. Den kritik som RRV riktar mot statliga myndigheter faller inte bara på myndigheten i fråga utan också på regeringen. Det torde för det mesta vara en ovälkommen kritik. Sannolikt föredrar man, att kritiken framförs under hand i stället för i offentliga handlingar. Men ett sådant förfarande skulle betyda, att den offentliga debatten — och riksdagen — undanhålls väsentlig information.

FiU 1973:18

3 Frågan om att överföra riksrevisionsverkets kontrollerande, granskande och effektiviserande verksamhet till ett riksdagens organ och att eventuellt sammanslå det med riksdagens revisorer bör mot den anförda bakgrunden göras till föremål för utredning.

I motionen 1973:549 av herr Helén m. fl. (fp) anförs såvitt angår besparings- och rationaliseringsutredning att den statliga och kommunala verksamheten har nått en sådan för våra förhållanden väldig omfattning att den innebär svåra problem att bemästra. Svårigheterna ligger bl. a. i oförmågan att få en helhetsbild av den offentliga sektorn. En bättre offentlig hushållning med resurserna måste komma till stånd.

I allt ekonomiskt arbete måste det finnas ett ständigt ifrågasättande om man utför en verksamhet på rätt sätt, om den är nödvändig, om den kan ersättas av något annat. Självfallet sker en sådan prövande verksamhet i de flesta organ, men trycket på denna ständiga revision måste mot bakgrunden av de stegrade offentliga utgifterna bli än starkare. Målet för den ekonomiska planeringen skall inte endast vara att utföra en verksamhet rätt utan också att utföra rätt verksamhet. I grunden för denna planering måste ligga en ständig debatt om angelägenhetsgradering, om granskning av utförd verksamhet och tvärplanering mellan olika verksamhetsområden.

I motionen 1973:983 av herrar Fälldin (c) och Helén (fp) anförs att den offentliga utgiftsexpansionen fortsatt trots ansträngningar under senare år för att hålla statens och kommunernas investeringar och konsumtion tillbaka för att därigenom skapa ökat utrymme för andra sektorer, främst industrin.

Kommunernas dokumenterade vilja att fullfölja avtalet mellan regeringen och kommunförbunden om en begränsning av de kommunala utdebiteringshöjningama under 1973 och 1974 har skapat förutsättningar för en lugnare skatteutveckling på det kommunala området under dessa båda år. Det är angeläget att kommunerna nu också inriktar sin ekonomiska planering på att kunna hålla dessa skattesatser även efter 1974. Möjligheterna att nå det målet hänger emellertid också samman med kostnadsfördelningen mellan stat och kommun. Det är angeläget att den pågående statliga utredningen om kommunernas ekonomi inriktar sitt arbete på att skapa förutsättningar för att begränsa höjningarna av de kommunala skattesatserna även efter 1974.

Stor återhållsamhet måste enligt motionärernas uppfattning också iakttas när det gäller de närmaste årens kostnadsutveckling inom den statliga sektorn. Centerpartiet och folkpartiet har i särskilda motioner understrukit behovet av besparingar och ökad effektivitet både inom statsförvaltningen och den kommunala sektorn.

I motionen 1973:985 av herr Fälldin m. fl. (c) framhålls att man inte kan räkna med att det sedan lång tid ansträngda statsfinansiella läget skall bli mycket bättre under de närmaste åren. Framtiden har redan intecknats hårt genom bl. a. kostnadskrävande utgiftsåtaganden och svällande administration. I detta läge är det enligt motionärerna

FiU 1973:18

oundgängligt att undersöka alla möjligheter till besparingar och rationaliseringar. Det går inte längre att lita uteslutande till den ekonomiska tillväxten. Det är inte heller möjligt att skjuta över hela ansvaret för sparsamhet och rationalisering på förvaltningsmyndigheterna.

På finansutskottets hemställan har riksdagen vid de båda senaste riksdagarna avvisat krav om utredning. Gentemot vad som vid dessa tidigare behandlingar anförts invänder motionärerna att varken varje års budgetbehandling av myndigheternas anslagsökningar eller de centrala rationaliserings- och revisionsmyndigheternas arbete kan ersätta ett parlamentariskt initiativ. Inte heller kan erfarenheterna av 1958 års besparingsutredning anses vara ett bärande skäl mot att tillsätta en ny utredning.

