Inrikesutskottets betänkande i anledning av propositionen 1974:1 i vad avser vissa för flera huvudtitlar gemensamma frågor jämte motioner
Inrikesutskottets betänkande nr 4 år 1974
InU 1974:4
Nr 4
Inrikesutskottets betänkande i anledning av propositionen 1974:1 i vad avser vissa för flera huvudtitlar gemensamma frågor jämte motioner.
I propositionen 1974:1 bilaga 2 (finansdepartementet) behandlas vissa för flera huvudtitlar gemensamma frågor.
Punkterna 1—7 i bilagan har remitterats till inrikesutskottet och punkten 8 till finansutskottet.
Den allmänna lönenivån för statsanställda, m. fl. frågor
I punkterna 1—3 delges riksdagen vad föredraganden anfört i följande frågor:
1. Den allmänna lönenivån för statsanställda m. m.
2. Lönegradsplacering för vissa tjänster m. m.
3. Samordning av statlig och privat pensionering.
Utskottet
Utskottet har inte funnit anledning till något uttalande i förevarande frågor och får därför hemställa
att riksdagen lägger till handlingarna punkterna 1 — 3 i bilaga 2 till propositionen 1974:1.
Inrättande av tjänster
Under punkten 4 tar föredraganden upp frågan om Kungl. Maj:ts inrättande av tjänster utan riksdagens medverkan.
Sedan år 1966 gäller som huvudregel i fråga om inrättande av statliga tjänster att riksdagens medgivande krävs för att Kungl. Maj:t skall kunna inrätta ordinarie eller extra ordinarie tjänst som chef för myndighet, som inte lyder under annan myndighet, samt ordinarie eller extra ordinarie tjänst i numera lägst C 1 eller U 27. Grunden för avgränsningen av riksdagens medverkan är att riksdagen vid sin bedömning av ett verks organisation främst torde vara intresserad av ledningsfunktionerna. De lägsta tjänsterna i de ledande funktionerna var år 1966 i allmänhet placerade i lönegrad B 3 som sedermera kommit att motsvara C 1. Vissa undantag från bestämmelserna finns.
Det nuvarande systemet är inte till alla delar väl anpassat till gällande förhandlingssystem. Om en ny myndighet skall inrättas eller större omorganisation av ett verk genomföras, måste Kungl. Maj:t nämligen begära bemyndigande att inrätta den eller de tjänster som kan beräknas
1 Riksdagen 1974. 18 sami. Nr 4
InU 1974:4
bli placerade på löneplan C efter förhandlingar med berörda huvudorganisationer. Det anses olämpligt att Kungl. Maj:t på detta sätt föregriper förhandlingsresultatet.
1 propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna att den nuvarande huvudregeln för riksdagens medverkan vid tjänsters inrättande ändras till att gälla ordinarie eller extra ordinarie tjänst som chef för myndighet, som är direkt underställd Kungl. Maj:t, samt annan ordinarie eller extra ordinarie tjänst i lägst lönegrad C 1 eller U 27, som inrättas utan att lönegradsplaceringen fastställs genom förhandlingar. Förslaget avses därutöver inte medföra någon ändring i undantagsbestämmelserna.
Utskottet
Utskottet, som utgår från att vad propositionen innehåller om tjänster i lägst lönegrad C 1 eller U 27 kommer att gälla motsvarande tjänster på en ny löneplan, har inte funnit anledning till erinran mot propositionens förslag utan hemställer
att riksdagen godkänner vad i propositionen föreslagits om inrättande av statligt reglerad tjänst.
Klassificering av statens fasta maskinanläggningar
Rubricerade fråga behandlas under punkten 5 i propositionen.
De statliga maskinanläggningar som krävs för olika fastighetsbestånds försörjning av värme, vatten, avlopp m. m. klassificeras efter ett system som godkändes av 1959 års riksdag. Syftet med systemet är att ge ett underlag för enhetlig bedömning av kompetenskrav och lönesättning för dem som har att ansvara för driften av anläggningarna. Kungl. Majit meddelade år 1959 bestämmelser i ämnet.
