Inrikesutskottets betänkande i anledning av motion om viss utvidgning av arbetsdomstolens behörighet
Inrikesutskottets betänkande nr 30 år 1973
InU 1973:30
Nr 30
Inrikesutskottets betänkande i anledning av motion om viss utvidgning av arbetsdomstolens behörighet.
Motionen
I motionen 1973:1523 av herr Hellström m. fl. (s) yrkas att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär tilläggsdirektiv till utredningen rörande anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen, med innebörd att utredningen måtte pröva frågan om handläggning inom arbetsdomstolens ram av de ärenden som föranleds av lagen och om ändring i lagen (1935:117) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling.
Motionärerna anför till stöd för yrkandet bl. a.
En anmälan om olaga arbetsförmedling skall med nuvarande bestämmelser först utredas av AMS. Därefter skall polisutredning ske. Därefter lämnas fallet till allmän åklagare för en bedömning av om stämning skall uttagas. Fallet behandlas sedan vid allmän underrätt varefter eventuella överklaganden kan göras till hovrätt och i sista hand till högsta domstolen. Den långa behandlingstiden — särskilt tingsrätterna är starkt belastade av andra mål — torde mer eller mindre automatiskt ge arbetsgivarparten ett visst övertag i ärenden av denna typ. Det kan dessutom ifrågasättas om tingsrätterna i allmänhet besitter sakkunskap för att kunna bedöma så utpräglade arbetsmarknadspolitiska frågor som gränsdragningen mellan vad som är entreprenad respektive olaga arbetsförmedling, särskilt som lagen innebär att klara kriterier inte uppställts en gång för alla, utan att varje fall måste bedömas för sig med hänsyn till alla relevanta omständigheter. Man bör därför söka finna vägar för att förkorta handläggningstiderna, förenkla proceduren och söka garantera att bedömningar kan göras som står i samklang med samhällets arbetsmarknadspolitiska mål.
Sedan 1970 arbetar den statliga utredningen rörande ökad anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen (den s. k. Åmanska kommittén) med frågan om ökade resurser och ökade befogenheter för arbetsdomstolen. Det är troligt att de mål som ovan ställts upp om kortare behandlingstider, bättre sakkunskap genom de fackliga organisationernas representation och förenklad procedur vid behandling av fall av olaga förmedling bättre uppfylls om dessa behandlas vid den tilltänkta förstärkta arbetsdomstolen än, som fallet är i dag, vid allmän underrätt. Mot denna bakgrund finns det enligt motionärernas mening skäl att utvidga den Åmanska kommitténs uppdrag till att gälla även en prövning av om anmälningar från fackliga organisationer om olaga arbetsförmedling i framtiden skall lämnas för handläggning i den förstärkta arbetsdomstol som skisseras i kommitténs direktiv.
1 Riksdagen 1973. 18 sami. Nr 30
InU 1973:30
2 Lagstiftningen om privat arbetsförmedling
Privat arbetsförmedling regleras i lagen (1935:117) med vissa bestämmelser om arbetsförmedling. Enligt denna lag är det förbjudet att bedriva arbetsförmedling i vinstsyfte. Den som vill bedriva arbetsförmedling utan förvärvssyfte men mot ersättning skall ansöka om tillstånd därtill hos arbetsmarknadsstyrelsen (AMS), som är tillsynsmyndighet när det gäller lagens efterlevnad. Tillstånd till sådan förmedling, där avgiften endast skall täcka kostnaden för verksamheten, ges endast till organisationer (organisationsförmedling). AMS fastställer maximiavgifter och andra villkor för verksamheten. Avgiftsfri arbetsförmedling får bedrivas utan tillstånd. Den som bedriver sådan förmedling är dock skyldig att göra anmälan till AMS.
Arbetsförmedlingslagen är enligt sin ordalydelse tillämplig på all slags arbetsförmedling. Lagen ger inte någon definition på begreppet arbetsförmedling. Ett specialfall av arbetsanskaffning har emellertid reglerats särskilt. Det gäller s. k. uthyrning av arbetskraft. Bestämmelsen härom, som tillkom år 1942, återfinns i 1 § andra stycket i lagen. Där stadgas att om mellan utövare av verksamhet för arbetsanskaffning och arbetssökande träffats avtal om anställning av den arbetssökande hos verksamhetens utövare eller av den sistnämnda hos arbetssökanden, men av omständigheterna framgår att det huvudsakliga syftet med anställning är förmedling av arbete åt arbetssökanden, sådan förmedling skall anses som arbetsförmedling.