Från motionärernas sida är huvudkravet sålunda en övergripande parlamentarisk utredning för att efter en gemensam kartläggning och analys av problemen utforma konkreta handlingslinjer. I första hand skulle en sådan utredning anvisa metoder och praktiska möjligheter till nödvändiga omprioriteringar. Självklara utgångspunkter för en utredning måste vara bl. a. följande.

Den sociala välfärdsnivå som uppnåtts måste säkras. Bristande planering av utgiftsprogrammen kan medföra risker för en otillfredsställande ekonomisk utveckling och därmed hota ansträngningar att fullfölja välfärds- och trygghetssträvandena. En utredning borde vidare undersöka i vilken takt och i vilken inbördes ordning mellan olika reformer en höjning av nivån kan ske som är förenlig med kraven på en lösning av de ekonomiska balansproblemen. Från dessa utgångspunkter borde utredningen undersöka vilka omprioriteringar som kan tänkas ske av redan beslutade program, inom ramen för en successiv höjning av den genomsnittliga välfärdsnivån.

Motionärerna erinrar om att finansministern nyligen tillkallat en utredning i syfte att begränsa den kommunala verksamhetens expansion. Att en sådan utredning tillsatts måste anses som ett starkt skäl för en parlamentarisk utredning rörande den statliga sektorns ekonomi.

Motionärerna erinrar om att budgetutredningen arbetar med konstruktionen av ett helt nytt budgetsystem, byggt på programbudgeteringens principer. De frågor som tagits upp i motionen har ett naturligt samband med budgetutredningens arbete. En hömpunkt i detta är att skapa effektivare instrument för statsmakternas planering och styrning av den offentliga verksamheten. Det framstår därför som lämpligt att ge budgetutredningen ett tilläggsuppdrag att överväga de problem motionärerna här tagit upp. Eftersom utredningens huvudarbete med budgetsystemet står inför sin snara avslutning, synes även tidpunkten lämplig.

I motionen anförs också vissa synpunkter på mätning av produktiviteten inom den offentliga sektorn. Utan användbara instrument härför är det svårt att göra en verklig bedömning av behov och rationaliseringsmöjligheter inom denna verksamhet. Även dessa frågor anser motionärerna bör övervägas av budgetutredningen i samband med att den granskar besparingsproblematiken.

FiU 1973:18

5 I motionen 1973:991 av herrar Jonsson i Mora (fp) och Antby (fp) framhålls att den offentliga sektorn ökat i mycket snabb takt under hela 1960-talet och början av 1970-talet. Den offentliga sektorn tillgodoser en rad behov, men det finns också eftersatta sådana som behöver bli föremål för ytterligare åtgärder. En allmänt omfattad uppfattning är enligt motionärerna att den offentliga sektorns verksamhet på många områden skulle kunna rationaliseras och betydande effektivitetsvinster och besparingar som följd härav kunna uppnås. Motionärerna anser att det finns anledning att tillsätta en parlamentarisk besparingsutredning som med ett samlande grepp över den statliga verksamheten skulle undersöka möjligheterna till rationaliseringar och effektivitetsvinster samtidigt som man studerar behovet av prioriteringar på betydelsefulla områden.

Tidigare behandling m. m.

I sitt av riksdagen godkända betänkande i anledning av motionsyrkanden till 1972 års riksdag av i huvudsak motsvarande innebörd (FiU 1972:25, rskr 237) anförde utskottet bl. a. följande:

I fråga om de skilda yrkandena om utredning rörande besparingar och ökad effektivitet på det statliga området finns det enligt utskottets mening anledning att skilja mellan å ena sidan rationaliserings- och besparingsinsatser som syftar till att begränsa statens egna anspråk på reala resurser, framför allt på personal, och å andra sidan en eventuellt erforderlig omprövning av gällande utgiftsprogram av transfereringskaraktär. En nedskärning av inkomstöverföringarna via statsbudgeten (folkpensioner, barnbidrag, studiestöd osv.) minskar visserligen statens utgifter men kan inte betecknas som egentliga besparingar. De påverkar inte statens egen efterfrågan utan har fördelningspolitiska verkningar.