I betänkandet Ds Fi 1972:3 har en utredning lagt fram förslag till ett nytt klassificeringssystem.
Föredraganden anser att ett klassificeringssystem alltjämt behövs för att bedöma kompetenskraven. Frågan om ett klassificeringssystem är erforderligt som underlag för lönesättningen bör avgöras av de avtalsslutande parterna. Ett eventuellt avtal om grunder för lönesättningen kommer numera att underställas riksdagen genom dess lönedelegation. Då klassificeringssystemet i framtiden endast skall användas för bedömning av kompetenskraven, synes det enligt propositionen omotiverat att belasta riksdagen med frågor om systemet. Det föreslås därför att riksdagen bemyndigar Kungl. Majit att göra de ändringar som behövs.
Utskottet
Utskottet har inte funnit anledning till erinran mot propositionens förslag utan hemställer
att riksdagen bemyndigar Kungl. Majit att göra de ändringar som behövs i klassificeringssystemet för statens fasta maskinanläggningar.
InU 1974:4
3 Fråga dels om en översyn av reglerna om neutralitet och skyddsarbete, dels om en lagstiftning om myndighets verksamhet under arbetskonflikt
Under punkten 6 delges riksdagen vad föredraganden anfört i ovanstående fråga.
De arbetskonflikter som under 1966—1971 förekom på den offentliga sektorn har aktualiserat frågor om tolkningen och tillämpningen av den nya förhandlingsrätten. Myndigheternas agerande under konflikterna gav upphov till klagomål hos JO, och enskilda tjänstemän redovisade till JO problem som uppstått i anledning av konflikterna.
JO fann vid sin behandling av ärendena att särskilt två frågor vållat problem. Den ena gäller bestämmelserna om neutralitet och skyddsarbete, den andra behovet av en lagstiftning, som i förväg reglerar myndigheternas verksamhet under en arbetskonflikt. JO har begärt en översyn av lagstiftningen i dessa frågor. Framställningarna har överlämnats till förhandlingsutredningen. Denna har den 4 april 1973 överlämnat en promemoria i ämnet, vilken remissbehandlats.
Neutralitet och skyddsarbete
JO har framhållit att lagstiftningen i dessa delar är svårtolkad och bristfällig. JO Wennergren har hävdat att myndighet inte bör få utnyttja tjänstemän för oneutralt arbete och krävt generellt förbud i lag härom. JO Lundvik menar att statliga myndigheter i denna fråga bör ha samma handlingsfrihet som en privat arbetsgivare, varför myndighet enligt hans åsikt inte under alla förhållanden skulle vara förbjuden att utnyttja oneutral arbetskraft.
Föredraganden anser, i likhet med förhandlingsutredningen och remissinstanserna, att förbud i lag i denna fråga inte bör förekomma med hänvisning till att samma grundsats bör gälla på den offentliga sektorn som på den privata arbetsmarknaden, där det inte finns något liknande förbud. Föredraganden stryker under att någon ordergivning om utförande av oneutralt arbete självfallet inte får förekomma.
Efter egna undersökningar har förhandlingsutredningen funnit det nästan omöjligt att göra en uttömmande definition av begreppet vanliga tjänsteåligganden, vilket är nödvändigt för att fastställa vad som är oneutralt arbete. Ett förtydligande av lagtexten eller en komplettering av den med anvisningar skulle ändå inte kunna täcka alla uppkommande situationer. Om begreppet skyddsarbete uttalar utredningen att utvecklingen gått mot en stabilisering och att behov av förtydligande därför inte kan anses föreligga.
