Bet. 1973:NU67

Näringsutskottets betänkande i anledning av propositionen 1973:197 med förslag till lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse, m. m. (angående tillstånd att inrätta bankkontor) jämte motion

Typ: Betänkande
Datum: 1973-12-06
Källa: data.riksdagen.se

Näringsutskottets betänkande nr 67 år 1973

NU 1973:67

Nr 67

Näringsutskottets betänkande i anledning av propositionen 1973:197 med förslag till lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse, m. m. (angående tillstånd att inrätta bankkontor) jämte motion.

Ärendet

1 propositionen 1973:197 har Kungl. Maj:t föreslagit riksdagen att antaga inom finansdepartementet upprättade förslag till

1. lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse,

2. lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker,

3. lag om ändring i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen,

4. lag om ändring i lagen (1969:732) om postbanken.

I anledning av propositionen har väckts motionen 1973:2165 av herr Strindberg m. fl. (m), vari hemställs att riksdagen skall avslå propositionen.

Svenska bankföreningen och Sveriges jordbrukskasseförbund har tillställt utskottet skrivelser i ärendet.

Propositionen

Lagförslagen återfinns på s. 2—5 i propositionen. De går ut på att affärsbanker, sparbanker, jordbrukets kreditkassor och postbanken ej får inrätta bankkontor utan särskilt tillstånd. Sådant tillstånd meddelas av nämnden för bankkontorsetablering. Talan mot nämndens beslut får föras hos Kungl. Maj:t. De nya bestämmelserna föreslås bli tillämpliga med verkan fr. o. m. den 1 november 1973.

Motionen

Förslaget i propositionen betyder i stort sett en återgång till den ordning med etableringskontroll i fråga om bankkontor som gällde före år 1969, anför motionärerna. Under hänvisning till att en inskränkning i den fria konkurrensen medför nackdelar för bankernas kunder och att det finns risk för att en bank kan gynnas på andra bankers bekostnad betecknar motionärerna en sådan återgång som olycklig.

Till utskottet inkomna skrivelser

Svenska bankföreningen (vars skrivelse återges som bilaga 1) uttalar sammanfattningsvis att det är angeläget att nämnden för bankkontorsetablering analyserar, utvecklar och klarlägger kriterierna för den

1 Riksdagen 1973. 17 sami. Nr 67

NU 1973:67

förutsatta tillståndsgivningen. Föreningen redovisar statistik över utvecklingen av affärsbankernas kontorsbestånd under senare år och sätter denna utveckling i relation till omflyttningen inom landet och tillkomsten av nya bebyggelsecentra. När det gäller etablering av bankkontor bör enligt föreningen en företagsekonomisk bedömning och en bedömning av samhällsnyttan normalt ge i huvudsak samma resultat.

Sveriges jordbrukskasseförbund (vars skrivelse återges som bilaga 2) anför att den föreslagna etableringskontrollen, som för övriga bankers del i princip medför en återgång till tidigare gällande ordning, ställer jordbrukskassorna i en helt ny situation och att det därför är viktigt att vid dess utövning tas skälig hänsyn till jordbrukskassornas särskilda uppgifter och ställning. Förbundet redogör för jordbrukskasserörelsens nuvarande kontorsstruktur och för den omlokalisering som anses önskvärd. Principen om fri konkurrens mellan bankerna kan enligt förbundet tillgodoses endast om jordbrukskasserörelsen också genom etablering av bankkontor får tillfälle att föra fram det kooperativa bankalternativet.

Utskottet

I samband med en samordning av rörelsereglerna för affärsbanker, sparbanker och jordbrukskassor avskaffades vid 1968 års slut den etableringskontroll som dessförinnan begränsade affärsbankernas och sparbankernas möjligheter att öppna nya bankkontor. Etableringskontrollen, som funnits i ca 50 år, hade mjukats upp i mitten av 1950-talet, då kravet på tillstånd togs bort i fråga om inrättande av kontor i kommun där banken redan var företrädd.