Med utgångspunkt i redan inträffade samt i långtidsbudgeten beräknade personalökningar inom statsverksamheten fann utskottet vare sig den förflutna perioden eller den framförliggande ge underlag för uppfattningen att vi skulle befinna oss i en okontrollerad utveckling i fråga om de reala resursanspråk som kan väntas från den egentliga statsverksamheten eller från affärsverken.

Utskottet fortsatte:

Inga som helst motsättningar torde föreligga om det nödvändiga i sådana fortsatta målmedvetna åtgärder som syftar till att inom ramen för bevarad eller förbättrad standard på statens tjänster till medborgarna begränsa anspråken på ny personal inom statsförvaltningen. Detta har understrukits i en rad sammanhang av såväl Kungl. Maj:t som av motionärerna, finansutskottet och riksdagen. Vad diskussionen gäller är formerna för dessa rationaliserings- och besparingsinsatser.

Behovet av en fortlöpande omprövning av skilda statliga verksamheter tillgodosågs, menade utskottet, av varje års statsbudget, där äldre verksamhetsgrenar försvinner eller skiftar karaktär och där nya kommer i stället. Utskottet pekade på den metodik som används och som innebär att myndigheter med nya resursanspråk anmodas att bereda utrymme för den nya verksamheten genom att i stället inskränka eller helt mönstra ut

FiU 1973:18

äldre verksamhetsområden. Statskontoret och riksrevisionsverket hade vidare omorganiserats och byggts ut under 1960-talet för att bedriva ett omfattande kontinuerligt rationaliserings- och revisionsarbete. Mot den bakgrunden fanns det enligt utskottets mening inte mycket som talade för att staten i dag bedriver verksamhet som en besparingsutredning plötsligt skulle finna vara helt onödig.

Utskottet fann sammanfattningsvis att en fortsatt utveckling av hittillsvarande metodik med en hårdhänt prövning av myndigheternas framställningar om resurser — innefattande även alternativ för minskad resurstilldelning — tillsammans med rationaliserings- och revisionsinsatser i särskild ordning bör garantera att alla rimliga rationaliserings- och besparingsmöjligheter tas till vara inom statsförvaltningen.

Vid betänkandet var fogad en gemensam reservation av de borgerliga ledamöterna.

I årets finansplan (prop. 1973:1 bil. 1, s. 32—33) anförde departementschefen i samband med en redovisning av utgiftsökningen mellan budgetåren 1972/73 och 1973/74 bl. a. följande:

Jag vill i detta sammanhang något beröra frågan om avvägningen mellan de nya utgiftskrav som framförts i budgetarbetet och möjligheten att begränsa pågående verksamheter. I skilda sammanhang har framförts önskemål om att en parlamentarisk besparingsutredning skulle få i uppdrag att lägga fram förslag till besparingar inom den offentliga verksamheten. Som finansutskottet anförde vid 1972 års riksdag (FiU 1972:25) tyder inte tidigare erfarenheter på att en parlamentarisk utredning skulle vara ett effektivt sätt att begränsa statens utgifter. Det kan erinras om att 1958 års besparingsutredning (SOU 1959:28) bl. a. föreslog begränsningar av driftbidraget till statens järnvägar, av skatteersättningarna till kommunerna och av anslagen till vägväsendet. Utredningens förslag ledde också i endast obetydlig utsträckning till några beslut av statsmakterna.

Det karakteristiska draget för budgetutvecklingen under senare år har varit den begränsade ökningstakten för statlig konsumtion och den snabba ökningen av inkomstöverföringarna till kommuner och hushåll. En mera betydande begränsning av statsutgifterna måste alltså kräva ett ingrepp mot dessa inkomstöverföringar. Detta anser jag varken realistiskt eller önskvärt.

När det gäller den statliga konsumtionen sker årligen i budgetarbetet en prövning av möjligheterna att begränsa pågående aktiviteter till förmån för nya mera angelägna ändamål. Som ett element i denna prövning har i årets budgetarbete ingått att myndigheterna haft att redovisa konsekvenserna av en real nedskärning av deras resurser med 5 %. Det är naturligt att en sådan nedskärning av resurserna inte är önskvärd inom ett antal tunga områden. De vidtagna besparingarna har i huvudsak avsett den statliga administrationen.

