Jordbruksutskottets betänkande i anledning av motioner angående ändringar av miljöskyddslagen
Jordbruksutskottets betänkande nr 45 är 1974
JoU 1974:45
Nr 45
Jordbruksutskottets betänkande i anledning av motioner angående ändringar av miljöskyddslagen.
Motionerna
I motionen 1974:326 av herr Strömberg i Botkyrka m. fl. (fp) hemställs att riksdagen måtte besluta om en sådan ändring i miljöskyddslagen att tillståndsplikt införs för byggande av vägar och flygplatser.
I motionen 1974:508 av herr Hermansson m. fl. (vpk) föreslås, såvitt nu är i fråga (yrkande 1), att riksdagen hos regeringen hemställer om omarbetning, precisering och förslag beträffande miljöskyddslagen med en sådan inriktning att ekologiska miljöaspekter beaktas och en objektiv beslutsprocess i miljöärendena eftersträvas med samhällsekonomisk optimering som målsättning.
Utskottet
I detta betänkande behandlar utskottet ett par vid riksdagens början väckta motioner rörande miljöskyddslagstiftningen. I motionen 1974:326 yrkas på sådan ändring i miljöskyddslagen (ML) att tillståndsplikt införs för byggande av vägar och flygplatser och i motionen 1974:508 hemställs, såvitt nu är i fråga, om omarbetning, precisering och förslag beträffande ML med en sådan inriktning att ekologiska miljöaspekter beaktas och en objektiv beslutsprocess i miljöärendena eftersträvas med samhällsekonomisk optimering som målsättning. Motsvarande yrkanden har tidigare varit föremål för riksdagens prövning, senast förra året.
I anslutning till yrkandet i motionen 1974:508 om en omarbetning av ML med inriktning på ekologiska miljöaspekter vill utskottet erinra om att utskottet tidigare givit uttryck för uppfattningen att en ekologisk grundsyn är en nödvändig utgångspunkt för hushållningen med våra naturresurser. Vid behandlingen av motsvarande motionsyrkanden har utskottet hänvisat bl. a. till pågående arbete med den fysiska riksplaneringen. Enligt 1972 års riksdags beslut har denna planering getts en långsiktig inriktning som ligger i linje med det handlande som från ekologiska synpunkter ter sig rationellt i ett längre tidsperspektiv. I sammanhanget har utskottet även erinrat om att den ekologiska helhetssynen på hithörande frågor också återspeglas i direktiven för pågående utredning rörande kostnaderna för miljövården. I dessa direktiv sägs bl. a. att det är av stor betydelse att de frågor som rör avvägning och prioritering mellan olika åtgärder kan belysas. Detta innebär att inte bara kostnaderna utan också effekten av olika insatser behöver studeras. De
1 Riksdagen 1974. 16 sami. Nr 45
JoU 1974:45
sakkunniga skall i detta sammanhang kartlägga vilka metoder som finns för att mäta effekterna av olika miljövårdsåtgärder. Mot bakgrund av det anförda har riksdagen i likhet med utskottet ansett att syftet med ifrågavarande motionsyrkande skulle komma att i väsentlig grad bli tillgodosett utan någon särskild åtgärd från riksdagens sida.
Utskottet finner inte tillräckliga skäl föreslå någon riksdagens åtgärd i anledning av det i motionen 1974:508, yrkande 1, ånyo framförda förslaget i ämnet. Ej heller anser utskottet motionen i förevarande del i övrigt böra föranleda något särskilt uttalande av riksdagen.
I anledning av kravet i motionen 1974:326 om införande av tillståndsplikt för byggande av vägar och flygplatser får utskottet anföra följande.
Den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet är skyldig att vara verksam för att förebygga störningar genom att vidta skyddsåtgärder och andra försiktighetsmått. Enligt huvudregeln i 5 § ML skall han sålunda vidta de skyddsåtgärder, tåla den begränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som skäligen kan fordras för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. I 6 § första stycket ML stadgas att om miljöfarlig verksamhet kan befaras föranleda olägenhet av väsentlig betydelse, även om försiktighetsmått enligt 5 § iakttas, verksamheten får utövas endast om särskilda skäl föreligger. Innebär den befarade olägenheten att vissa allmänna intressen skadas avsevärt får enligt 6 § andra stycket första punkten verksamheten inte utövas. Kungl. Maj:t kan dock lämna tillstånd om verksamheten är av synnerlig betydelse för näringslivet eller för orten eller eljest från allmän synpunkt. Enligt 6 § tredje stycket skall förbudsreglerna i paragrafen inte hindra att sådan flygplats, väg eller järnväg, vars anläggande prövas i särskild ordning, används för avsett ändamål. Vägar och flygplatser ingår vidare inte bland de anläggningar som enligt 2 § miljöskyddskungörelsen (MK) inte får utföras utan tillstånd eller dispens. Skälet till undantagsbestämmelsen i 6 § ML och till det förhållandet att vägar och flygplatser inte är underkastade tillståndsplikt är att dessa anläggningar underkastas särskild prövning, varvid även anläggningens inverkan på omgivningen beaktas.