Föredraganden, som konstaterar att remissutfallet gett starkt stöd för utredningens ståndpunkt, förklarar att det är naturligt att många problem uppstod vid tillämpningen av det nya förhandlingssystemet under de första konflikterna på den offentliga sektorn. En viss praxis har emellertid hunnit utbildas och under de senaste konflikterna har problemen kunnat lösas på ett för parterna godtagbart sätt. Tyngden i
1* Riksdagen 1974. 18 sami. Nr 4
InU 1974:4
kritiken har därför minskat. Föredraganden erinrar vidare om arbetsrättskommitténs pågående undersökningar och ämbetsansvarskommitténs förslag, enligt vilket tvister om tolkningen av neutralitets- och skyddsarbetsbegreppen skall få föras till arbetsdomstolen. Föredraganden finner inte tillräckligt starka skäl tala för att nu ändra tjänstemannalagarna i berörda hänseenden eller komplettera dem med anvisningar.
Lagstiftning om myndighets verksamhet under konflikt
JO anser att en på förhand tillskapad lag är att föredra framför att lagstifta när en konflikt brutit ut. Parterna vet nämligen då vad de har att vänta sig.
I likhet med förhandlingsutredningen, som dock gjort ett utkast till en arbetskonfliktlag, och det stora flertalet remissinstanser anser föredraganden att man i samband med varje särskild konfliktsituation får bedöma vilka åtgärder som kan vara påkallade för att mildra eller undanröja icke avsedda biverkningar av en konflikt. Föredraganden utgår från att rätten att vidta åtgärder ryms inom Kungl. Maj:ts grundlagsenliga befogenheter. Ett eventuellt utnyttjande av dessa måste emellertid alltid noga vägas mot kravet att neutralitetsrätten inte träds för när.
Utskottet
I likhet med föredraganden anser utskottet att tillräckligt starka skäl inte föreligger för att nu ändra tjänstemannalagarna i den del de avser neutralitet och skyddsarbete eller att komplettera dem med anvisningar. I sammanhanget vill utskottet forsin del liksom föredraganden framhålla att en myndighet inte får beorda en anställd att utföra oneutralt arbete. Även i fråga om behovet av lagstiftning om myndighets verksamhet under arbetskonflikt är utskottet av samma uppfattning som föredraganden. Utskottet beaktar därvid särskilt att samtliga personalorganisationer i sina remissyttranden motsatt sig tanken på en sådan generell lagstiftning. Utskottet har således inte funnit något att erinra mot vad i propositionen anförts.
Utskottet hemställer
att riksdagen lägger till handlingarna punkten 6 i bilaga 2 till propositionen 1974:1.
Styrelserepresentation för anställda i statliga myndigheter
Under punkten 7 i propositionen föreslås att riksdagen skall godkänna de i propositionen framlagda riktlinjerna för representation för anställda i statliga myndigheters högsta beslutande organ.
InU 1974:4
5 Propositionen
De föreslagna riktlinjerna bygger på förslag av den 1972 tillsatta styrelserepresentationsutredningen (STRU) i betänkandet Styrelserepresentation för anställda i statliga myndigheter (SOU 1973:28) och på remissyttranden häröver.
Enligt propositionen talar många skäl för ett vidgat personalinflytande i de statliga myndigheterna. De anställdas möjligheter att påverka sin arbetssituation bör underlättas. Härigenom ökar personalens intresse för myndighetens verksamhet, vilket i sin tur främjar ett gott arbetsresultat. Personalinflytande i de högsta ledningsorganen är också angeläget ur allmän företagsdemokratisk synpunkt. Ett beslut om personalrepresentation i de statliga myndigheternas högsta beslutande organ måste emellertid utformas så att allmänt medborgerliga intressen inte träds för när. Den modell för personalrepresentation som finns i affärsföretags styrelser kan inte omedelbart överflyttas på de statliga myndigheterna. Styrelsebeslut, som har avseende på det slag av verksamhet som myndigheten bedriver, måste, av hänsyn till bl. a. de politiska instansernas bestämmanderätt, undantas. Däremot bör personalföreträdare kunna delta i beslut om exempelvis arbetsmetoder, arbetsfördelning, organisation, budget och petita samt frågor om personalpolitik och personaladministration.