Uthyrningsverksamhet förekommer inom olika branscher. Den har varit vanlig inom varvsindustrin och beträffande kontorsservice tillhandahållen av skrivbyråer. Ett besvärligt problem är att skilja uthyrning av arbetskraft från entreprenadavtal. Eftersom lagen endast innehåller en allmän definition kommer gränsdragningen mellan de båda avtalstyperna att avgöras av rättstillämpningen. Vägledande prejudikat är hittills mycket få.
Den som bedriver arbetsförmedling i förvärvssyfte kan straffas med dagsböter eller fängelse i högst sex månader. Den som eljest utan tillstånd bedriver arbetsförmedling (förmedling mot självkostnadsersättning) kan dömas till dagsböter. Försummelse att göra anmälan om avgiftsfri förmedling kan leda till böter, högst 500 kr. Förutom dessa straff, som riktar sig mot förmedlaren, kan böter eller fängelse i högst sex månader ådömas den som bereder arbete åt någon som anvisats genom arbetsförmedling driven i förvärvssyfte. Allmänt åtal för detta brott får dock väckas först efter anmälan av AMS.
AMS är som tidigare nämnts tillsynsmyndighet i fråga om den privata arbetsförmedlingen. Ärenden om överträdelse av lagstiftningen tas upp antingen av AMS direkt eller efter anmälan, vanligen av någon facklig organisation. I samband med utredning av ärendet tar AMS kontakt med berörda personer och man söker den vägen vinna rättelse. Föreligger brott överlämnas ärendet till åklagarmyndigheten, som har att ta ställning till huruvida åtal skall väckas. Beslutar åklagaren om åtal, skall det väckas vid allmän domstol (tingsrätt). Mål kan därifrån fullföljas till hovrätt och
InU 1973:30
— efter prövningstillstånd — till högsta domstolen.
Lagen om vissa bestämmelser om arbetsförmedling har nyligen setts över. Genom lagändring, som trädde i kraft den 1 juli 1971, infördes fängelse i straffskalan varjämte det blev straffbart att anställa arbetskraft som anvisats genom olaglig förmedling.
Enligt uppgifter som lämnats av AMS har sedan skärpningen av lagstiftningen trädde i kraft den 1 juli 1971 till den 1 juli 1973 AMS till behandling tagit upp 76 ärenden om ifrågasatt överträdelse av lagstiftningen. Ca 50 förmedlare eller arbetsgivare har fått påpekanden från AMS. I fem fall har ärendena överlämnats till åklagare. Ett fall har hittills föranlett åtal. Ett mål angående ifrågasatt uthyrning av arbetskraft inom verkstadsbranschen, som tagits upp före den 1 juli 1971 och föranlett fällande dom i hovrätten, är överklagat till högsta domstolen. Dom i målet kan väntas inom den närmaste tiden. I avvaktan på utgången av detta mål har åklagarna i vissa fall dröjt med sina ställningstaganden.
Arbetsdomstolen
Arbetsdomstolen inrättades år 1928 i samband med den lagreglering av kollektivavtalen som då kom till stånd. Domstolen består av tre ämbetsmän, varav en är ordförande och en vice ordförande, samt tre arbetsgivar- och tre arbetstagarrepresentanter. Endast fyra partsrepresentanter tjänstgör dock samtidigt i domstolen. En arbetstagarledamot är avsedd att medverka i mål där tjänsteman eller organisation representerande tjänstemän är part. En arbetsgivarledamot representerar de offentliga arbetsgivarna.