När sålunda en i princip fri rätt till bankkontorsetablering infördes ålades bankerna att före inrättandet av nytt kontor inhämta yttrande från ett rådgivande organ, nämnden för bankkontorsetablering. I nämnden, som utses av Kungl. Maj:t, ingår bl. a. representanter för de tre olika bankinstitutsgruppernas organisationer och för Svenska bankmannaförbundet. Avstyrkande yttranden från nämnden, vilka i övervägande antalet fall gällt affärsbankskontor, har i allmänhet respekterats av de berörda bankerna. 1 ett mindre antal fall — 6 av 86 under åren 1969—1972 — har dock gjorts avsteg från nämndens rekommendationer. Två affärsbanker har hösten 1973 gjort eller aviserat avsteg i sammanlagt sex fall. Flera banker som gjort avsteg från rekommendationerna har utförligt redovisat sina motiv härför i skrivelser till nämnden.

Chefen för finansdepartementet uttalade i propositionen om 1968 års reform att återgången till en fri bankkontorsetablering kunde medföra risk för en ohämmad utbyggnad av kontorsnätet som inte var helt förestavad av företagsekonomiska skäl. Han uttryckte förhoppningen att bankinstituten skulle komma att motsvara det förtroende som den fria etableringsrätten innebar och framhöll att en etableringskontroll i annat fall kunde bli aktuell på nytt. Denna situation har nu enligt propositionen inträtt. Kontorsetableringsnämnden saknar, sägs det där, uppen -

NU 1973:67

barligen möjlighet att under rådande förhållanden fullgöra sina funktioner. En okontrollerad etablering av bankkontor som inte är rationell från samhällsekonomiska synpunkter riskerar att uppstå. Därför föreslås ändringar i banklagstiftningen av innebörd att bankkontor inte får inrättas utan att nämnden för bankkontorsetablering gett tillstånd, vilket får ske endast om etableringen bedöms vara till nytta för det allmänna.

I motionen 1973:2165 yrkas avslag på propositionen, vars förslag betecknas som ett olyckligt ingrepp i den fria konkurrensen till nackdel för bankernas kunder.

Utskottet finner med beklagande att det system med frihet under ansvar som har tillämpats i fråga om bankernas kontorsetablering inte har visat sig hållbart. Liksom departementschefen anser utskottet att det i nuvarande läge är motiverat att införa en etableringskontroll som gör det möjligt att förebygga en från servicesynpunkt obefogad tillväxt av bankernas kontorsnät. Utskottet tillstyrker alltså de förslag till lagändringar som framläggs i propositionen. De argument mot förändringen som anförs i motionen 1973:2165 finner utskottet inte bärande.

Den nya ordningen skall enligt ikraftträdandebestämmelserna tillämpas i fråga om inrättande av bankkontor efter utgången av oktober 1973, såvida ej nämnden för bankkontorsetablering dessförinnan tillstyrkt att kontoret inrättas. Detta innebär att banker som efter avstyrkande yttrande från nämnden vidhållit sin avsikt att öppna nytt kontor hindras från detta, för så vitt de inte hunnit verkställa sitt beslut senast den 31 oktober 1973. De sålunda planerade kontorsetableringarna kan ha medfört kostnadskrävande åtgärder från bankernas sida innan det nu föreliggande förslaget blev känt, t. ex. anskaffande och inredning av lokaler. Då bankerna med hänsyn till den fria etableringsrätten haft grundad anledning anta att en beslutad etablering skulle få fullföljas, får ikraftträdandebestämmelserna ett slags tillbakaverkande effekt som från rättssäkerhetssynpunkt inte är helt tillfredsställande. När utskottet trots detta godtar ikraftträdandebestämmelserna i deras föreslagna form förutsätter utskottet att i här avsedda fall vid prövningen av de ansökningar om tillstånd att inrätta bankkontor som kan komma att inges för att beslutade etableringar skall kunna fullföljas skälig hänsyn tas till de åtgärder för att förbereda kontorsetableringen som vederbörande banker vidtagit under den tid då etableringsrätten var fri.

