Näringsutskottets betänkande i anledning av propositionen 1974:85 angående utgifter på tilläggsstat III till riksstaten för budgetåret 1973/74 i vad avser industridepartementets verksamhetsområde jämte motioner

Näringsutskottets betänkande nr 19 år 1974

NU 1974:19

Nr 19

Näringsutskottets betänkande i anledning av propositionen 1974:85 angående utgifter på tilläggsstat III till riksstaten för budgetåret 1973/74 i vad avser industridepartementets verksamhetsområde jämte motioner.

Under punkten 3 i detta betänkande, vilken avser försäljning av aktier i AB Gullhögens bruk och förvärv av aktier i Cementa AB, behandlar utskottet förutom motioner som föranletts av propositionen också en vid riksdagens början väckt motion om förstatligande av Industri AB Euroc.

TRETTONDE HUVUDTITELN A. Industridepartementet m. m.

1. Kommittéer m. m. Utskottet tillstyrker Kungl. Maj ris i propositionen 1974:85 bilaga 11 under punkten 1 (s. 39 f.) framlagda förslag och hemställer

att riksdagen till Kommittéer m. m. på tilläggsstat III till riksstaten för budgetåret 1973/74 anvisar ett reservationsanslag av 3 300 000 kr.

E. Teknisk utveckling m. m.

2. Europeiskt rymdsamarbete m. m. Utskottet tillstyrker Kungl. Majris i propositionen 1974:85 bilaga 11 under punkten 2 (s. 40 f.) framlagda förslag och hemställer

att riksdagen godkänner Sveriges anslutning till det i propositionen 1974:85 omtalade avtalet om ett maritimt telekommunikationssatellitprojekt.

FONDEN FÖR STATENS AKTIER

3. Försäljning av aktier i AB Gullhögens bruk och förvärv av aktier i Cementa AB. Kungl. Majri har i propositionen 1974:85 bilaga 11 under punkten 3 (s. 41-44) föreslagit riksdagen att godkänna vad chefen för industridepartementet förordat angående försäljning av statens innehav av aktier i AB Gullhögens bruk och förvärv av 50 000 aktier i Cementa AB.

I anledning av propositionen har väckts motionerna 1974:1684 av herr Helén m. fl. (fp), vari hemställs att riksdagen uppskjuter behandlingen av det preliminära avtalet mellan staten och Industri AB Euroc/Cementa i avvaktan på marknadsdomstolens prövning av Cementas förvärv av aktiemajoriteten i AB Gullhögens bruk,

1 Riksdagen 1974. 17 sami. Nr 19

NU 1974:19

1974:1685 av herr Werner m. fl. (vpk), vari hemställs att riksdagen avslår hemställan under förevarande punkt i propositionen 1974:85.

I detta sammanhang behandlar utskottet vidare den under den allmänna motionstiden väckta motionen 1974:541 av herr Hermansson m. fl. (vpk), vari hemställs att riksdagen hos regeringen hemställer om förslag syftande till förstatligande av Industri AB Euroc.

Propositionen

I AB Gullhögens bruk, som driver en av den svenska cementindustrins sju produktionsenheter, innehar staten 73 578 aktier, motsvarande

14,6 % av aktiekapitalet och 10,5 % av aktiernas sammanlagda röstvärde. Övriga produktionsenheter drivs av Cementa AB, sorn är helägt dotterbolag till Industri AB Euroc. De båda företagens andelar av cementleveranserna till den svenska marknaden är ca 20 % respektive ca 80 %. Cementa träffade sommaren 1973 avtal om förvärv från majoritetsaktieägarna i Gullhögen av ca 84 % av aktierna i Gullhögen. Mellan Euroc och företrädare för staten har i december 1973 med förbehåll för Kungl. Maj:ts godkännande träffats avtal enligt vilket staten överlåter sina aktier i Gullhögen till Cementa för en köpeskilling av 29 872 668 kr. och Euroc till staten överlåter 50 000 B-aktier i Cementa för samma belopp. Överlåtelserna är avsedda att ske senast den 30 juni 1974. Staten kommer härefter att inneha 5 % av aktierna i Cementa.

Avtalet mellan staten och Euroc innehåller regler avsedda att ge staten insyn och inflytande i Cementa. I avtalet anges riktlinjer som syftar till att förebygga att företaget i sin prispolitik och i sin investerings- och strukturpolitik kan missbruka sin ställning till förfång för kunder och anställda. Bl. a. skall gälla att staten får två platser i Cementas styrelse och att Cementa låter sina prislistor, generella rabattsatser och allmänna försäljningsvillkor vara öppna och tillgängliga.

Uppgifter om Industri AB Euroc

Industri AB Euroc (tidigare AB Cementa) erbjuder genom sina dotterbolag ett brett sortiment av produkter och tjänster, i första hand för byggnads-, anläggnings- och installationsverksamhet. Tyngdpunkten ligger på det silikatkemiska området, dvs. inom jord- och stenindustrin. Eurocs rörelse omfattar också produkter av stål, trä, plast m. m.

Eurocs leveransvärde uppgick 1972 till 1,3 miljarder kr., varav 0,4 miljarder kr. avsåg marknader utanför Sverige. Antalet anställda var ca 11 000, varav 9 000 i Sverige.

Koncernen är uppdelad i sju divisioner, dotterbolag till Euroc. Dessa har i ett antal fall särskilda dotterbolag för vissa produkter eller produktgrupper. Divisionerna är

Cementa: cement, bruksbindemedel, torrprodukter och kalk,

Sabema: sand, betong och makadam,

NU 1974:19

3 Ifö: sanitetsporslin, badkar, diskbänkar, storköksutrustningar, armatur, elektroporslin, plastprodukter,

Interoc: material och komponenter för ytter- och innerväggar, bjälklag och källare, ytter- och innertak,

Dynapac: vibratorer och jordpackningsmaskiner,

Elementhus: sågade trävaror, byggkomponenter och färdiga trähus, samt

Annetorp: förvaltning av aktier och fastigheter som ej ingår i någon av de övriga divisionsbolagens rörelser.