1 propositionen föreslås att personalrepresentation, i den utsträckning Kungl. Maj:t bestämmer, införs i statliga myndigheters lekmannastyrelser eller motsvarande högsta organ. Personalrepresentationen bör utformas på följande sätt. I lekmanna- och ämbetsmannastyrelser bör personalrepresentant ha rätt att delta i alla beslut, som inte har avseende på den verksamhet som myndigheten bedriver. Vid handläggningen av övriga ärenden bör representanten ha rätt att delta i överläggningarna men ej i besluten. I ämbetsmannastyrelser gäller detta endast för lekmannastyrelser normala ärenden. I enchefsverk bör personalrepresentant ha rätt att närvara, yttra sig och reservera sig i sådana frågor som i andra myndigheter vanligen utgör styrelseärenden och i övriga styrelseärenden ha rätt att närvara och att yttra sig. Styrelsen eller verkschefen föreslås få avgöra om personalrepresentant skall ha rätt att delta i beslut.
Reformen föreslås bli genomförd under så kort tidsperiod som möjligt i hela statsförvaltningen med undantag av riksdagens verk och universitetsområdet. En förutsättning för personalrepresentation vid en myndighet bör vara att minst hälften av de anställda tillhör personalorganisation. Personalrepresentation bör förekomma vid myndigheter med minst 100 anställda, om inte särskilda skäl motiverar annat. Antalet personalföreträdare i varje styrelse bör vara två. De fackliga organisationerna bör ha ett avgörande inflytande över urvalet av personalföreträdare. Huvudregeln bör vara att som kandidat föreslås någon, som är anställd vid myndigheten. Föreligger särskilda skäl för avsteg från denna regel bör även inte anställd kunna komma i fråga. Frågor om formerna för urval av personalrepresentant och om förslagsställande organisation kan regleras genom avtal. Personalföreträdarna föreslås bli utsedda av Kungl. Maj:t. På
InU 1974:4
begäran av organisation, som nominerat personalföreträdare, bör denne kunna entledigas. Beslut om entledigande bör meddelas på samma sätt som beslut att utse vederbörande. Personalrepresentanternas mandatperioder bör vara desamma som övriga ledamöters. Praktiska skäl bör bestämma periodernas längd i enchefsverk.
Personalföreträdare bör på grund av jäv inte få närvara vid förhandlingar om slutande eller uppsägande av kollektivavtal eller om arbetskonflikt, ej heller vid behandling av rättstvist mellan myndigheten och personalorganisation. Personalföreträdare, som är förtroendeman eller funktionär hos arbetstagarorganisation, bör i vissa fall kunna delta i handläggning av ärende där organisationen har intressen att bevaka, dock inte om personalföreträdaren uppträtt som ombud eller biträde i saken. 1 övrigt bör personalföreträdare vara underkastad de allmänna jävsreglerna i 4 § förvaltningslagen. Det betonas att de nya möjligheter till information till de anställda, som de föreslagna riktlinjerna medför, inte får leda till att redan befintliga informationskanaler inte utnyttjas. Personalföreträdarna bör få den utbildning som behövs.
Motionerna
1974:132 av herr Karl Bengtsson i Varberg (fp) vari föreslås att riksdagen måtte besluta att representanter från personalens fackliga organisationer, dock högst tre, skall ha rätt att närvara med yttrande- och förslagsrätt vid sammanträde med länsstyrelsernas lekmannastyrelser.
1974:1143 av herr Sven Gustafson i Göteborg m. fl. (fp, s, c, m) vari hemställs att riksdagen vid behandlingen av frågan om styrelserepresentation för anställda vid statliga myndigheter uttalar att Kungl. Majit kan besluta om att utse fler än två personalföreträdare jämte i förekommande fall suppleanter för dessa om särskilda förhållanden, exempelvis myndighetens struktur, personalens sammansättning eller personalens fördelning på skilda personalorganisationer motiverar detta.
1974:1573 av herr Wennerfors (m) vari hemställs att riksdagen i anledning av de av statsrådet förordade riktlinjerna för representation för anställda i statliga myndigheters högsta beslutande organ hos Kungl. Majit framhåller
1. att endast anställda vid myndigheten kan utses som personalrepresentant i dess styrelse,
2. att Kungl. Majit efter inhämtande av de fackliga organisationernas förslag utser personalföreträdare,
3. att beträffande entledigande samma regler skall gälla för personalrepresentant som för övriga ledamöter.
