Näringsutskottets betänkande i anledning av motion angående kontrollen av offentliga insamlingar

Näringsutskottets betänkande nr 43 år 1974

NU 1974:43

Nr 43

Näringsutskottets betänkande i anledning av motion angående kontrollen av offentliga insamlingar.

Ärendet

I motionen 1974:861 av herr Nilsson i Kristianstad m. fl. (s) hemställs att riksdagen hos Kungl. Maj:t begär en översyn av bestämmelserna för de s. k. 90 00 00-kontona syftande till att kontotilldelningen och därmed också kontrollen över offentliga insamlingar övertas av ett samhälleligt organ.

Konsumentombudsmannen (KO) och konsumentverket har avgivit yttranden över motionen.

Gällande ordning

Näringslivets granskningsnämnd för gåvor och understödsannonser, som bildades 1943 och till huvudmän har ett antal organisationer inom näringslivet, har till uppgift att anordna och utöva fortlöpande kontroll över offentliga insamlingar. Enligt avtal förfogar nämnden över postgiro- och bankgirokonton i viss serie, i båda fallen 90 00 00-serien. Sådana konton upplåts till insamlande organisationer att användas i enlighet med nämndens stadgar och anvisningar. Vid behandling av ansökan om kontrollgirokonto prövar nämnden insamlingens uppläggning och organisation men icke dess ändamål eller behövlighet för ändamålet. Vidare utövas en löpande kontroll över insamlingsverksamheten och tillsyn av att de insamlade medlen kommer ändamålet till godo med minsta möjliga avbränningar. Under år 1973 inflöt mer än 130 milj. kr. över kontrollgirokontona, vilkas antal f. n. är ca 280. Granskningsverksamheten finansieras till två tredjedelar genom avgifter från kontohavarna och till en tredjedel genom tillskott från huvudmännen; årsbudgeten uppgår f. n. till ca 80 000 kr.

För närmare uppgifter om nämnden och dess verksamhet hänvisas till näringsutskottets betänkande 1972:21. De uppgifter som lämnas där (i yttrande från Näringslivets granskningsnämnd) är alltjämt giltiga med undantag för att en viss höjning av avgifterna från kontohavarna har genomförts.

Motionen

Motionärerna anser att det finns anledning att ifrågasätta om den nuvarande ordningen bör bestå. Eftersom det ibland kan uppstå kontroverser

1 Riksdagen 1974. 17 sami. Nr 43

NU 1974:43

om olika insamlingar kan det, anför de, vara olämpligt att låta ett privat organ ha ensamrätt att utdela respektive indraga kontrollgirokonton. Det kan enligt motionärernas mening lätt bli mannamån när verksamheten sköts som den f. n. gör. Att en kontroll som går ut på att tillvarata allmänhetens-konsumenternas intressen ombesörjs av näringslivets organisationer betecknar motionärerna som högst anmärkningsvärt. De menar att systemet inte ger den opartiskhet som man måste kräva i samband med en sådan kontroll. Kontrollen borde i stället ske i samhällets regi, t. ex. genom en särskild nämnd, bestående av representanter för allmänheten. Det kunde också överlåtas åt konsumentverket eller annat offentligt organ att handha uppgiften. En sådan ordning skulle enligt motionärernas uppfattning inte behöva medföra någon fördyring av verksamheten.

Tidigare riksdagsbehandling av frågan

Vid 1972 års riksdag väcktes en motion med yrkande att riksdagen skulle begära en översyn av bestämmelserna förde s. k. 90 00 00-kontona, syftande till att poststyrelsen själv skulle överta kontotilldelningen.