Annetorps viktigaste aktieinnehav utgörs av stora poster, ehuru ej majoritetsposter, i byggnads- och entreprenadföretaget AB Skånska Cementgjuteriet, i grosshandelsföretaget Ahlsell & Ågren AB och i industriföretaget Upsala-Ekeby AB samt en betydande post i Gullspångs Kraft AB.

Eurocs aktiekapital uppgår till ca 277 milj. kr. Ägandet är mycket spritt och ingen särskild ägargrupp är dominerande. Antalet aktieägare är omkring 24 000. Ingen av dessa innehar mer än ungefär 4 % av aktiekapitalet. De tio största ägarna representerar tillsammans ca 22 %. De utgörs av olika investeringsbolag, försäkringsföretag och andra institutionella ägare.

Cementa hade före förvärvet av Gullhögen driftställen i Limhamn, Hällekis, Köping, Stora Vika, Slite och Degerhamn. Cementas omsättning år 1972 var 328 milj. kr. Exporten av cement och klinker uppgick år 1972 till 7 % av de sammanlagda leveranserna.

Euroc äger direkt och indirekt aktieposter av varierande storlek i ett stort antal svenska tillverkare av betongvaror. AB Strängbetong är ett helägt dotterbolag till AB Betongindustri, som ägs till 1/3 av Euroc. Vidare äger Euroc en dominerande post i AB Skånska Cementgjuteriet, vilket i sin tur äger halva aktiekapitalet i AB Norrköpings Byggelement samt hela aktiekapitalet i Byggnadsfirman Olsson & Skarne med dotterbolaget Systembetong AB. Cementgjuteriet äger Norrbottens Cementgjuteri samt minoritetsintressen i AB Helsingborgs Byggelement, AB Kalmar Betongindustri och AB Vallbo Grus- och Betongvaror.

Euroc närstående större betongvarutillverkare (Strängbetong, Skånska Cementgjuteriet, Norrköpings Byggelement samt Systembetong) hade 1969 ca 1/3 av den totala produktionen av betongvaror. Om endast byggelement inkluderas blir andelen ca 50 %. De nämnda företagens produktion av betongvaror utgörs nästan uteslutande av byggelement. Inom olika undergrupper av betongvaror, t. ex. väggelement samt bjälklag och tak, är marknadsandelen för Euroc närstående företag ännu större.

Sveriges största tillverkare av betongvaror, A-Betong AB, är helägt dotterbolag till det av Euroc förvärvade AB Gullhögens bruk. Gullhögenkoncernens marknadsandel 1969 av den totala betongvaruproduktionen var ca 1/5 och om endast byggelement inkluderas ca 1/3. A-Betongs andel av flera olika delmarknader var dock betydligt större.

Euroc äger också aktieposter i ett antal svenska tillverkare av

NU 1974:19

fabriksbetong. Sålunda äger Euroc 1/3 av aktiekapitalet i AB Betongindustri, som är Sveriges största tillverkare av fabriksbetong och 1969 svarade för 1/5 av totalproduktionen. AB Valbo Betongindustri är liksom AB Strängbetong ett helägt dotterbolag till Betongindustri. Vidare äger Euroc hela aktiekapitalet i Sabema Material AB (tidigare Göteborgs Makadam AB) för vilket fabriksbetongrörelsen utgör en väsentlig del av verksamheten. Euroc äger som nämnts en dominerande post i AB Skånska Cementgjuteriet. Flera olika företag i fabriksbetongbranschen ägs helt eller delvis av Cementgjuteriet.

I Euroc-koncernen ingår även en av landets två lättbetongtillverkare, Siporex AB. Tillverkningen av asbestcementplattor sker i Sverige vid endast ett företag, Skandinaviska Eternit AB, som till drygt 99 % ägs av Euroc-koncernen. Euroc har också ägarintressen i ett av de största grossistföretagen på byggmaterialområdet, Ahlsell & Ågren AB.

Ärende hos näringsfrihetsombudsmannen

Hos näringsfrihetsombudsmannen (NO) har den 25 oktober 1973 upprättats en föredragningspromemoria angående Cementa AB:s förvärv av AB Gullhögens bruk.

Enligt promemorian har NO-ämbetet varit i kontakt med flera större cementköpare i syfte att efterhöra deras uppfattning om pris- och konkurrensförhållandena på cementmarknaden. Dessa köpare har samstämmigt uppgivit att på delmarknader där såväl Cementa som Gullhögen haft möjlighet att leverera cement det hittills rått ett konkurrensförhållande som lett till att man konkurrerat om kunderna främst genom att ge rabatter, vilka varit i den storleksordningen att de haft stor ekonomisk betydelse för köparna. Vid en jämförelse av de faktiskt uttagna priserna på konkurrensutsatta marknader och priserna på sådana marknader där Cementa haft monopolställning finner man att priserna varit lägre än på konkurrensutsatta marknader. Det har också uppgivits att de båda koncernerna konkurrerat inte enbart med rabatter utan dessutom med punktliga leveranser, teknisk service o. d. I Skåne, där Cementa redan tidigare haft en faktisk monopolställning, uppges priserna på cement ha varit högre än i konkurrensutsatta områden. I promemorian dras slutsatsen att det inte torde råda något tvivel om att det mellan Cementa och Gullhögen i vissa geografiska områden har rått en hård konkurrens, som resulterat i lägre faktiskt uttagna priser och god leveransservice.