Till stöd för yrkandet i motionen 1974:326 om tillståndsplikt enligt ML för vägar och flygplatser anförs synpunkter av innebörd att den prövning av dessa anläggningar, som sker enligt väg- och luftfartslagstiftningen, främst innebär en prövning från exploateringssynpunkt och i huvudsak berör förhållanden inom de fastigheter som avstår mark till anläggningen. Motionärerna pekar på att anläggandet av vägar och flygplatser ofta medför kraftiga ingrepp i landskapet och att användandet av dem i regel vållar betydande bullerstörningar. Möjligheten att i efterhand ingripa sägs i regel vara av kostnadsskäl mycket liten.
Som förut anförts prövas trafikanläggningar i särskild ordning. Den granskning som härvid sker innebär emellertid i första hand en planering från exploateringssynpunkt, och den är vidare i huvudsak begränsad till förhållandena inom de fastigheter som avstår mark för anläggningen.
Såvitt avser flygplatser har riksdagen föregående år på förslag av
JoU 1974:45
civilutskottet (CU 1973:1 1) uttalat sig för att konsekvenserna för berörda kommuners del av önskemål beträffande lokalisering av och markreservation för flygplats bör belysas och ingå i den redovisning som länsstyrelserna har att inom ramen för den fysiska riksplaneringens fullföljande lämna till Kungl. Maj:t.
Enligt utskottets mening har erfarenheterna av hittillsvarande prövningsförfarande i fråga om nu berörda trafikanläggningar alltmera klart utvisat att detta inte ger samma garantier för att miljöskyddets krav blir tillgodosedda som tillståndsprövning enligt ML. Utskottet vill erinra om att det enligt 10 § nämnda lag ankommer på Kungl. Maj:t att bestämma i vilken utsträckning förprövningsskyldighet skall införas. Sådana bestämmelser har med stöd av nämnda lagrum upptagits i 2 § MK. Som nämnts finns inte fasta trafikanläggningar med bland de anläggningar för vilka krävs tillstånd eller dispens. Utskottet anser i överensstämmelse med sina i det föregående anförda synpunkter att detta inte längre kan anses tillfredsställande. Anläggandet av vägar och flygplatser medför ofta betydande ingrepp i landskapet och användningen av dem vållar i regel omfattande miljöstörningar. Prövningen bör därför sättas in på ett så tidigt stadium som möjligt. Möjligheten att ingripa i efterhand torde ofta komma att visa sig illusorisk, bl. a. därför att ifrågavarande anläggningar regelmässigt drar så betydande kostnader att inskränkningar i utnyttjandet av dem framstår som ekonomiskt oförsvarliga. Desto angelägnare är det då att en förprövning sker. Utskottet anser därför starka skäl föreligga att tillståndsplikt införs beträffande flygplatser och vägar som kan medföra miljöstörningar av väsentlig betydelse. Det torde få ankomma på Kungl. Maj:t att närmare bestämma förprövningsskyldighetens omfattning.
Utskottet hemställer att riksdagen
1. som sin mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet i anledning av motionen 1974:326 anfört rörande tillståndsprövning enligt miljöskyddslagen i fråga om vägar och flygplatser,
2. lämnar motionen 1974:508, yrkande 1, utan åtgärd.
Stockholm den 6 november 1974
På jordbruksutskottets vägnar UNO HEDSTRÖM
Närvarande: herrar Larsson i Borrby (c)*, Hedström (s), Magnusson i Tanum (s), Kronmark (m)*, fru Theorin (s), herr Jonasson (c), fru Lundblad (s), fru Anér (fp), herrar Wachtmeister i Johannishus (m), Wictorsson (s), Takman (vpk), Strömberg i Vretstorp (s), fru Fredrikson (c), fru Ohlin (s) och fru Andersson i Trollhättan (c).
* Ej närvarande vid betänkandets justering.