Näringsutskottet (NU 1972:21) inhämtade remissyttranden från postbanken och Näringslivets granskningsnämnd. Postbanken ansåg att sammansättningen av nämndens styrelse borde kunna garantera en objektiv och opartisk behandling av förekommande ärenden. Möjligen kunde, yttrade postbanken, denna objektivitet och opartiskhet ytterligare förstärkas om de fackliga organisationerna ingick som huvudmän i nämnden och blev representerade i dess styrelse. Den tekniska sidan av verksamheten hade nämnden enligt postbankens erfarenhet skött väl. Postbanken fann det inte lämpligt att den själv skulle handha den verksamhet som Granskningsnämnden bedriver. Postbanken befarade att dess opartiskhet då skulle komma att sättas i fråga i helt annan utsträckning än när det gällde nämnden. Näringslivets granskningsnämnd lämnade en ingående redogörelse för bakgrunden till nämndens tillkomst samt för nämndens organisation och verksamhet. Den påpekade att nämnden också handhar tilldelningen av bankgirokonton, en uppgift som enligt dess mening inte rimligen kunde övertas av ett organ inom postverket. Nämnden fann det otillfredsställande att postverket skulle bli skyldigt att uppträda som myndighet i förhållande till sina bankkunder. Att pålägga postbanken eller postverket nämndens granskningsfunktioner ansåg nämnden uteslutet. Den påtalade att möjligheter till internationellt samarbete med andra länders kontrollorgan då skulle gå förlorade. Nämnden bemötte också kritik som i motionen framförts mot nämnden för bristande oväld i ett visst fall, som gällde indragning av insamlingskonton från De handikappades riksförbund (DHR). Denna åtgärd motiverades med att DHR år 1971 i strid med nämndens regler tillämpat den s. k. negativa säljmetoden genom att utan beställning sända ut julkort till presumtiva bidragsgivare utanför organisationen.

NU 1974:43

3 Utskottet uttalade att en kontroll av ifrågavarande slag - gällande inte insamlingsverksamhetens ändamål men dess former, inklusive redovisningssystemet - enligt dess mening var av stor betydelse. Värdefullt är, anförde utskottet, att härvid med ställande av samma krav på olika insamlingar tillses att i insamlingsverksamheten tillämpas en standard av principiellt sett samma kvalitet som numera krävs i fråga om marknadsföring etc. Näringslivets granskningsnämnds kontroll, som bedrivs till låga kostnader, torde av de flesta betraktas som opartisk och effektiv, sade utskottet vidare. Att överföra tilldelningen av kontrollgirokonton till poststyrelsen ansåg utskottet av skäl som postbanken och Granskningsnämnden angivit inte vara lämpligt. Utskottet avstyrkte motionen, vilken också avslogs av riksdagen.

Chefen för handelsdepartementet statsrådet Feldt besvarade den 2 maj 1974 (RD 1974:71 s. 24) en enkel fråga av herr Nilsson i Kristianstad (s) om en utredning beträffande insamlingar med välgörande eller allmännyttigt syfte. Frågan avsåg KO:s förslag år 1973 om en sådan utredning (se nedan). I svaret anfördes att KO:s framställning var under beredning inom handelsdepartementet och att statsrådet därför inte var beredd att redovisa någon uppfattning om den. Frågeställaren berörde i debatten bl. a. DHR:s insamlingsverksamhet.

Beslut av marknadsdomstolen

DHR:s i föregående avsnitt omnämnda åtgärd att inför julen 1971 sända ut julkort utan föregående beställning föranledde en anmälan till KO, som emellertid avskrev ärendet med förklaring att den verksamhet det gällde inte kunde betraktas som kommersiell marknadsföring i marknadsföringslagens mening. På talan av Näringslivets granskningsnämnd har saken sedermera prövats av marknadsdomstolen. I beslut den 17 juni 1974 (se Prisoch kartellfrågor 1974:7 s. 97) har marknadsdomstolen förbjudit DHR att vidare begagna den påtalade metoden "vid marknadsföring av julkort”.

Framställning från konsumentombudsmannen

KO har i skrivelse till justitiedepartementet den 21 februari 1973 föreslagit en utredning om omfattningen av och formerna för insamlingsverksamhet med uppgivet välgörande eller allmännyttigt syfte. Ärendet har sedermera överförts till handelsdepartementet.