Om marknadssituationen i cementbranschen efter Cementas förvärv av Gullhögen anförs i promemorian bl. a. följande. Det är inte realistiskt att räkna med någon potentiell konkurrens från nyetablering. Importkonkurrensen påverkar bl. a. på grund av transportkostnadernas relativa storlek endast i mindre grad marknadsbilden. Fraktkostnaderna vid import från västeuropeiska länder beräknas enligt koncentrationsutredningen motsvara ca 15 % av det svenska priset. Endast en liten del av cementproduktionen går i internationell handel. I Västeuropa förekommer handel över

NU 1974:19

gränserna av någon betydelse endast inom EG. Nästan all export i övrigt från västeuropeiska länder går till andra världsdelar. Anledningen härtill torde åtminstone till väsentlig del vara att tillverkarna räknar med att inbrytning på näraliggande producenters hemmamarknader omgående leder till motåtgärder från det eller de företag vars hemmamarknad störs. Härigenom kan exportökningen komma att leda till en motsvarande minskning av den inhemska försäljningen. Medvetenheten härom torde vara en anledning till frånvaron av regelbunden handel i cement mellan exempelvis de nordiska länderna. Ytterligare en omständighet som begränsar förutsättningarna för att import skall komma till stånd är Eurocs och G ullhögens ägarintressen i flera av de stora cementköpande företagen. Transportkostnaderna inom landet har också stor betydelse för möjligheterna att etablera en distributionsapparat för försäljning av importerad cement. En importör tvingas genomföra omfattande investeringar i transportapparat och lageranläggningar. Härigenom finns etableringströsklar inte endast för nyetablering av tillverkning utan även för import i större omfattning av cement.

Några direkta substitut till cement torde inte finnas på kort sikt. Cementförbrukningen påverkas så gott som helt av påbörjade och planerade byggnadsprojekt. Priselasticiteten på cement är bl. a. till följd härav mycket låg. För vissa ändamål kan alternativa konstruktioner förekomma i form av stål eller träkonstruktioner. På många områden erfordras emellertid cement eller material i vilka cement ingår. På dessa områden kommer sammanslagningen att medföra ett klart monopol.

Cementas förvärv av Gullhögen leder, anförs det i promemorian, till begränsning av konkurrensen även i fråga om andra produkter än cement, främst betongvaror. Euroc får nämligen, utöver nuvarande ägarintressen i flera betongvarutillverkare, genom förvärvet av Gullhögen överta landets största tillverkare av betongvaror, A-Betong. Härigenom kommer företag i vilka Euroc har ägarintressen att svara för ca 3/5 av produktionen av betongvaror och ca 9/10 av produktionen av sådana väsentliga betongprodukter som väggelement, bjälklag samt pelare, balkar och ramar.

Sammanfattningsvis konstateras i promemorian att Euroc-koncernens förvärv av Gullhögen medför ett monopol med påtaglig risk för skadlig verkan från allmän synpunkt. Sådan skadlig verkan kan uppstå t. ex. genom att monopolisten prisdiskriminerar vissa köparkategorier. Risken härför är, påpekas det, särskilt stor om tillverkaren har egna intressen i senare led som det kan ligga i hans intresse att gynna. Så är fallet i fråga om flera här väsentliga produktgrupper, t. ex. fabriksbetong och betongvaror. Flera cementköpande företag har uttryckt oro över att komma i en situation där man är hänvisad till inköp från ett enda företag som har ägarintressen i konkurrenter till det köpande företaget.

Monopolmissbruk yttrar sig vidare, sägs det i promemorian, i för höga priser och för höga vinster till skada för konsumenten och det allmänna. Risken härför får anses vara särskilt stor när priskänsligheten såsom för cement är låg. Företag med dominerande ställning eller monopolställning blir under sådana förhållanden mindre benägna än på en marknad med

NU 1974:19

stor priskänslighet att hålla igen på prishöjningarna, eftersom höjda priser leder till endast en liten minskning av efterfrågan. En direkt följd av Cementas förvärv av Gullhögen kan väntas bli att den hittills rådande priskonkurrensen i form av rabattgivning upphör.

Den kanske allvarligaste risken med den nu föreliggande monopoliseringen är enligt promemorian att den bristande konkurrensen på lång sikt kan leda till att effektiviteten i vid bemärkelse blir mindre än den kunde vara. Internationell erfarenhet uppges visa att monopol i allmänhet inte tycks ha givit upphov till stora eller lättvunna vinster. De vanligaste följderna tycks snarast ha varit stelhet i branschstrukturen och distributionskanalerna. Företagens incitament att sänka kostnader och priser och att förbättra produktions- och distributionsmetoder tycks också ha försvagats.

Mot de ovan anförda negativa effekterna av en monopolisering av cementindustrin skall enligt promemorian vägas de företagsekonomiska fördelar som ett sammanförande av de båda cementtillverkande företagen kan ge. Härvid erinras om koncentrationsutredningens bedömning att det redan inom den existerande företagsstrukturen är möjligt att tillgodogöra sig de väsentligaste statiska stordriftsfördelarna. Vid en bedömning från allmän synpunkt av de negativa effekter som en monopolisering av marknaden för cement kan bedömas medföra och de positiva faktorer som från företagsekonomisk synpunkt talar för en samordning av de båda tillverkarnas verksamhet får, uttalas det i promemorian, de negativa effekterna anses väga över. Det inflytande som Cementa AB erhåller genom förvärvet av aktiemajoriteten i AB Gullhögens bruk får till följd att den hittillsvarande konkurrensen på cementmarknaden utsläcks och i senare led i väsentlig mån begränsas. Förvärvet måste därför anses medföra sådan skadlig verkan som avses i 5 § konkurrensbegränsningslagen. Med hänsyn härtill borde NO göra framställan till marknadsdomstolen om förhandling för undanröjande av denna skadliga verkan. I framställningen borde NO yrka att marknadsdomstolen upptar förhandlingar med Cementa AB om att Cementa skall avstå från det genom aktieförvärvet erhållna inflytandet i Gullhögens bruk.

Cementa AB, som av NO beretts tillfälle att yttra sig över promemorian, har bemött denna i en skrivelse den 20 december 1973. Enligt Cementa är både de samhällsekonomiska och de företagsekonomiska fördelama med samgåendet mellan Cementa och Gullhögen mycket stora. Genom att hålla takten i den industriellt-ekonomiska strukturutvecklingen inom cementindustrin överallt i världen bibehåller det sammanslagna företaget åt svensk cementindustri dess internationella konkurrenskraft och skapar förutsättningar för lägre cementpriser i Sverige än som kunde uppnås med flera företag av omodern struktur, säger Cementa och tillägger att uppfattningen om dessa fördelar delas av staten, som aktivt medverkat till sammanslagningen.