Enligt 1 § lagen (1928:254) om arbetsdomstol skall arbetsdomstolen behandla mål rörande kollektivavtal. Till mål rörande kollektivavtal hänförs sådana tvister som anges närmare i 11 § samma lag. Arbetsdomstolen skall vidare döma i mål som avser tillämpning av lagen (1936:506) om förenings- och förhandlingsrätt samt kan enligt 6 § lagen (1920:245) om medling i arbetstvister på anmälan av förlikningsman förelägga part vid vite att fullgöra förhandlingsskyldighet. Mål om skadestånd enligt 16 § statstjänstemannalagen (1965:274) eller 4 § kommunaltjänstemannalagen (1965:275) avgörs av arbetsdomstolen. Enligt 44 § arbetarskyddslagen (1949:1) är arbetsdomstolen behörig domstol i mål mot arbetsgivare som har hindrat skyddsombud att fullgöra sina uppgifter. Ytterligare är arbetsdomstolen enligt 7 § lagen (1939:727) om förbud mot arbetstagares avskedande med anledning av värnpliktstjänstgöring m. m., 6 § lagen (1945:844) om förbud mot arbetstagares avskedande i anledning av äktenskap eller havandeskap m. m., 10 § lagen (1971:199) om anställningsskydd för vissa arbetstagare och 26 § lagen (1963:114) om semester behörig domstol i mål om tillämpning av dessa lagar beträffande arbetstagare vilkas anställningsavtal regleras av kollektivavtal.
I de nu nämnda målen är arbetsdomstolen enda instans för hela landet.
InU 1973:30
4 Utredning om arbetsdomstolens behörighet
År 1970 tillsattes utredningen rörande ökad anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen (In 1970:30). Utredningen har i år avgivit betänkandet Trygghet i anställningen (SOU 1973:7) och en promemoria rörande vissa övergångsfrågor (Ds In 1973:4). På grundval av utredningens förslag har Kungl. Maj:t förelagt riksdagen prop. 1973:129.
Utredningen fortsätter sitt arbete som beräknas bli slutfört i år. Bland de frågor som återstår att behandla ingår arbetsdomstolens behörighet. Utredningen skall bl. a. pröva i vilken ordning tvister om uppsägning skall prövas och avgöras. Utredningen skall vidare allmänt bedöma om arbetsdomstolen bör bli sista instans i alla mål om anställningsförhållanden.
Remissyttrandena
Yttranden över motionen har avgivits av arbetsdomstolens ordförande, Svenska arbetsgivareföreningen (SAF), Landsorganisationen i Sverige (LO), Tjänstemännens centralorganisation (TCO), Sveriges akademikers centralorganisation (SACO) och Statstjänstemännens riksförbund (SR). SAF, SACO och SR avstyrker bifall till motionsyrkandet medan LO anser att den aktuella kommittén bör få i uppdrag att utreda frågan. TCO anser att motionen bör överlämnas till kommittén, varvid några tilläggsdirfektiv dock inte bedöms som erforderliga.
Arbetsdomstolens ordförande säger sig sakna möjligheter att bedöma om motionärernas kritik av den rådande ordningen är berättigad. Om så skulle vara fallet har han dock inte något att erinra mot att den begärda utredningen kommer till stånd. Arbetsdomstolens ordförande anför vidare:
Den ifrågavarande lagen är emellertid sanktionerad genom straffrättsliga påföljder, och gärningar som utgör brott mot lagen hör — i visst fall dock endast efter anmälan av arbetsmarknadsstyrelsen — under allmänt åtal. Jag vill inte fördölja, att jag ställer mig tveksam inför tanken att ålägga arbetsdomstolen straffrättskipande uppgifter, varigenom domstolen kan komma att av allmänheten uppfattas som en kriminaldomstol. Arbetsdomstolen har alltsedan sin tillkomst haft att upptaga uteslutande mål av tvistemåls natur och har inte i något sammanhang haft att taga befattning med straffrättskipning. Det synes visserligen vara en utbredd föreställning, att arbetsdomstolen i mål om olovlig stridsåtgärd utdömer böter. Detta är emellertid inte riktigt; den rättsföljd som i sådana mål kommer i fråga är skadestånd.
LO anför i sitt yttrande bl. a.:
Flera fackliga organisationer har inlämnat anmälning om olaga arbetsförmedling till arbetsmarknadsverket. Fallen är föremål för utredning och några behandlas för närvarande av domstol. LO delar motionärernas uppfattning att frånvaron av helt entydiga kriterier i lagen, och av prejudikat, hittills givit arbetsgivaren en starkare ställning gentemot de fackliga organisationerna än vad som avsetts med lagen. Härigenom har möjligheterna försvårats att stoppa olaga arbetsförmedling. LO delar även motionärernas uppfattning att några direkta ändringar av lagparagraferna
InU 1973:30
inte är möjliga att föreslå innan erfarenheter vunnits genom domstolsutslag. Dock anser LO det vara nödvändigt framhålla att inhyrning utifrån av arbetskraft först bör få ske efter tillstyrkan från facklig organisation i respektive företag.