Departementschefen anförde vidare att Kungl. Maj:t mot bakgrund av erfarenheterna av det senaste årets budgetarbete den 15 december 1972 i petitaanvisningar för kommande budgetår föreskrivit att besparingsalternativ även fortsättningsvis skall redovisas i myndigheternas anslagsframställningar. Andra begränsningar av pågående verksamhet, i allmänhet av väsentligt större omfattning, hade vidare skett som ett led i den ordinarie budgetprövningen, t. ex. inom de militära förvaltningarna och — i

FiU 1973:18

samband med minskat elevunderlag — vid högre läroanstalter.

Den framlagda statsbudgeten innebar återhållsamhet i fråga om statens konsumtion och investeringar:

Den iakttagna restriktiviteten återspeglas i det förhållandet att den statliga konsumtionen i årets budgetförslag endast ökar med 1 å 2 % i volym. Personalökningen beräknas budgetåret 1973/74 bli endast 600—700. Bakom denna nettosiffra döljer sig dock stora förändringar. De statliga inkomstöverföringama till kommuner och hushåll ökar väsentligt snabbare än den statliga konsumtionen, eller i löpande priser med ca 13 % resp. drygt 20 %.

Utskottet

De nu aktuella motionsyrkandena återfinns i fyra partimotioner samt i en enskild motion. Ett av utredningsyrkandena (m) avser riksrevisionsverkets ställning. Övriga yrkanden går samtliga ut på någon form av besparingsutredning. I motionen 241 (m) begärs att utredningen skall omfatta hela den offentliga sektorn och syfta till att begränsa dess expansion. Även yrkandena i motionerna 983 (c, fp) och 985 (c) avser utredning av den offentliga sektorn. Yrkandet i den sistnämnda motionen har formen av begäran om tilläggsdirektiv till budgetutredningen. Yrkandena om utredning i motionerna 549 (fp) och 991 (enskild, fp) avser däremot enbart den statliga sektorn.

Det bör i förevarande sammanhang först varnas för ett alltför onyanserat tal om önskvärdheten av besparingar. Självklart innebär besparingar av den art som aktualiseras i motionerna att kostnader som faller på staten vältras över på andra eller att existerande verksamheter och tjänster måste inskränkas eller dras in. Besparingar som innebär personalinskränkningar innebär krav på att de anställda skall erhålla annan likvärdig sysselsättning. Sådana förändringar måste inordnas i en långsiktig sysselsättningsplanering. När vi har att räkna med att sysselsättningen i de varuproducerande näringarna kommer att fortsätta att gå tillbaka är det knappast välbetänkt att framställa den samtidiga sysselsättningsexpansionen inom tjänstesektorn — särskilt då den offentliga sektorn — som något negativt. Framför allt inte så länge stora och viktiga uppgifter inom bl. a. vårdsektorn ännu inte kunnat tillgodoses.

Vad sedan gäller frågan, huruvida en eventuell utredning bör omfatta hela den offentliga sektorn eller koncentreras till det statliga området bör erinras om att Kungl. Maj:t på anmodan av riksdagen har tillsatt en parlamentarisk utredning rörande kommunernas ekonomi. Utredningens direktiv är så utformade, att frågan om besparingar m. m. för att i kommunerna hushålla med knappa resurser kommer att utgöra ett viktigt moment i de sakkunnigas arbete. Det bör inte komma ifråga att anförtro ytterligare en offentlig utredning samma uppgifter. Utskottet avstyrker sålunda bifall till motionen 1973:241 samt motionen 1973:983 i denna del.

Även yrkandet i motionen 1973:985 (c) avser rationaliseringar och besparingar i den offentliga verksamheten och förvaltningen, närmare

FiU 1973:18

bestämt en begäran om tilläggsdirektiv till budgetutredningen beträffande metoder härför. Utskottet förutsätter med utgångspunkt i motiveringarna i motionen att det föreslagna utredningsarbetet skulle omfatta hela det statliga utgiftsområdet men inte den kommunala verksamheten i sig. I det följande behandlas därför motionen 1973:985 — som rymmer en utförlig motivering — tillsammans med de båda motionerna med yrkanden om besparingar i den statliga verksamheten, 1973:549 och 991.

Självfallet finns det också enligt utskottets mening anledning att inom en så stor utgiftssektor som den statliga ständigt pröva alla möjligheter till besparingar och rationaliseringar. Det är emellertid - som utskottet anfört vid tidigare behandling av motsvarande frågor - angeläget att särskilja de skilda slag av besparingar och utgiftsbegränsningar som kan komma ifråga.