Cementa var redan före Gullhögenförvärvet dominerande och prisledande med ca 80% av den svenska cementmarknaden, framhåller

NU 1974:19

företaget. Sammanslagningen har därför icke inneburit någon väsentlig förändring i de förhållanden som sedan länge varit avgörande för prisutvecklingen på cement i landet eller för den sedan länge rådande frånvaron av diskrimination mellan kunder på den svenska marknaden. Påståenden om snedvridning av konkurrensförhållandena i senare fabrikationsled genom s. k. vertikal integration saknade verklighetsunderlag redan före Gullhögenförvärvet, hävdas det vidare, och detta förvärv har icke medfört någon förändring härvidlag.

Det latenta importhotet betecknas av Cementa som en konkurrensmässig realitet av stor betydelse. Den allmänna strukturutvecklingen sägs kontinuerligt skärpa denna konkurrensfaktor. Med sina långa kuster är Sverige enligt Cementas mening särskilt tillgängligt för cementimport från moderna hamnbaserade cementfabriker i Europa med tillgång till dagens fördelaktiga sjötransportmöjligheter. Cementas egen export nämns som indicium för riktigheten i denna bedömning. Bleve de svenska cementpriserna för höga skulle icke blott denna cementexport bortfalla utan också en stor import till Sverige komma till stånd.

Substitutkonkurrensen från stål, trä, plast och andra alternativ till cementbaserade produkter är intensiv, yttrar Cementa vidare. Det enda viktigare undantaget härifrån utgörs av grundläggningsmarknaden, där betongen har ett klart försteg. Denna marknad representerar dock högst en tredjedel av den totala cementmarknaden.

Cementa säger sig ha genom åren fört en pris- och marknadspolitik präglad av medvetandet om det ansvar som dess dominerande marknadsposition måste sägas ålägga företaget. Detta skall också ha omvittnats från andra håll. Bolaget har ansett det självklart att det skulle ställa sig positivt till arrangemang som innebär garantier mot att någon avvikelse från den hittills förda politiken skulle göras i framtiden. Därför har bolaget slutit sitt nu aktuella avtal med staten.

Cementa deklarerar som sin bestämda uppfattning att samgåendet mellan Cementa och Gullhögen med hänsyn till de omständigheter, förhållanden och garantier som bolaget redovisat icke kan anses innebära sådan skadlig verkan av konkurrensbegränsning som avses i gällande konkurrensbegränsningslagstiftning. Samgåendet påverkar icke prisbildningen på ett från allmän synpunkt otillbörligt sätt. Det hämmar icke verkningsförmågan inom näringslivet. Inom cementindustrin kommer det tvärtom att öka den. Och det försvårar eller förhindrar ej annans näringsutövning. Enligt Cementas mening föreligger inte något behov för NO att nu ingripa med särskilda åtgärder.

1 beslut den 10 januari 1974 har NO förklarat sig avse låta ärendet vila i avvaktan på Kungl. Maj:ts och riksdagens beslut angående avtalet mellan staten och Euroc. Som skäl härför anfördes:

En förutsättning för att avtalet mellan staten och Euroc skall träda i kraft är att det godkännes av Kungl. Maj:t och riksdagen. För det fall sådant godkännande lämnas kan detta ses som ett statsmakternas accepterande av Cementas förvärv av Gullhögens bruk. Om statsmakterna

NU 1974:19

lämnar sitt godkännande kan inte göras gällande att Cementas förvärv medför sådan från allmän synpunkt skadlig verkan som förutsätts för ingripande enligt konkurrensbegränsningslagen. De konkurrensvårdande myndigheterna kan vid sådant förhållande inte ingripa mot förvärvet.

Konkurrensbegränsningslagen och dess förarbeten

I lagen (1953:603) om motverkande i vissa fall av konkurrensbegränsning inom näringslivet föreskrivs att i syfte att främja en ur allmän synpunkt önskvärd konkurrens inom näringslivet skall dels gälla förbud mot vissa arter av konkurrensbegränsning — vertikal prisbindning (bruttopriser) och anbudskarteller —, dels ankomma på marknadsdomstolen att genom förhandling söka undanröja skadlig verkan av konkurrensbegränsning som bringas under dess bedömning. Med skadlig verkan förstås att konkurrensbegränsningen på ett ur allmän synpunkt otillbörligt sätt påverkar prisbildningen, hämmar verkningsförmågan inom näringslivet eller försvårar eller hindrar annans näringsutövning. Framställning om förhandling görs av näringsfrihetsombudsmannen (NO); om denne i visst fall beslutar att inte påkalla förhandling får sådan framställning göras även av företagare som omedelbart berörs av konkurrensbegränsningen eller av sammanslutning av konsumenter eller löntagare.

Om förhandling har avslutats utan att skadlig verkan av konkurrensbegränsning har kunnat undanröjas åligger det domstolen — utom i visst fall där den själv kan utfärda föreläggande med vitessanktion — att där saken finnes vara av större vikt göra anmälan härom till Kungl. Maj:t. För vissa fall av detta slag ger lagen Kungl. Majit befogenhet att förordna om visst högsta pris som företagare inte får överskrida utan tillstånd av domstolen.

I förarbetena till konkurrensbegränsningslagen i dess nuvarande utformning berörs de konkurrensbegränsande effekterna av fusioner och andra former av företagsförvärv endast i begränsad omfattning.

I propositionen 1953:103 diskuterade chefen för handelsdepartementet frågan om monopolistfallet borde omfattas av lagstiftningen. Det sades vara uppenbart att den fullständiga eller partiella frånvaro av konkurrens, som föreligger i en monopolsituation, kan bli vådligare för konsumenterna än kanske flertalet fall av avtalsmässig konkurrensbegränsning. Det erinrades också om att en monopolsituation kan uppkomma genom att flera företagare som förut haft kartellavtal sinsemellan i stället bildar en koncern. Det var därför ett naturligt och rimligt önskemål, förklarade departementschefen, att konkurrensbegränsningslagen så långt möjligt skulle tillämpas, när man kunde konstatera frånvaro av den fria tävlan som dock utgjorde en viss garanti för konsumenternas intressen. Sedan departementschefen noterat att ett monopol ej behövde vara skadligt ur allmän synpunkt — bl. a. hänvisades till effekterna av potentiell konkurrens — framhöll han att en monopolställning medför uppenbara faror för missbruk. Frånvaron av konkurrens måste i och för sig inbjuda därtill. Sålunda kunde det vara frestande att hålla priserna på

NU 1974:19

en högre nivå än som är rimligt med hänsyn till kostnaderna. Vidare försvagades lätt vederbörandes benägenhet att genom olika åtgärder söka pressa ned kostnaderna. En allvarlig olägenhet förelåg om monopolisten utnyttjade sin makt till att missgynna vissa företagare. Då denna form av konkurrensbegränsning tydligen kunde medföra skadliga verkningar i olika hänseenden fann departementschefen det icke vara tillrådligt att lämna monopolistfallet utanför lagstiftningen.