Svenska bankföreningen och Sveriges jordbrukskasseförbund har i skrivelser till utskottet — utan att motsätta sig de förslagna lagändringarna — framfört synpunkter på tillämpningen av den avsedda etableringskontrollen. Utskottet finner inte anledning att närmare kommentera vad de två organisationerna anfört men utgår från att den utvidgade nämnden för bankkontorsetablering inför den fortsatta verksamheten noga överväger vilka kriterier som kan användas vid prövningen av om en viss kontorsetablering skall bedömas vara till nytta för det allmänna. Vid dessa överväganden bör skälig hänsyn tas till vad organisationerna anfört. Utskottet förutsätter också att nämnden i händelse av avslag på en ansökan om etableringstillstånd lämnar en klargörande motivering för sitt

1* Riksdagen 1973. 17 sami. Nr 67

NU 1973:67

beslut.

Åberopande vad här anförts hemställer utskottet

att riksdagen med avslag på motionen 1973:2165 antager i propositionen 1973:197 framlagda förslag till

1. lag om ändring i lagen (1955:183) om bankrörelse,

2. lag om ändring i lagen (1955:416) om sparbanker,

3. lag om ändring i lagen (1956:216) om jordbrukskasserörelsen,

4. lag om ändring i lagen (1969:732) om postbanken.

Stockholm den 6 december 1973

På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c), Bengtsson i Landskrona (s), Andersson i Örebro (fp), Haglund (s), Andersson i Storfors (s), Blomkvist (s), Sjönell (c), Wååg (s), Hovhammar (m), Svensson i Malmö (vpk), Gustafsson i Säffle (c), Jonsson i Husum (s) och Rydén (fp).

Reservation

av herrar Regnéll (m) och Hovhammar (m), som anser att utskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:

I samband med (=utskottet) för bankernas kunder.

Såsom sägs i propositionen har de yttranden som avgivits av nämnden för bankkontorsetablering i huvudsak respekterats av de berörda bankerna. Bara i ett litet antal fall har bankerna gjort avsteg från nämndens rekommendationer, och de tycks då i regel ha kunnat lämna en klar motivering för sitt ställningstagande, som f. ö. med hänsyn till gällande regler måste betraktas som fullt legitimt. Det finns därför enligt utskottets mening inte underlag för slutsatsen att nämnden under rådande förhållanden saknar möjligheter att fullgöra de funktioner som lagts på den. I likhet med motionärerna anser utskottet att den hittills rådande etableringsfriheten är av stort värde. Den befrämjar — liksom de samordnade rörelseregler för bankinstituten vari den ingår som en del — en aktiv konkurrens inom bankväsendet till fördel för bankernas kunder och för samhället i stort. Det kriterium för tillståndsgivning som anges i de föreslagna lagbestämmelserna, nämligen att etableringen skall bedömas vara till nytta för det allmänna, är alltför vagt och alltför litet underbyggt med empiriskt material för att ge nämnden någon egentlig vägledning. De kritiska synpunkter som Svenska bankföreningen framfört i sin skrivelse är enligt utskottets mening väl befogade. Även Sveriges jordbrukskasse -

NU 1973:67

förbunds framställning belyser vilka svårigheter nämnden kan råka i när den skall fullgöra sitt uppdrag.

Ett inslag i den föreslagna lagstiftningen som särskilt måste påtalas är ikraftträdandebestämmelserna, vilka i realiteten skulle få en tillbakaverkande effekt som inte är förenlig med kravet på rättssäkerhet.

Åberopande vad här anförts hemställer utskottet

att riksdagen med bifall till motionen 1973:2165 avslår propositionen 1973:197.

NU 1973:67

6 Bilaga 1

Till Riksdagens Näringsutskott

I propositionen nr 197/1973 har föreslagits ett återinförande av tillståndstvång för bankkontorsetablering. Förslaget har inte föregåtts av sedvanligt remissförfarande. Svenska Bankföreningen anser att riksdagen vid behandlingen av förslaget bör ha kännedom om bankernas principiella synpunkter i ärendet. Föreningen vill därför anföra följande:

Nuvarande regler om fri kontorsetablering tillkom 1969 och är grundade på uppfattningen att en sådan etableringsrätt är mest ägnad att främja fri konkurrens och därmed effektiviteten i bankväsendet, vilket utförligt redovisades i förarbetena till 1969 års lagstiftning. För att motverka risken för överetablering inrättades 1969 nämnden för bankkontorsetablering, vars yttrande skall inhämtas i varje etableringsärende.