Löpande besparingar inom en myndighet synes knappast kunna komma till stånd i någon mer betydande omfattning, om inte myndigheten själv tvingas att redovisa möjligheterna till sådana besparingar eller indragningar samt effekterna av att de genomförs. Generella anvisningar för myndigheterna att redovisa denna typ av besparingsmöjligheter ingår i Kungl. Maj:ts budgetanvisningar.

Frågor om större besparingar inom en myndighet samt möjligheterna att inskränka eller helt upphöra med viss verksamhet torde bäst prövas i samband med kontinuerliga rationaliserings- och revisionsinsatser av det slag statskontoret och riksrevisionsverket bedriver. Båda verken har under den senaste tioårsperioden omorganiserats och tillförts betydande resurser. Båda verken har parlamentariker i sina styrelser.

Större delen av utgifterna över statsbudgeten består av transfereringar till hushåll, företag och kommuner samt till socialförsäkringssektorn. År 1972 bestod ca tre femtedelar av de egentliga statsutgifterna av transfereringar, medan utgifter för statens egen konsumtion och investeringsverksamhet utgjorde ca två femtedelar. Den andel av våra samlade resurser som den egentliga statsverksamheten tar i anspråk har varit i huvudsak oförändrad sedan 1960-talets början, ca 11 — 12%.

I årets finansplan anförs att en mera betydande begränsning av statsutgifterna måste kräva ett ingrepp mot inkomstöverföringarna. Detta anser regeringen vara varken realistiskt eller önskvärt. Också i motionen 1973:985 anges som en självklar utgångspunkt att den sociala välfärdsnivå som uppnåtts måste säkras.

Även utskottet har kommit till slutsatsen att varje mer omfattande sparprogram för den statliga budgeten knappast kan undgå att innefatta en begränsning av transfereringarna. Några konkreta förslag i denna riktning har inte presenterats på senare år. Utskottet anser det vara föga meningsfullt med en utredning som allmänt får i uppdrag att föreslå besparingar, om man inte samtidigt ger direktiv om på vilka områden besparingarna skall sättas in. I annat fall riskerar utredningens förslag att få dålig politisk förankring. Erfarenheterna av 1958 års besparingsutredning kan anföras som belägg härför. Utredningen föreslog bl. a. nedtrappning av driftbidraget till SJ och skatteersättningarna till kommunerna

FiU 1973:18

samt långsammare utbyggnad av vägväsendet. På samtliga dessa områden har sedermera stark aktivitet utvecklats i riksdagen för att öka statsutgifterna.

Självfallet finns det emellertid — sett över en längre period — nya utgiftsåtaganden som kan te sig ännu mer angelägna än redan löpande utgiftsprogram. I varje sådant läge får dessa nya önskemål prövas mot möjligheterna att begränsa existerande utgifter. Om sådana begränsningar inte kan åstadkommas återstår att finansiera de nya åtagandena med nya statsinkomster. Dessa avvägningar ställs de politiska partierna inför varje år. Opreciserade krav på besparingsutredningar kan inte få utgöra alibi för en samtidig begäran om utgiftsexpansion och långsiktiga mycket omfattande utgiftsprogram.

Med hänvisning till vad utskottet anfört i det föregående avstyrks yrkandena i motionerna 1973:549 moment 4 och 1973:991.

Det ligger i sakens natur att de största möjligheterna att begränsa statsutgifterna ligger i en mycket omsorgsfull prövning av nya utgiftskrav. Att förslag om en lång rad nya utredningar årligen avvisas av riksdagen är uttryck för att en sådan prövning fortlöpande pågår, då redan tillsättandet av en utredning ofta innebär att man de facto binder sig för en framtida reform. Utskottet finner det särskilt angeläget att kraven på nya åtaganden och nya utredningar placeras in i ett långsiktigt sammanhang.

I motionen 1973:985 framhävs betydelsen av att finna nya former för besparingar och rationaliseringar. Motionärerna betonar sambandet med budgetutredningens arbete och vill ge utredningen i uppdrag att överväga de i motionen aktualiserade problemen.