I propositionen 1956:148 - som gällde ändring av konkurrensbegränsningslagen - framförde departementschefen en del allmänna synpunkter på begreppet samhällsskadlig verkan och tilläde att några närmare riktlinjer för skadlighetsbedömningen och förhandlingsmålen ej syntes kunna uppdragas. Han hänvisade därvid till ett av flera remissinstanser understruket uttalande av 1954 års priskontrollutredning att förhandling i monopol- eller oligopolfallen ej skulle gå ut på att undanröja själva ofullkomligheten i näringslivets struktur. Härom anförde departementschefen bl. a.: ”Näringsfrihetsrådet [nuvarande marknadsdomstolen] får sålunda exempelvis icke förhandla om uppdelning av ett företag i flera.”

Utskottet har lämnat redogörelser för lagstiftning mot konkurrensbegränsningar i Sverige och andra länder i sina betänkanden 1973:41 (mera utförligt) och 1974:10. Med bifall till utskottets hemställan i sistnämnda betänkande har riksdagen (rskr 1974:83) till Kungl. Maj:t framfört önskemål rörande en av chefen för handelsdepartementet aviserad översyn av konkurrenslagstiftningen.

Interpellationer m. m.

En ansökan från Cementa AB och AB Gullhögens bruk om befrielse jämlikt 35 § 3 mom. tredje stycket kommunalskattelagen (1928:370) från realisationsvinstbeskattning i samband med aktieöverlåtelser vid Cementas förvärv av Gullhögen lämnades utan bifall genom beslut av Kungl. Maj:t den 28 september 1973. Sådan befrielse kan meddelas helt eller delvis, om beskattningen kan antas hindra strukturrationalisering som är önskvärd från allmän synpunkt. Chefen för finansdepartementet statsrådet Sträng berörde detta beslut i riksdagens allmänpolitiska debatt den 7 november 1973, där fusionen inom cementindustrin förts på tal. Regeringen betraktade inte samgåendet som ett samhällsintresse och sade följaktligen nej till befrielse från realisationsvinstbeskattning, yttrade statsrådet (RD 1973:128 s. 142).

Chefen för industridepartementet statsrådet Johansson besvarade den 8 november 1973 (RD 1973:129 s. 6) en av herr Levin (fp) framställd enkel fråga (1973:277) huruvida statsrådet tagit initiativet till eller eljest främjat den s. k. cementfusionen mellan Cementa och Gullhögen. I svaret anfördes bl. a. att industridepartementet inte hade deltagit i några förhandlingar mellan Cementa och huvudaktieägaren i Gullhögen och att regeringen inte hade haft att godkänna den genomförda transaktionen utifrån statens delägarskap i Gullhögen.

NU 1974:19

10 Den 10 december 1973 besvarade statsrådet Johansson (RD 1973:150 s. 39) en interpellation (1973:110) av herr Lindkvist (s) om ökat samhälleligt engagemang inom byggnadsämnesindustrin och en interpellation (1973:127) av herr Wemer i Tyresö (vpk) om förstatligande av cementindustrin och ökat statligt inflytande över byggnadsmaterialproduktionen. I interpellationssvaret lämnades en utförlig redogörelse för samgåendet mellan Cementa och Gullhögen och för de förhandlingar mellan staten och Industri AB Euroc vilkas resultat redovisas i propositionen 1974:85.

Tidigare behandling av motioner om förstatligande av cementindustrin

Motioner med förslag om förstatligande av cement- och lättbetongindustrin har förekommit flera gånger under de senaste åren (BaU 1969:29; NU 1972:25, 1973:21). När frågan senast behandlades hänvisade näringsutskottet till att pris- och konkurrensförhållandena inom byggnadsmaterialbranschen kontinuerligt bevakades från statens sida i första hand genom statens pris- och kartellnämnd, att en arbetsgrupp inom Kungl. Maj:ts kansli ägnade uppmärksamhet åt branschen och att staten genom sitt delägarskap i AB Gullhögens bruk hade direkt insyn i produktion och marknadsföring av cement och lättbetong. Utskottet ansåg att det inte fanns anledning till en sådan mycket genomgripande åtgärd som förordades i motionen. Denna avslogs också av riksdagen. Vänsterpartiet kommunisternas representant stödda motionsyrkandet i en reservation.

Motionerna

I motionen 1974:1684 berörs först hur koncentrationstendenserna inom näringslivet inverkar på konkurrensen. Riksdagens beslut (NU 1974:10, rskr 1974:83) rörande en översyn av konkurrenslagstiftningen noteras av motionärerna med tillfredsställelse. Förhållandena inom cementindustrin behandlas med hänvisning till den inom näringsfrihetsombudsmannaämbetet upprättade föredragningspromemorian om Cementa AB:s förvärv av AB Gullhögens bruk (se ovan). Resultatet av detta förvärv blir ett reellt cementmonopol, konstaterar motionärerna och uttalar farhågor för att monopolet skall leda till höjda cementpriser som ytterst slår igenom i form av höjda boendekostnader. Vidare sägs att de negativa effekterna av ett monopol gör det angeläget att med all kraft förhindra att det uppstår samt att ett monopol inte blir acceptabelt bara därför att staten är med och delar ansvaret. Motionärerna betecknar det som angeläget att näringsfrihetsombudsmannen med det snaraste fullföljer ärendet rörande Cementas förvärv av Gullhögen så att en prövning av förvärvet inför marknadsdomstolen kommer till stånd.