Såsom statistiken i bilaga 1 visar har nedläggningen av affärsbankskontor under senare period varit betydande och affärsbankernas totala kontorsnät har under de senaste åren minskat.

Den snabba utvecklingen i det ekonomiska livet och i samhället över huvud måste med nödvändighet öva starkt inflytande på bankernas kontorsnät. 1 ökad utsträckning flyttar företag från centrala delar av en stad till mer perifera områden, företag köps upp av andra, delas upp eller fusioneras, bildar dotterbolag eller filialer i andra delar av landet etc. Företagen är betydelsefulla kunder i bankverksamheten. I den nu beskrivna utvecklingen är det för bankerna som serviceinstitutioner naturligt att genom nya kontor följa företagen till nya platser. Den bank, som avstod härifrån, måste räkna med att snart sacka efter i konkurrensen.

Den starka omflyttningen inom befolkningen från landsändar med ekonomisk tillbakagång till expansiva områden leder till att kundkretsen både på in- och utlåningssidan märkbart krymper för en del banker inom deras traditionella verksamhetsområden. För sådana banker kan det vara angeläget att genom kontorsetablering på nya platser söka säkerställa ett tillräckligt underlag för en fortsatt, lönsam rörelse.

Vid den fortgående utbyggnaden av de större städerna bildas successivt nya och efter hand mycket stora bebyggelsecentra. Det är naturligt för bankerna att etablera kontor i dessa nya områden. En sådan kontorsetablering måste av konkurrensskäl i regel ske redan när utbyggnaden av området ännu blott är i begynnelsestadiet. Under några år kan därför underlaget för varje enskilt kontor vara för litet medan förutsättningarna för en lönsam verksamhet på sikt är goda. Det kan vidare dröja någon tid innan äldre kontor i samma trakt men med försämrade lägen kan utan olägenhet för kundkretsen läggas ner. Detta kan bland annat bero på att omläggningen av trafikapparaten tar sin tid.

Inte ens en mycket stark koncentration av bankkontor till vissa attraktiva lägen i städerna innebär i regel att dessa kontor eller några av dem är olönsamma. Däremot kan lönsamheten svikta på kontor i orter med minskande befolkning, där dock fortsatt bankservice tills vidare är ett starkt önskemål på platsen.

Bankkontorsetablering skall bedömas mot bakgrunden av den dynamiska utveckling, som här antytts.

Förarbetena till 1969 års lagstiftning speglar uppfattningen att nämnden för bankkontorsetablering i första hand skulle motverka att de olika bankinstitutgrupperna — affärsbanker, sparbanker och jordbrukskassor — sinsemellan använde nyetablering i överdriven grad som

NU 1973:67

konkurrensmedel utan tillbörligt beaktande av samhällsekonomiska synpunkter. Nyetableringarna har emellertid i växande utsträckning kommit att avspegla en intensiv konkurrens affärsbankerna emellan. Strukturförändringar inom denna del av bankväsendet har också förändrat de företagsekonomiska bedömningarna för utformningen av olika bankers kontorsnät. Dessa förhållanden har gjort nämndens uppgift särskilt svår.

Det är för en banks ledning en självklarhet att bedöma varje nyetablering ur kostnads- och lönsamhetssynpunkt. Instrumenten för en företagsekonomisk bedömning av detta slag har successivt förbättrats. Det är svårt att tro att en myndighet kan få en säkrare grund för de företagsekonomiska bedömingarna än bankerna själva. Om den företagsekonomiska bedömningen ger ett positivt resultat, är detta regelmässigt detsamma som att det nya kontoret åtminstone på sikt kan förutsättas få ett tillräckligt kundunderlag. Häri ligger att kontoret kommer att fylla ett betydande behov av bankservice och därmed bli i stånd att förränta de nedlagda investeringarna.

En företagsekonomisk bedömning och en bedömning av samhällsnyttan bör således normalt ge i huvudsak samma resultat.