I det föregående har redovisats de vägar som utskottet anser möjliga och rimliga att beträda, om man på sikt vill åstadkomma besparingar i statsbudgeten. Här föreligger ett klart samband med det arbete som budgetutredningen bedriver. Dess syfte är ju bl. a. att söka finna former som gör statsbudgeten till ett än mer ändamålsenligt instrument i stabiliseringspolitiken samt att förbättra möjligheterna att klarlägga statsutgifternas och skatternas effekt på andra samhällssektorer. Möjligheterna att överblicka de långsiktiga effekterna för statsutgifterna och för totalekonomin av skilda beslut som statsmakterna fattar intar därvid en central plats. Det kan emellertid inte vara lämpligt att utan närmare kännedom om budgetutredningens fullständiga förslag ålägga utredningen ytterligare uppgifter. Enligt utskottets mening bör det samlade utredningsmaterialet bedömas innan ställning tas till formerna för det fortsatta besparings- och rationaliseringsarbetet. Med vad som nu anförts anser sig utskottet ha besvarat yrkandet i motionen 1973:985 moment a.

1 fråga om det yrkande i motionen 1973:241 (m) som innebär krav om utredning av möjligheterna att överföra riksrevisionsverkets kontrollerande, granskande och effektiviserande verksamhet till ett riksdagens verk vill utskottet anföra följande.

Riksdagens revisorers verksamhet har varit föremål för betydelsefulla reformer åren 1967, 1969 och 1971. Vid det senare tillfället, då bl. a.

FiU 1973:18

personalorganisationen förstärktes, togs också frågan om ledningsfunktionen beträffande de under Kungl. Maj:t lydande revisionsorganen upp till behandling (KU 1971:37, s. 5). Utskottet och riksdagen fann att denna fråga berörde den grundlagsreglerade uppgiftsfördelningen mellan Kungl. Maj:t och riksdagen och sålunda skulle komma att behandlas av grundlagberedningen i dess arbete. Mot denna bakgrund beslöt riksdagen att grundlagberedningens fortsatta arbete skulle avvaktas innan ställning togs i frågan.

I det betänkande med förslag till ny regeringsform och ny grundlag som lagts fram (SOU 1972:15) avvisar en enhällig beredning tanken att bl. a. riksrevisionsverket skulle underställas riksdagens revisorer. Beredningen anför:

När det gäller förhållandet mellan riksdagens revisorers samt riksrevisionsverkets och statskontorets verksamhet får man liksom hittills sträva efter en samordning i praktiken i lämplig omfattning. 1970 års revisionsutredning föreslog att statligt revisionsorgan skulle vara skyldigt att verkställa de undersökningar som ”statsrevisionen” särskilt begär. Detta förslag kan grundlagberedningen ej biträda. Man bör inte skapa något slags dubbelt huvudmannaskap för dessa revisionsorgan. En annan sak är att riksdagens revisorer måste få infordra behövliga uppgifter och yttranden.

Mot bakgrund av vad beredningen anför och utifrån de effektivitetsoch rationalitetssynpunkter som finansutskottet har att bevaka finner utskottet inte anledning vidare överväga den i motionen 1973:241 väckta tanken att överföra riksrevisionsverkets kontrollerande, granskande och effektiviserande verksamhet till ett riksdagens verk. Yrkandet härom i motionen 1973:241 avstyrks sålunda.

Utskottet hemställer

1. beträffande utredning om riksrevisionsverkets verksamhet att riksdagen avslår motionen 1973:241 moment 3,

2. beträffande utredning om besparingar inom den offentliga sektorn att riksdagen avslår motionerna 1973:241 moment 2 och 1973:983 moment 5,

3. beträffande utredning om besparingar inom den statliga sektorn att riksdagen avslår motionerna 1973:549 moment 4 och 1973:991,

4. beträffande tilläggsdirektiv till budgetutredningen att riksdagen i anledning av motionen 1973:985 moment a ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfört.

Stockholm den 3 april 1973

På finansutskottets vägnar SVEN EKSTRÖM

FiU 1973:18

11 Närvarande (vid momenten 1—3): herrar Ekström (s), Löfgren (fp), Kristiansson i Harplinge (c), Franzén (s), Burenstam Linder (m), Larsson i Karlskoga (s), Åsling (c), Jansson (s), Möller (fp), Josefsson i Halmstad (s), Fågelsbo (c), Arne Pettersson i Malmö (s), Gadd (s), Wictorsson (s) och Fridolfsson i Stockholm (m).