1 motionen 19 74:541 erinras först om tidigare yrkanden från vänsterpartiet kommunisternas sida på förstatligande av delar av bygg -

NU 1974:19

nadsmaterialindustrin. Monopolprissättning och kartellöverenskommelser har drivit upp prisnivån på detta område, säger motionärerna, som hävdar att Cementa och Gullhögen före fusionen tillämpade ett system med marknadsuppdelning utan inbördes priskonkurrens. En stark opinion inom arbetarrörelsen har krävt ett statligt ingripande mot cementmonopolet, anförs det vidare. Cementas förvärv av Gullhögen bedöms av motionärerna leda till en ökad dominans inom byggnadsmaterialindustrin för den kapitalgrupp som är knuten till Skandinaviska enskilda banken. Motionärerna anser att monopolprissättning påverkat byggandet med påföljd att de använda byggnadsmetoderna inte alltid varit de bästa och att byggarbetslösheten ökat. Det föreslagna förstatligandet av Euroc skulle medverka till att skapa förutsättningar för ett billigare byggande.

Den senast refererade motionen åberopas i motionen 1974:1685. Ett godkännande av den i propositionen föreslagna aktietransaktionen skulle enligt motionärernas mening innebära att bidrag ges till ett ingrepp till förmån för cementmonopolet. Monopolbildningen kan, uttalar de, inte accepteras.

Utskottet

Staten är sedan år 1969 delägare i AB Gullhögens bruk. Efter en aktietransaktion som riksdagen tog ställning till hösten 1973 (prop. 1973:170, NU 1973:71) är statens andel av Gullhögens aktiekapital

14,6 % och dess andel av totala röstvärdet 10,5 %.

Gullhögen är ett av de två företag som svarar för cementleveranserna på den svenska marknaden. Dess marknadsandel är ca 20 %. Övriga ca 80 % av leveranserna kommer från Cementa AB, ett dotterbolag till det inom byggnadsmaterialbranschen mångsidigt verksamma Industri AB Euroc.

Den redan förut starka företagskoncentrationen inom cementbranschen i Sverige har ökat ytterligare genom att Cementa år 1973 förvärvat aktiemajoriteten i Gullhögen. Förslaget under förevarande punkt i propositionen går ut på att staten skall byta ut sin minoritetspost av detta företags aktier mot en motsvarande aktiepost i Cementa. I det preliminära avtal om ett sådant aktiebyte som har träffats och som återges i propositionen ingår vissa riktlinjer för det fortsatta samarbetet i Cementa. Riktlinjerna gäller bl. a. prissättning och försäljningsvillkor i övrigt, åtgärder vid framtida strukturrationalisering inom cementrörelsen samt representation för staten i Cementas styrelse och bland dess revisorer. Chefen för industridepartementet redovisar en i allt väsentligt positiv bedömning av att den svenska cementindustrin på angivet sätt samlas till ett företag. Inte bara företagsekonomiska utan även samhällsekonomiska motiv sägs tala för en samordning. Riskerna för nackdelar till följd av den marknadsdominans som uppstår berörs dock. Departementschefen uttalar att staten genom reglerna i avtalet får ett avsevärt inflytande i förhållande till sin ringa andel — 5 % — av Cementas aktiekapital och att de nyssnämnda riktlinjerna innebär lösningar som

NU 1974:19

tillvaratar både de anställdas och konsumenternas intressen på ett tillfredsställande sätt. Uppgörelsen med Euroc betecknas som tillfredsställande för staten ur ekonomisk synvinkel. Utskottet har fått ta del av visst hemligt material som möjliggör en närmare värdering av avtalet i detta hänseende.

Samgåendet mellan Cementa och Gullhögen har tilldragit sig betydande uppmärksamhet på olika håll. I riksdagen har det, som ovan redovisats, berörts flera gånger under hösten 1973. Näringsfrihetsombudsmannen (NO) har också ägnat intresse åt samgåendet. Inom NO-ämbetet har upprättats en promemoria som utmynnar i en kritisk bedömning därav. Promemorieförfattarens slutsats är att Cementas förvärv av Gullhögen måste anses medföra sådan skadlig verkan som avses i 5 § konkurrensbegränsningslagen (1953:603) och att NO därför bör göra framställning till marknadsdomstolen om förhandlingar för undanröjande av denna skadliga verkan. NO:s yrkande skulle vara att Cementa skall avstå från det inflytande i Gullhögen som har erhållits genom aktieförvärvet. Cementa har fått tillfälle att yttra sig över promemorian. NO har sedermera i januari i år förklarat ärendet vilande i avvaktan på Kungl. Maj:ts och riksdagens beslut angående avtalet mellan staten och Euroc. Ett godkännande från statsmakternas sida innebär, säger NO i sitt beslut, att de konkurrensvårdande myndigheterna inte kan ingripa mot förvärvet, eftersom det då inte kan göras gällande att detta medför sådan från allmän synpunkt skadlig verkan som förutsätts för åtgärd enligt konkurrensbegränsningslagen.

En kritisk inställning till det uppkomna cementmonopolet kommer till uttryck i de två motioner, 1974:1684 och 1974:1685, som har föranletts av propositionen liksom i motionen 1974:541, som väcktes vid riksdagens böljan. De båda sistnämnda motionerna baseras dock på andra värderingar än motionen 1974:1684.1 denna refereras till den bedömning av samgåendets effekter som redovisas i NO-ämbetets promemoria. Motionärerna uttalar farhågor för att cementmonopolet får övervägande negativa konsekvenser och finner det angeläget att NO med det snaraste fullföljer ärendet så att marknadsdomstolen får pröva om konkurrensbegränsning med skadlig verkan föreligger. I avvaktan påen sådan prövning bör, anser motionärerna, riksdagen skjuta på sitt ställningstagande till avtalet mellan staten och Euroc. I motionerna 1974:541 och 1974:1685 kritiseras framför allt att det inom cementbranschen har uppstått ett privat monopol med dominerande ställning även inom andra sektorer av byggnadsmaterialbranschen. I den förra motionen påyrkas åtgärder för ett statligt förvärv av Euroc-koncernen i dess helhet. Den senare motionen är riktad mot propositionens förslag. Ett godkännande av detta innebär, menar motionärerna, att riksdagen medverkar till att cementmonopolet främjas.