LO tillstyrker det förslag som framförs av motionärerna, men anser att utredningen därvid har att beakta att arbetsmarknadsverket skall kunna föra talan i fråga om olaga arbetsförmedling. LO vill påpeka att en utredning bör vara oförhindrad att finna en annan lösning för att förenkla handläggningen vid domstol av ärenden som föranleds av lagen om vissa bestämmelser om arbetsförmedling.
SACO och SR åberopar ett av Jurist- och samhällsvetareförbundet (JUS) avgivet yttrande. I yttrandet anförs bl. a.:
När det sedan gäller frågan om lämpligheten av att ifrågavarande kategori av mål kommer under arbetsdomstolens bedömande vill emellertid JUS anmäla tvekan. Arbetsdomstolen har sedan sin tillkomst 1929 haft att handlägga mål av huvudsakligen civilrättslig natur. Arbetsdomstolen har härigenom fått karaktären av en specialdomstol för främst kvalificerade civilrättsliga tvister inom arbetslivets område. Det synes JUS angeläget att arbetsdomstolen även i framtiden får behålla denna karaktär. Mål om olaga arbetsförmedling är av huvudsakligen straffrättslig natur. Det allmännas talan skall väckas och utföras av allmän åklagare och den påföljd som skall följa på överträdelsen utgörs av straff — i svårare fall i form av fängelse. Det ligger i sakens natur att den handläggning som måste äga rum inom ramen för ett straffprocessuellt förfarande kommer att väsentligt avvika från den som för närvarande äger rum vid arbetsdomstolen. Bl. a. har bevisreglerna en annan karaktär än inom civilprocessen. De nya regler som sålunda skulle införas i processen vid arbetsdomstolen, om domstolen gavs behörighet att handlägga även mål om olaga arbetsförmedling, torde medföra att arbetsdomstolen i inte obetydlig grad förlorar sin nuvarande karaktär av civilrättsdomstol. Denna nackdel synes inte uppvägas av de eventuella fördelar som står att vinna i fråga om särskild sakkunskap vid bedömningen av vad som är entreprenad respektive olaga arbetsförmedling. Förutsättningar för att en sakkunnig bedömning av dessa frågor ingår i processmaterialet vid de allmänna domstolarna synes redan nu föreligga genom den förberedande utredning som efter anmälan sker inom AMS, där arbetsmarknadens parter är representerade. Härtill kommer bl. a. den nackdel som i form av ökade partskostnader måste följa av att samtliga de mål som avses i motionen skall handläggas vid en enda, i Stockholm belägen domstol, i stället för som nu normalt vid domstolen på den ort där den åtalade förseelsen begåtts och där förundersökningen av naturliga skäl bör äga rum. Ett bifall till motionärernas förslag skulle dessutom medföra att mål om olaga arbetsförmedling endast skulle prövas i en instans. Ur rättssäkerhetssynpunkt anmäler sig betänkligheter mot att införa ett eninstanssystern i mål av straffrättslig natur.
SAF uttalar att om motionärernas tankegång förverkligas innebär det att arbetsdomstolens behörighet vidgas till att omfatta straffrättsliga frågor och offentligrättsligt färgade spörsmål med större anknytning till arbetsmarknadspolitiska överväganden än till partsrelationerna på arbetsmarknaden. En sådan ordning är enligt SAFts mening direkt olämplig. SAF påpekar med hänvisning till 3 a § lagen om medling i arbetstvister atf frågor om straffansvar hitills ansetts böra handläggas av de allmänna
InU 1973:30
domstolarna även när saken rört överträdelser mot lagregler med direkt inriktning på arbetsmarknadsförhållanden.
Utskottet
Enligt lagen med vissa bestämmelser om arbetsförmedling är det förbjudet att i Sverige bedriva arbetsförmedling med vinstsyfte. Det är inte heller tillåtet att ta ut avgift som täcker självkostnaderna för förmedlingsverksamhet, såvida inte AMS givit tillstånd därtill. Sådant tillstånd ges endast till organisation. AMS är tillsynsmyndighet i fråga om lagstiftningen. Den som bedriver arbetsförmedling i strid med lagen eller den som bereder arbete åt person som förmedlats olagligt kan straffas med böter eller fängelse. Mål om sådant straffrättsligt ansvar handläggs vid allmän domstol.