Nämnden för bankkontorsetablering har ostridigt inte kunnat finna några speciella, säkra kriterier för en samhällsekonomisk bedömning av bankkontorsnätet som skulle väsentligt skilja sig från den företagsekonomiska. Inte heller har sådana kriterier utvecklats under den långa period före 1969 då tillstånd st vång tillämpades.

Enligt all erfarenhet bygger sålunda en etableringskontroll på bankområdet på en oklar och osäker grund. Tillstånd bör därför vägras endast om i något undantagsfall ett nytt kontor på den aktuella platsen skulle innebära en uppenbar överetablering ur kundernas och samhällets synpunkt. En etableringskontroll, som drives därutöver, skulle lätt kunna rida spärr mot en anpassning av bankernas verksamhet till de snabba och omfattande förändringarna i samhället. Detta skulle snart visa sig innebära kännbara nackdelar för allmänheten och näringslivet.

Det är angeläget att nämnden för bankkontorsetablering analyserar, utvecklar och klarlägger kriterierna för den förutsatta tillståndsgivningen.

Stockholm den 22 november 1973

För SVENSKA BANKFÖRENINGEN Dess styrelse:

Jan Wallander

/Jonas Nordenson

Bilaga 1

Öppnade, nedlagda och antal kontor åren 1966—1973 för affärsbankerna

År

Etablerade

kontor

Därav pro- vinsbanker

Nedlagda

kontor

Därav pro- vinsbanker

Affärsbankskontor vid periodens utgång

1 474

1 515

1 554

1 603

1 650

1 666

1 662

1 647

(1/1-

30/6)

NU 1973:67

8 Bilaga 2

Till Riksdagens Näringsutskott

I propositionen nr 1973:197 har föreslagits ett återinförande av tillståndstvång för bankkontorsetablering. Förslaget har inte föregåtts av sedvanligt remissförfarande. Sveriges Jordbrukskasseförbund vill härmed, inför riksdagens behandling av förslaget, framföra några principiella synpunkter i denna fråga.

De nya bestämmelserna innebar för affärsbankerna och sparbankerna en liberalisering av den då gällande lagstiftningen genom befrielsen från rådande etableringskontroll. För jordbrukskassorna innebar de nya reglerna däremot en skärpning, eftersom etableringskontrollen tidigare var en intern fråga inom jordbrukskasserörelsen. Den nu föreslagna etableringskontrollen, som för övriga bankers del i princip medför en återgång till tidigare gällande föreskrifter, ställer jordbrukskassorna i en helt ny situation. Det är därför viktigt att rättstillämpningen, med stöd av ett positivt uttalande från utskottet, i denna fråga blir sådan att skälig hänsyn tas till jordbrukskassornas särskilda uppgifter och ställning.

Jordbrukskasserörelsen befinner sig i en snabb omvandlingsprocess. Med lantbruket som grund pågår sedan några år en breddning av verksamheten medförande en tillströmning av medlemmar och kunder, främst löntagare och mindre näringsidkare utanför lantbruket. Antalet medlemmar i rörelsen, som totalt uppgår till drygt 240 000, ökar med nära 15 000 per år och därav kommer drygt 80 procent från grupper utanför lantbrukssektorn.

Vid sidan av de statliga bankerna finns tre konkurrerande bankgrupper i Sverige: affärsbanker i aktiebolagsform, sparbanker i stiftelseform samt jordbrukskassor i föreningsform. Denna indelning av bankinstituten understryks ytterligare genom Kungl. Maj:ts proposition 1973:198, vari föreslås att jordbrukskassas och centralkassas firma skall innehålla även ordet föreningsbank. Om propositionen godkänns av riksdagen förstärks jordbrpkskasserörelsens möjligheter att konkurrera med andra banker på lika villkor i enlighet med den princip om fri konkurrens som fastslås i gällande banklagstiftning.