Närvarande (vid moment 4): herrar Ekström (s), Löfgren (fp), Kristiansson i Harplinge (c), Knut Johansson i Stockholm (s), Franzén (s), Burenstam Linder (m), Larsson i Karlskoga (s), Jansson (s), Möller (fp), Fågelsbo (c), Brundin (m), Gadd (s) och Nilsson i Visby (s).

Reservationer

1) beträffande utredning om riksrevisionsverkets verksamhet av herrar Burenstam Linder (m) och Fridolfsson i Stockholm (m) som anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 9 börjar med ”Riksdagens revisorers” och på s. 10 slutar med ”avstyrks sålunda” bort ha följande lydelse:

Utskottet har nyligen i ett betänkande (FiU 1973:13) tillstyrkt att riksdagen mot bakgrunden av en allt mer långsiktig statlig planering överväger sina arbetsformer i syfte att bättre kunna utöva sitt inflytande i den statliga beslutsprocessen. Det är välbetänkt. På motsvarande sätt finns det anledning för riksdagen att överväga i vilka former och på vilka vägar riksdagen skall utöva den kontrollmakt som tillkommer riksdagen i dess egenskap av beslutande i anslagsfrågor.

Som anförs i motionen 1973:241 på denna punkt är den revision av den statliga verksamheten som riksdagen nu kan utföra närmast av formell natur. Riksdagens revisorer har utomordentligt begränsade resurser och kan inte motsvara de krav man bör ställa på ett riksdagens effektiva granskningsorgan. I flera länder har man bättre fullföljt principen att anslagsbeviljande organ också bör svara för kontroll och uppföljning av hur medlen används. Så är fallet i ett stort antal länder i Europa samt i USA. I Sverige bör övervägas om inte på motsvarande sätt den kontrollerande, granskande och effektiviserande verksamhet som bedrivs av riksrevisionsverket bör sortera direkt under riksdagen.

I denna fråga har hänvisats till vad grundlagberedningen anfört om förhållandet mellan riksdagens revisorer och riksrevisionsverket. Beredningen avvisar tanken på något slag av dubbelt huvudmannaskap för riksrevisionsverket. Denna uppfattning kan vi dela. Emellertid anser vi det alltjämt lika aktuellt att utreda om inte väsentliga delar av den verksamhet som nu lyder under Kungl. Maj:t i stället bör höra under riksdagen. Hur verksamheten under sådana förhållanden skall samordnas med riksdagens revisorer är en av de frågor utredningen bör ge klarhet i.

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande utredning om riksrevisionsverkets verksamhet att riksdagen med bifall till motionen 1973:241 moment 3 hos Kungl. Maj:t hemställer att Kungl. Maj:t låter utreda möjlig -

FiU 1973:18

heterna att överföra riksrevisionsverkets kontrollerande, granskande och effektiviserande verksamhet till ett riksdagens verk,

2) beträffande utredningar om besparingar av herrar Löfgren (fp), Kristiansson i Harplinge (c), Burenstam Linder (m), Åsling (c), Möller (fp), Fågelsbo (c) och Fridolfsson i Stockholm (m) som anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar med ”De nu” och på s. 9 slutar med ”långsiktigt sammanhang” bort ha följande lydelse:

Den offentliga sektorn har under hela efterkrigstiden ökat i snabb takt. Den har därmed kommit att ta en allt större del av landets samlade produktionsresurser i anspråk. Det senaste decenniet har tillväxten varit särskilt markerad inom det kommunala området. Orsakerna till detta kan bl. a. sökas i att staten ålagt eller övervältrat ett stort antal nya och stora uppgifter på kommunerna.

Den offentliga sektorns tillväxt innebär bl. a. att produktivitetsändringarna inom denna del av ekonomin får allt större betydelse för produktivitetsutvecklingen som helhet. Inte minst av denna anledning måste effektivitets- och produktivitetsutvecklingen inom den statliga och kommunala förvaltningen ägnas stor och ökad uppmärksamhet.