Utskottet
Utskottet biträder propositionen i principfrågan att styrelserepresentation för de anställda bör införas vid statliga myndigheter. Utskottet vill
InU 1974:4
emellertid betona att inflytandet för de anställda måste utformas så, att de politiska instansernas bestämmanderätt i grundläggande frågor inte träds för när. Utskottet godtar de avgränsningar som i detta avseende gjorts i propositionen.
Utskottet behandlar härefter särskilda problem, som aktualiserats genom motioner.
I motionen 1974:132 av herr Karl Bengtsson i Varberg (fp) yrkas att representanter från personalens fackliga organisationer skall ha rätt att närvara med yttrande- och förslagsrätt vid sammanträde med länsstyrelsernas lekmannastyreiser. Enligt motionären skulle en sådan ordning vara av stor betydelse för både lekmannastyrelsen och personalen.
Enligt länsstyrelseinstruktionen (1971:460) leds länsstyrelsen av en styrelse bestående av landshövdingen och tio ledamöter. Fem av
ledamöterna utses av Kungl. Maj:t och övriga av landstinget eller
kommun som står utanför landsting. Styrelsen beslutar i princip i frågor om samhällsplanering eller andra för länet betydelsefulla åtgärder,
författningsfrågor, frågor om organisation, budget, petita samt frågor om personalpolitik och personaladministration.
De i propositionen förordade riktlinjerna tillgodoser i princip motionärens önskemål. Propositionens riktlinjer innebär att personal representanter
kan ingå i länsstyrelsernas styrelser. Enligt de föreslagna riktlinjerna ankommer det på Kungl. Maj:t att pröva om reformen i praktiken skall genomföras i länsstyrelserna. Vid den prövningen bör Kungl. Maj:t beakta de särskilda problem som uppstår till följd av länsstyrelsernas speciella sammansättning. I det sammanhanget kan det vara anledning att erinra om länsberedningens och arbetsrättskommitténs pågående arbete.
Med hänvisning till det anförda bör motionen inte föranleda någon riksdagens åtgärd.
I motionen 1974:1143 yrkas av herr Sven Gustafson i Göteborg m. fl. (fp, s, c, m) att, om det finns särskilda skäl, fler än två personalrepresentanter jämte suppleanter skall kunna utses. Största hänsyn bör därvid tas till de bedömningar som görs gemensamt av berörd myndighet och där verksamma personalorganisationer. Enligt motionen innebär propositionens förslag i förevarande hänseende sämre möjligheter för statstjänstemän än för anställda i aktiebolag m. m., vilka genom beslut av bolagsstämma kan få rätt att utse fler än två personalföreträdare. Visserligen skall personalföreträdaren representera alla de anställda, oberoende av organisationstillhörighet, men det förhållandet att det finns fyra huvudorganisationer på den statliga sidan kan enligt motionärerna vålla åtskilliga problem.
Många statliga myndigheters styrelser har relativt få ledamöter. En avsevärd ökning av antalet ledamöter kan innebära nackdelar i styrelsearbetet. En viss försiktighet när det gäller antalet personalrepresentanter är därför befogad. Propositionens förslag om två representanter får anses lämpligt i det övervägande antalet fall. Såsom motionärerna anför kan det
InU 1974:4
emellertid vid en del myndigheter finnas anledning att överväga en utvidgad representation för de anställda.
Utskottet ansluter sig alltså i princip till propositionens förslag om två personalrepresentanter. Om särskilda skäl föreligger bör emellertid antalet kunna bestämmas till tre. Vid bedömningen härav skall hänsyn tas till organisationsstrukturen på arbetsplatsen och önskemål från de där verksamma fackliga organisationerna. Sedan systemet med styrelserepresentation för de anställda fungerat någon tid kan det finnas anledning att utvärdera de nu föreslagna reglerna varvid behovet av förändringar får övervägas.