Mot bakgrund av det sagda är det angeläget att jordbrukskasserörel sens riksomfattande kontorsstruktur står i rimlig överensstämmelse med den befolkningsmässiga fördelningen och de näringsgeografiska förhållandena i landet. Detta är för närvarande inte fallet. Sålunda saknar 50 av landets 271 kommunblock jordbrukskassor och 30 saknar jordbrukskassekontor. Graden av de senares anpassning till befolkningens aktuella köpbeteende framgår av att av de 750 kontorsenheterna inom rörelsen är över 300 lokaliserade till platser som ej är handelsorter. Samtidigt är rörelsen orepresenterad i 200 av de drygt 600 handelsorterna. Av kontoren är nära 200 belägna på platser med färre än 200 invånare, dvs. på landsbygden. Detta bör ses mot bakgrund av befolkningskoncentrationen till tätorter, som 1970 hade 82 procent av landets befolkning.

De slutsatser som dragits av nuvarande kontorsstruktur samt rörelsens storlek och expansionstakt utmynnar i en strävan att förlägga fullvärdiga

NU 1973:67

lokala bankenheter till kommunernas centralorter. Till dessa enheter bör avdelningskontor knytas, i möjligaste mån etablerade i handelsorter. Eftersom jordbrukskassor finns i alla delar av landet innebär dessa planerade och i viss mån påbörjade förändringar i huvudsak endast en omlokalisering inom existerande verksamhetsområden. Strukturförändringen kommer sannolikt dessutom att medföra en viss minskning av det totala antalet kontorsenheter. De kommuners och kommunblocks centralorter där rörelsen för närvarande inte är representerad uppgår till knappt 60. I nära nog samtliga dessa är minst ett affärs- och ett sparbankskontor belägna. Av de cirka 200 handelsorter där något jordbrukskassekontor ännu inte etablerats har cirka 130 såväl affärs- som sparbankskontor. En anpassning av ovan angivet slag av jordbrukskasserörelsens lokalisering kommer sålunda i de flesta fall att ske genom inflyttning och omlokalisering av landsbygdskontor till kommuncentrum eller handelsort där minst två bankkontor tidigare etablerats.

Ett särskilt problem utgör rörelsens etablering i större tätortsregioner, främst de tre storstadsregionerna som rymmer cirka en tredjedel av landets totala befolkning. Marknadsandelen i dessa regioner är ännu obetydlig, vilket skall ses mot bakgrund av rörelsens tidigare ensidiga inriktning på lantbruket och landsbygden. Rörelsens strävan att bli ett attraktivt kooperativt alternativ till affärs- och sparbanker förutsätter också etablering i dessa områden för att nå en någorlunda tillfredsställande täckning.

Rörelsen har i egenskap av kooperativ bankrörelse till syfte att främja medlemmarnas ekonomiska intressen. Det är främst efter önskemål från medlemmar som omlokalisering och nyetablering av bankkontor sker. Det grundläggande målet för rörelsen kan i detta hänseende dock inte prägla verksamheten om möjligheter ej erbjuds att genomföra kontorsförändringar i erforderlig utsträckning. I sådana fall kan varken en anpassning till medlemmarnas förändrade behov av bankservice göras eller ekonomiskt bärkraftiga kontorsenheter vidmakthållas. Det är sålunda angeläget att den föreslagna etableringskontrollen tillämpas så att jordbrukskasserörelsens utveckling inte hämmas genom en snäv tolkning av begreppet allmännytta, som inte tar hänsyn till den kooperativa verksamhetsformens särdrag. Som framgått av ovanstående befinner sig rörelsen endast i början av en systematisk omlokaliseringsprocess och skulle hårt drabbas om dess speciella bakgrund och nuvarande utveckling inte beaktas av nämnden för bankkontorsetablering vid rörelsens ansökan om inrättande av kontor.

Principen om fri konkurrens mellan bankerna kan tillgodoses endast om jordbrukskasserörelsen också genom etablering av bankkontor i enlighet med tidigare nämnda principer får tillfälle att föra fram det kooperativa bankalternativet. Det bör också vara önskvärt ur samhällets synvinkel att bredare kundgrupper än vad som för närvarande är fallet skall ha reell möjlighet att välja mellan olika företag och företagsformer även beträffande banktjänster.

Stockholm den 3 december 1973

SVERIGES JORDBRUKSKASSEFÖRBUND Sven Lindquist

Ivar Lindeberg