Det statsfinansiella läget är för närvarande ansträngt. Det är inte realistiskt att räkna med, att situationen kommer att förbättras under den närmaste framtiden. Också mot denna bakgrund ter det sig nödvändigt att ta till vara alla möjligheter till omprioriteringar, rationaliseringar och besparingar. Den överenskommelse som gäller om en begränsning av de kommunala utdebiteringshöjningarna får ses som ett försök att hålla tillbaka de kommunala utgiftsökningarna. Det är enligt utskottets uppfattning nödvändigt att staten också ålägger sig restriktivitet när det gäller nya utgifter.

Den framtida utbyggnaden av den offentliga servicen hänger i hög grad samman med möjligheterna att samtidigt öka kapaciteten inom industrin och övriga varuproducerande näringar. En omprioritering av de samlade resurserna till förmån för bl. a. industrisektorn ter sig i dagens läge mycket angelägen med hänsyn till bl. a. sysselsättningsutvecklingen. En översyn av de statliga utgifterna bör därför också betraktas som ett led i ansträngningarna att säkerställa full sysselsättning på längre sikt.

De olika behoven och resursanspråken måste givetvis i första hand prövas vid den årliga budgetbehandlingen. Som understryks i motionerna är det emellertid angeläget att denna prövning vid vissa tillfällen kombineras med en mera genomgripande översyn av de offentliga resursernas användning, särskilt i ett längre perspektiv. Det är naturligt att en sådan uppgift anförtros åt en särskild parlamentarisk utredning. Det måste anses ha ett stort värde om partierna får möjligheter att gemensamt angripa detta problem.

Arbetet bör omfatta både en kartläggning av möjligheterna till omedelbara besparingar, en analys av resursanvändningen på längre sikt

FiU 1973:18

samt åtgärder för att få till stånd en snabbare rationalisering och en förbättrad planering i den offentliga verksamheten. Ett viktigt led i arbetet bör också vara att försöka skapa effektivare instrument för statsmakternas planering och styrning av den offentliga verksamheten och för att mäta effektiviteten inom den offentliga sektorn. En självklar utgångspunkt för utredningsarbetet måste vara, att den uppnådda välfärdsnivån bibehålls och att de förslag som arbetet mynnar ut i på sikt höjer välfärdsnivån. Utskottet vill i detta sammanhang också understryka betydelsen av att den ekonomiska politiken ges sådan inriktning att samhällets resurser ökar.

Arbetet bör omfatta hela det statliga utgiftsområdet och utgå från en helhetssyn på de offentliga utgifterna. Besparingar sorn enbart vältrar över utgifter på kommunerna eller andra organ bör alltså inte komma i fråga. Däremot bör sådana samhällsekonomiskt angelägna frågor prövas, som innebär väsentliga kostnadsbesparingar för kommuner, företag eller enskilda utan att det leder till utgiftsökningar för staten. Även transfereringarna och bidragsgivningen till enskilda, sammanslutningar och företag bör granskas från motsvarande synpunkter. Omprioriteringar som höjer välfärdsnivån bör eftersträvas genom att utredningen undersöker om vissa förmåner kan bytas mot andra av större värde för den enskilde. Arbetet bör i vissa avsnitt kunna bedrivas i nära samarbete med den kommunalekonomiska utredningen.

dels utskottets hemställan under 2-3 bort ha följande lydelse:

2—3. beträffande utredningar om besparingar att riksdagen i anledning av motionerna 1973:241 moment 2 och 1973:983 moment 5 samt 1973:549 moment 4 och 1973:991 hos Kungl. Maj:t anhåller om tillsättande av en parlamentarisk besparingsutredning i enlighet med vad utskottet anfört,

3) beträffande tilläggsdirektiv till budgetutredningen — motiveringen — av herrar Löfgren (fp), Kristiansson i Harplinge (c), Burenstam Linder (m), Möller (fp), Fågelsbo (c) och Brundin (m) som anser att den del av utskottets yttrande på s. 9 som böljar med ”1 det” och slutar med ”1973:985 moment a” bort ha följande lydelse:

Utskottet vill i likhet med motionärerna framhäva betydelsen av att finna nya former för besparingar och rationaliseringar. Dessa frågor måste bedömas med utgångspunkt från bl. a. budgetutredningens kommande förslag. Som utskottet anfört i det föregående kan detta tillgodoses inom ramen för en parlamentarisk besparingsutredning.

)

GOTAB 73 3580 S Stockholm 1973