Förevarande motion syftar till att göra lagstiftningen effektivare. Motionärerna vänder sig mot den nuvarande proceduren som medför att det tar lång tid innan man får till stånd slutliga avgöranden av aktuella mål. Detta ger enligt motionärernas mening arbetsgivarparten ett övertag. Efter utredning hos AMS om ifrågasatt överträdelse av lagen följer polisutredning, bedömning av fallet hos åklagare och därefter domstolsförfarande, eventuellt i tre instanser.
Motionärerna vill förenkla proceduren. De ifrågasätter om inte arbetsdomstolen för de ifrågavarande målen är en lämpligare instans än de allmänna domstolarna. Som skäl härför åberopas arbetsdomstolens speciella sakkunskap och den snabbare handläggning som man kan vänta. I motionen begärs att utredningen rörande ökad anställningstrygghet och vidgad behörighet för arbetsdomstolen skall få tilläggsdirektiv att utreda denna fråga.
Utskottet är ense med motionärerna om att det är angeläget att man upprätthåller respekten för lagstiftningen om privat arbetsförmedling och effektivt bekämpar överträdelser. Ett problem är att myndigheterna vid sin tillämpning av lagen behöver vägledning av rättspraxis i form av domstolsutslag och att sådan praxis f. n. är sparsam. Det finns dock anledning räkna med att den bristen efter hand blir undanröjd.
Utskottet är för sin del inte övertygat om att det är lämpligt att föra över handläggningen av de aktuella målen till en specialdomstol. Såsom bl. a. arbetsdomstolens ordförande uttalar finns det anledning till tveksamhet inför tanken att ålägga arbetsdomstolen straffrättsskipande uppgifter. Ett sådant steg skulle också aktualisera en omprövning av forumbestämmelser i annan lagstiftning av arbetsmarknadspolitisk natur, t. ex. den i prop. 1973:129 föreslagna lagen om vissa anställningsfrämjande åtgärder. Ett genomförande av motionärernas förslag skulle dessutom kunna leda till att man fick endast en instans i ett straffrättsligt mål. En person skulle sålunda kunna dömas till frihetsstraff utan att kunna vädja till högre instans. Detta strider mot en grundläggande princip i svensk rättsordning. Med hänsyn till det anförda anser sig utskottet inte böra tillstyrka den av motionärerna föreslagna utredningen.
InU 1973:30
7 Till detta kommer det praktiska problemet att den aktuella kommittén är i slutskedet av sitt arbete och att en fördröjning av detta skulle kunna få konsekvenser för ikraftträdandet av reformen om ökad trygghet i anställningen.
För att upprätthålla respekten för lagstiftning av den typ som behandlas i motionen kan visserligen straffrättsliga åtgärder vara nödvändiga, men minst lika betydelsefull är aktiviteten från tillsynsmyndighetens sida. Ett kraftfullt agerande från AMS:s sida med snabba ingripanden och egna initiativ torde vara det effektivaste sättet att bekämpa olaglig förmedlingsverksamhet. Ett bra hjälpmedel torde vara den sedan den 1 juli 1971 föreliggande möjligheten att mera effektivt inskrida mot arbetsgivare som använder olagligt förmedlad arbetskraft. Enligt utskottets mening är det viktigt att tillräckliga resurser avdelas för de övervakande uppgifter som finns på det aktuella området. Utskottet förutsätter att Kungl. Maj:t har sin uppmärksamhet riktad på frågan och vidtar de åtgärder som är påkallade.
Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet
att motionen 1973:1523 inte föranleder någon riksdagens åtgärd.
Stockholm den 6 november 1973
På inrikesutskottets vägnar KARL ERIK ERIKSSON
Närvarande: herrar Eriksson i Arvika (fp), Fagerlund (s), Nilsson i Östersund (s), Nordgren (m), fru Nilsson i Kristianstad (c), herrar Fridolfsson i Rödeby (s), Johansson i Simrishamn (s), fru Ludvigsson (s), herrar Oskarson i Halmstad (m), Lorentzon (vpk), Nilsson i Kalmar (s), Mattsson i Skee (c), Fransson (c), Ekinge (fp) och Olsson i Asarum (s).
GOTAB 73 5282 S Stockholm 1973