Utskottet vill först göra ett par påpekanden av formell natur med anledning av yrkandet i motionen 1974:1684. Aktieöverlåtelserna enligt avtalet mellan staten och Euroc skall, såsom framgår av propositionen, enligt avtalet ske senast den 30 juni 1974. Om ett sådant uppskov som

NU 1974:19

motionärerna avser skall bli möjligt måste följaktligen i praktiken den i avtalet bestämde tidsfristen förlängas. Om så kunde ske — vilket förutsätter nya förhandlingar mellan parterna — skulle inte därmed vara givet att saken kommer under marknadsdomstolens prövning. Uppenbarligen kan riksdagen inte ge NO anvisningar om att ett visst ärende bör fullföljas till marknadsdomstolen. Riksdagen torde vara hänvisad till att nu bedöma avtalet i den utsträckning som ett ställningstagande till förslaget i propositionen förutsätter. Valet står med andra ord för riksdagens del mellan att godkänna och att underkänna Kungl. Maj:ts förslag.

Utskottet saknar inte förståelse för den negativa syn på cementmonopolet som kommer till uttryck i motionerna. Vid bedömningen av den nu uppkomna marknadssituationen måste emellertid enligt utskottets mening beaktas att branschen även före samgåendet mellan Cementa och Gullhögen präglades av en stark koncentration. Utskottet lämnar det öppet huruvida den inom NO-ämbetet upprättade promemorian eller Cementas bemötande därav kommer sanningen närmast när det gäller förekomsten av konkurrens inom ramen för det hittillsvarande duopolet. Det torde i vaije fall stå klart att konkurrensläget inom branschen totalt sett ingalunda har motsvarat de önskemål som kan uppställas från avnäm arsy npunk t.

Om det också finns vissa samhällsekonomiska motiv för en samordning inom cementindustrin kan det ifrågasättas om samgåendet mellan de båda företagen i branschen i realiteten varit ett samhällsintresse. När åtgärden nu har kommit till stånd måste det emellertid enligt utskottets mening anses positivt att staten genom det avtal som träffats får ökade möjligheter till insyn i och inflytande över branschens fortsatta utveckling — som på längre sikt kan komma att innefatta betydande strukturförändringar — och de villkor som tillämpas gentemot kunder och andra intressenter. Den finansiella sidan av uppgörelsen synes inte ge anledning till erinran.

Även med utgångspunkt i en sådan negativ värdering av cementmonopolet som präglar motionen 1974:1685 borde, såvitt utskottet kan finna, de i avtalet fastslagna riktlinjerna uppskattas som fördelaktiga för samhället. Ett beslut enligt yrkandet i denna motion, vilket skulle innebära att staten avstår från att vinna insteg i cementindustrins huvudföretag men kvarstår som delägare i det dotterbolag som tills vidare driver en av dess produktionsenheter, skulle med hänsyn därtill framstå som en omotiverad demonstration.

Med hänvisning till vad här anförts avstyrker utskottet motionerna 1974:1684 och 1974:1685. När utskottet sålunda ställer sig bakom förslaget i propositionen vill utskottet kraftigt betona vikten av att staten aktivt utnyttjar de möjligheter att hävda olika samhällsintressen som avtalet ger. Utskottet förutsätter också att noggrann uppmärksamhet även fortsättningsvis kommer att från statens sida ägnas byggnadsmaterialindustrin i dess helhet. Vad beträffar de konkurrenspolitiska principfrågor som Cementas förvärv av Gullhögen har aktualiserat vill utskottet erinra om vad riksdagen nyligen på utskottets hemställan (NU 1974:10)

NU 1974:19

uttalat i fråga om översyn av lagstiftningen mot konkurrensbegränsningar.

Motionen 1974:541 — som väcktes vid riksdagens början — går ut på att Industri AB Euroc, dvs. hela den koncern vari Cementa ingår, skall överföras i statlig ägo. De rent praktiska problem som är förknippade med en sådan nationaliseringsåtgärd har motionärerna inte gått in på. Utskottet hänvisar till vad utskottet i tidigare sammanhang och ovan har uttalat om bevakning av byggnadsmaterialindustrin från statens sida. Liksom förut anser utskottet att det för närvarande inte finns anledning till en sådan genomgripande åtgärd som motionärerna förordar.

Utskottet hemställer

1. att riksdagen avslår motionen 1974:1684 om uppskov med behandlingen av propositionen 1974:85 bilaga 11 punkten 3,

2. att riksdagen med bifall till propositionen 1974:85 bilaga 11 punkten 3 och med avslag på motionen 1974:1685 godkänner vad chefen för industridepartementet förordat angående försäljning av statens innehav av aktier i AB Gullhögens bruk och förvärv av 50 000 aktier i Cementa AB,

3. att riksdagen avslår motionen 1974:541 om förstatligande av Industri AB Euroc.

Stockholm den 16 april 1974

På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c), Bengtsson i Landskrona (s), Haglund (s), Gustafsson i Byske (c), Andersson i Storfors (s), Rask (s), Sjönell (c), Hovhammar (m), Wååg (s), fru Hambraeus (c), herrar Svensson i Malmö (vpk), Sivert Andersson i Stockholm (s) och Wirtén (fp).