JoU 1974:45
4 Reservationer
1. vid 1 i utskottets hemställan (tillståndsprövning)
av herrar Hedström, Magnusson i Tanum, fru Theorin, fru Lundblad, herrar Wictorsson, Strömberg i Vretstorp och fru Ohlin (samtliga s) som anser att
dels det avsnitt i utskottets yttrande som på s. 2 börjar med ”1 anledning” och på s. 3 slutar med ”förprövningsskyldighetens omfattning” bort ha följande lydelse:
I anledning av kravet i motionen 1974:326 om införande av tillståndsplikt för byggande av vägar och flygplatser får utskottet erinra om att ifrågavarande spörsmål i anledning av väckta motioner har prövats av riksdagen varje år sedan 1969, då miljöskyddslagen infördes (se bl. a. JoU 1973:50). Vid riksdagsbehandlingen har hänvisats till att den prövning av fasta trafikanläggningar som företas i särskild ordning visserligen i första hand utgör en planering från exploateringssynpunkt och i huvudsak är begränsad till förhållandena inom de fastigheter som avstår mark men att även miljövårdssynpunkter beaktas. Riksdagen har emellertid framhållit att de miljövårdande myndigheternas synpunkter fått särskild tyngd genom regler i ML som möjliggör att åläggande kan ges om skäliga skyddsanordningar eller inskränkningar i verksamheten. Särskilt sistnämnda möjlighet har ansetts vara ett effektivt medel för att hävda miljövårdens och omgivningens intresse. Riksdagen har vidare ansett att det i många fall är möjligt att nå förbättringar med stöd av speciallagstiftning, exempelvis lokala trafikföreskrifter om hastighetsbegränsning eller förbud mot vissa fordonstyper inom särskilt bullerkänsliga områden. Något praktiskt behov av att med stöd av ML helt förbjuda användningen av viss väg eller viss flygplats har med hänsyn till de andra möjligheter som står till buds inte ansetts föreligga. Vidare har framhållits att ML:s konstruktion inte hindrar att koncessionsplikt införs också för fasta trafikanläggningar om så skulle visa sig erforderligt. Motionerna i ämnet har i överensstämmelse med det anförda regelmässigt lämnats utan åtgärd av riksdagen.
Utskottet vill i anledning av det nu framförda yrkandet i frågan till det föregående foga att riksdagen föregående år såvitt avser flygplatser på förslag av civilutskottet (CU 1973:11) uttalat sig för att konsekvenserna för berörda kommuners del av önskemål beträffande lokalisering av och markreservation för flygplats bör belysas och ingå i den redovisning som länsstyrelserna har att inom ramen för den fysiska riksplaneringens fullföljande lämna till Kungl. Maj:t. Enligt utskottets mening innebär detta bl. a. att möjligheterna ökar att på ett tidigt stadium i planeringen beakta flygplatsers påverkan på miljön.
Mot bakgrund av det anförda finner utskottet inte tillräckliga skäl att föreslå något ändrat ståndpunktstagande från riksdagens sida i anledning av det i motionen 1974:326 ånyo framförda förslaget om införande av tillståndsplikt enligt ML i fråga om vägar och flygplatser.
JoU 1974:45
dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. avslår motionen 1974:326,
2. vid 2 i utskottets hemställan (omarbetning av ML)
av herr Takman (vpk) som anser att
dels det avsnitt i utskottets yttrande som på s. 1 börjar med ”1 anslutning” och på s. 2 slutar med ”av riksdagen” bort ha följande lydelse:
I motionen 1974:508, yrkande 1, hemställs om omarbetning av ML med inriktning på ekologiska miljöaspekter och med beaktande av att en objektiv beslutsprocess i miljöärendena eftersträvas m. m.
Motionärerna anför bl. a. att den av regeringen deklarerade målsättningen för miljövården ger grund för en mycket ambitiös miljöpolitik. Själva det ekonomiska systemet innebär emellertid en avsevärd begränsning av möjligheterna att fullfölja ett sådant program. Det är angeläget att ML som utgör underlaget för myndigheternas agerande på miljöområdet på ett genomgripande sätt omarbetas och preciseras.
Utskottet delar i princip den i motionen anförda uppfattningen att lagen i sitt nuvarande skick i stora delar är mycket vagt formulerad, vilket i praktiken innebär att avgörandena exempelvis i ärenden rörande tillåtligheten av viss miljöfarlig verksamhet ligger hos administrativa myndigheter som inte är direkt politiskt ansvariga för sina beslut. Den intresseavvägning som impliceras i dylika beslut gäller å ena sidan hänsynen till miljön och å andra sidan hänsynen till ofta kortsiktiga, privatekonomiska partsintressen. Vilken vikt som läggs vid de olika intressena är helt beroende på den prövande myndighetens subjektiva bedömning. Det är nödvändigt att få till stånd en ordning, där tillåtlighetsprövningen sker på juridiskt bindande, objektiva grunder med minsta möjliga utrymme för beslutsfattarnas egna värderingar och påverkan av ekonomiska intressegrupper. Det är också angeläget att ett ekologiskt betraktelsesätt och samhällsekonomiska hänsynstaganden kommer till uttryck i lagstiftningen.
Utskottet finner för egen del den kritik emot miljölagstiftningen som anförts i motionen i allt väsentligt väl grundad. Utskottet vill därför tillstyrka att en översyn av miljöskyddslagen företas enligt i motionen angivna riktlinjer.
1 förevarande sammanhang vill utskottet även anföra att man inte bör bortse från de risker för bristande objektivitet det kan innebära att en tjänsteman som har att fatta beslut i ett miljövårdsärende är engagerad
som konsult av företag som berörs av ärendet. Hithörande frågor bör
enligt utskottets mening ägnas ingående uppmärksamhet, och regler bör ges beträffande sådana engagemang.
dels utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. i anledning av motionen 1974:508, yrkande 1, som sin
mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet i det
föregående anfört beträffande översyn och omarbetning av miljöskyddslagen, m. m.
GOTAB 74 8192 Stockholm 1974