I motionen 1974:1573 lägger herr Wennerfors (m) fram vissa ändringsförslag i förhållande till propositionen. För det första yrkar han att endast anställd vid myndigheten skall kunna utses som personalrepresentant. Enligt motionären vöre det högst olyckligt om exempelvis en ombudsman i en fackorganisation hade som en av sina huvuduppgifter att åka runt och representera anställda i olika statliga myndigheters styrelser. En sådan ordning bör därför undvikas.
I propositionen uttalas att de anställda i de allra flesta fall torde finna det bäst förenligt med sina intressen att representeras av någon från den egna myndigheten. Huvudregeln bör därför vara att någon anställd vid myndigheten nomineras. Föreligger särskilda skäl till avsteg härifrån, bör dock även den som inte är anställd vid myndigheten kunna komma i fråga.
Utskottet är av samma uppfattning som föredraganden. Man bör alltså inte utesluta möjligheten att i undantagsfall utse en person som inte är anställd hos myndigheten. Någon risk att denna undantagsregel skall leda till att vissa ombudsmän har som huvuduppgift att vara styrelserepresentanter vid olika myndigheter föreligger inte enligt utskottets uppfattning. Utskottet avstyrker med hänsyn till det anförda motionen i denna del.
I samma motion yrkas vidare att riksdagen skall uttala att Kungl. Maj.ts utseende av personalrepresentant skall föregås av att de fackliga organisationerna lämnar förslag på representanter. Motionären anser att ett förtydligande behövs då enligt hans mening föredraganden inte klart uttalat sig på denna punkt.
Enligt propositionen skall de fackliga organisationerna ha ett avgörande inflytande över urvalet av personalrepresentanter. Detta måste innebära att organisationerna har förslagsrätt till Kungl. Maj:t. Med hänsyn härtill syns det inte erforderligt med ett riksdagsuttalande av det slag som motionären begär.
I motionen 1974:1573 yrkas slutligen att i fråga om entledigande samma regler skall gälla för personalrepresentant som för övriga ledamöter.
Personalrepresentant skall enligt propositionen entledigas om det begärs av den organisation efter vilkens förslag representanten utsetts. Föredraganden anser att en personalrepresentant kan fullgöra sin funktion som företrädare för de anställda vid myndigheten endast så
InU 1974: 4
länge han har de anställdas förtroende. Brister detta, kan företrädaren inte vara talesman för de anställda och samtidigt minskar värdet för myndigheten av personalrepresentationen.
Utskottet delar föredragandens uppfattning och avstyrker därför motionsyrkandet. Personalrepresentanten bör alltså entledigas om det begärs av den organisation som nominerat honom.
I den mån någon erinran inte förts fram i det föregående godtar utskottet de av föredraganden förordade riktlinjerna för styrelserepresentation för de anställda vid statliga myndigheter.
Utskottet hemställer
1. beträffande personalinflytande i länsstyrelsernas lekmannastyrelser att motionen 1974:132 inte föranleder någon riksdagens åtgärd,
2. beträffande antalet personalrepresentanter att riksdagen — i anledning av Kungl. Maj:ts förslag i punkten 7 i bilaga 2 till propositionen 1974:1 och motionen 1974:1143 — godkänner vad utskottet anfört,
3. beträffande utseende och entledigande av personalrepresentant m. m. att riksdagen med avslag på motionen 1974:1573 godkänner propositionens förslag i motsvarande del,
4. att riksdagen godkänner de i propositionen förordade riktlinjerna i den mån de inte behandlats ovan.
Stockholm den 19 mars 1974
På inrikesutskottets vägnar KARL ERIK ERIKSSON
Närvarande: herrar Eriksson i Arvika (fp), Fagerlund (s), Nilsson i Tvärålund (c), Nordgren (m), Nilsson i Östersund (s), Stridsman (c), Johansson i Simrishamn (s), fru Jonäng (c), fru Ludvigsson (s), herrar Nilsson i Kalmar (s), Jonsson i Mora (fp), Granstedt (c), fru Berglund (s), herrar Strindberg (m) och Hallgren (vpk).
I