Reservationer

vid punkten 3 (Försäljning av aktier i AB Gullhögens bruk och förvärv av aktier i Cementa AB)

1. i vad avser godkännande av förslaget i propositionen (utskottets hemställan under 2) av herr Svensson i Malmö (vpk), som anser

dels att det avsnitt i utskottets yttrande som börjar på s. 13 med ”Utskottet saknar” och slutar på s. 14 med ”mot konkurrensbegränsningar” bort ha följande lydelse:

Det finns enligt utskottets mening starkt fog för den negativa syn på cementmonopolet som kommer till uttryck i motionerna. Storfinansens kraftiga dominans inom cementindustrin har genom Cementas förvärv av Gullhögen blivit än mer markerad. Monopolet kan ge möjlighet till ytterligare höjning av priset på det viktiga basmaterial för byggnads- och anläggningsverksamhet som cementen utgör. Cementtillverkningen är

NU 1974:19

bara en rörelsegren inom en koncern som behärskar stora delar av den totala byggnadsmaterialindustrin. Avtalet mellan Cementa och staten innebär inte att staten vinner insteg inom andra delar av koncernen än cementrörelsen, och inom denna kan inflytandet — med den svaga ställning som staten med sin ringa ägarandel får — komma att bli helt marginellt. Samtidigt tar staten på sig ett reellt medansvar för storkapitalets fortsatta agerande på ett för folkflertalet väsentligt produktionsområde. Ett beslut av denna innebörd kan inte godtagas. Utskottet ansluter sig följaktligen till yrkandet i motionen 1974:1685 att riksdagen ställer sig avvisande till den i propositionen föreslagna aktietransaktionen.

dels att utskottet under 2 bort hemställa

2. att riksdagen med bifall till motionen 1974:1685 avslår propositionen 1974:85 bilaga 11 punkten 3,

2. i vad avser förstatligande av Industri AB Euroc (utskottets hemställan under 3) av herr Svensson i Malmö (vpk), som anser

dels att det stycke i utskottets yttrande på s. 14 som börjar med ”Motionen 1974:541” och slutar med ”motionärerna förordar” bort ha följande lydelse:

I stället för den typ av begränsat inflytande — med statens representanter som gisslan i en av privatkapitalet behärskad styrelse — som avtalet mellan Cementa och staten skulle leda till, måste staten skaffa sig en reell maktställning inom byggnadsmaterialindustrin. Endast därigenom skapas förutsättningar för den sänkning av byggkostnaderna som mot bakgrund av de senaste årens våldsamma hyresstegringar framstår som ytterligt angelägen. I motionen 1974:541 anvisas en väg i riktning mot detta mål. Industri AB Euroc har, såsom belysts i det föregående, en dominerande position inom byggnadsmaterialsektorn. Genom att, som motionärerna föreslår, föra över denna koncern i statlig ägo skulle statsmakterna begränsa storfinansens makt på ett viktigt område och bidra till att åstadkomma lägre bostadskostnader.

dels att utskottet under 3 bort hemställa

3. att riksdagen med bifall till motionen 1974:541 hos Kungl. Maj:t hemställer om förslag syftande till förstatligande av Industri AB Euroc.

Särskilda yttranden

vid punkten 3 (Försäljning av aktier i AB Gullhögens bruk och förvärv av aktier i Cementa AB)

1. av herrar Börjesson i Glömminge, Gustafsson i Byske och Sjönell samt fru Hambraeus (alla c):

Samgåendet mellan Cementa AB och AB Gullhögens bruk är ett typiskt exempel på den våg av företagssammanslagningar som har förekommit under de senaste åren. Utvecklingen har varit likartad inom många branscher. Sammanslagningar förekommer både mellan företag som tillverkar en enda produkt och företag som har ett mycket brett

NU 1974:19

produktregister.

Vi anser att sammanslagningen mellan Cementa och Gullhögen ur samhällsekonomisk synvinkel och med hänsyn till andra allmänna intressen har övervägande negativa effekter. Denna uppfattning har också bekräftats av näringsfrihetsombudsmannaämbetets utredning i frågan, enligt vilken Cementas förvärv av Gullhögen måste anses medföra sådan skadlig verkan som avses i 5 § konkurrensbegränsningslagen.

Det är uppenbart att konkurrensen mellan de båda företagen i cementbranschen har medfört att prisnivån hållits nere. Sammanslagningen innebär en monopolisering med uppenbara risker för ökade byggnadskostnader och därmed ökade bostadskostnader. En nyetablering av konkurrerande företag är bl. a. på grund av de höga kapitalkostnaderna orealistisk, och importkonkurrens kan förekomma endast i mindre utsträckning. Möjligheterna att använda substitut för cementvaror är starkt begränsade.

De företagsekonomiska fördelarna av en sammanslagning kan knappast vara av någon nämnvärd betydelse. Cementa och Gullhögen har redan som fristående företag kunnat utnyttja stordriftsfördelar.

Det hade enligt vår uppfattning varit önskvärt att marknadsdomstolen hade fått tillfälle att pröva NOs argumentation före riksdagens ställningstagande. Då så inte kan ske och det alltså inte genom domstolsutslag kan bli fastställt huruvida sammanslagningen medför skadlig verkan i konkurrensbegränsningslagens mening har vi inte velat motsätta oss Kungl. Maj:ts förslag.

2. av herr Wirtén (fp):

Inom och utom riksdagen har folkpartiet givit uttryck för uppfattningen att ett monopol på cementmarknaden är olyckligt och bör med kraft förhindras. Från den utgångspunkten har folkpartiet i motionen 1974:1684 krävt att riksdagens behandling av det preliminära avtalet mellan staten och Industri AB Euroc/Cementa AB uppskjuts i avvaktan på att marknadsdomstolen skall pröva om Cementas förvärv av aktiemajoriteten i AB Gullhögens bruk medför sådan skadlig verkan som avses i 5 § konkurrensbegränsningslagen.

Som framgår av vad utskottet anfört är detta av formella skäl inte möjligt. Folkpartiet biträder därför det preliminära avtalet mellan staten och Euroc/Cementa, vilket tillförsäkrar staten ett visst inflytande över företagets verksamhet. Vi betraktar en sådan lösning som något mindre ont än ett renodlat privat monopol.

Avgörande för folkpartiets ställningstagande till avtalet har också varit att den nuvarande konkurrensbegränsningslagen inte ger utrymme för några tvångsmässiga åtgärder för att förhindra att cementmonopolet uppstår. Det bestyrker den uppfattning som folkpartiet har givit uttryck för i motioner vid 1973 och 1974 års riksdagar, nämligen att den svenska konkurrenslagstiftningen måste ses över och skärpas så att det skapas möjligheter att förhindra monopol och karteller samt möjlighet att riva upp existerande sådana.

GOTAB 74 7447 S Stockholm 1974