KO har, anförs det i skrivelsen, i olika sammanhang - bl. a. efter anmälningar från privatpersoner - uppmärksammat den insamlingsverksamhet bland allmänheten som bedrivs av enskilda, företag eller organisationer i uppgivet syfte att skaffa pengar eller förnödenheter till något behjärtansvärt ändamål. Verksamhet av denna art torde, säger KO, i många fall ske i

1 * Riksdagen 1974. 17 sami Nr 43

NU 1974:43

former som kan betecknas som seriösa, dvs. insamlingen bedrivs under ansvar mot allmänheten och en rimlig del av det insamlade kommer det uppgivna ändamålet till godo. Mot insamlingsverksamhet kan emellertid ej sällan riktas den kritiken att omkostnaderna för insamlingen är oproportionerligt höga i förhållande till resultatet och att insamlingsmetoderna ter sig otillbörliga. I samband därmed anges som en brist att insamlingsverksamhet i allmänhet inte är underkastad någon som helst offentlig insyn och kontroll med avseende på insamlaren och ändamålet och att möjlighet saknas till effektivt ingripande mot missförhållanden.

Vem som helst kan när som helst starta en insamling bland allmänheten till förmån för vilket uppgivet ändamål som helst, framhåller KO. Ingen registrering sker av verksamheten varför det heller inte förekommer någon offentlig insyn eller kontroll. Den som anmodas bidra till en insamling har ingen möjlighet att ta reda på om verksamheten är seriös och om det insamlade verkligen används för uppgivet ändamål. Allmänheten, som oftast torde vara positivt inställd till insamlingar som uppges ha ett välgörande eller allmännyttigt syfte, kan således svara på insamlarens vädjan under helt oriktiga förutsättningar.

Vad beträffar relationen mellan omkostnaderna och det slutliga resultatet av insamlingen är det känt att kommersiella intressen ofta ingår som ett led i insamlingsverksamhet, säger KO och anför härom:

Gäller insamlingen t. ex. kläder eller skor överlåter arrangören vanligen till någon lumpgrossist att ta hand om det insamlade. KO har kommit i kontakt med ett sådant fall i Borås där den som skött själva insamlingen sålt det insamlade till en grossist och sänt en del av köpeskillingen till Radiohjälpen. Grossisten torde inte ens göra anspråk på att handla av ideella motiv när han tar befattning med godset. Men ju större vinst grossisten lyckas få ut av sin medverkan desto lägre blir nettot för arrangören och det välgörande ändamålet.

I skrivelsen lämnas därefter en redogörelse för Näringslivets granskningsnämnd och dess verksamhet, varvid bl. a. betonas att nämnden har tagit avstånd från den s. k. negativa metoden vid insamlingar. Om nämndens roll uttalar KO:

Den av granskningsnämnden utövade kontrollen är av stort värde så långt den sträcker sig. I vissa avseenden framstår den emellertid såsom från allmän synpunkt helt otillräcklig. Särskilt påfallande är bristen på kontroll av att det uppgivna ändamålet med insamlingen tillgodoses. Vidare får den enda sanktion som står nämnden till buds - indragning av kontrollkonto - betecknas som ineffektiv. Särskilt gäller det om den används mot organisationer som åtnjuter allmänhetens förtroende. Dessa organisationer torde nå lika goda resultat med annat konto än kontrollkonto. Mindre välrenommerade organisationer däremot får sannolikt sämre gensvar på vädjanden om bidrag om de inte kan hänvisa till innehav av kontrollkonto. Den omständigheten att all insamlingsverksamhet genom andra kanaler än kontrollkonton faller helt utanför nämndens kompetens, visar klart svagheten i nämndens övervakande verksamhet.

NU 1974:43

5 De moment i insamlingsverksamhet som KO oftast kommer i kontakt med gäller metoder, använda gentemot allmänheten som bidragsgivare, meddelar KO och anför härom:

Metoderna måste ofta betecknas som otillfredsställande. Vanligt är sålunda fortfarande att man använder den negativa metoden eller på annat sätt utövar psykisk påtryckning på enskilda att bidra till insamlingen. Det kan ske i den formen att man till den presumtive bidragsgivaren skickar en ”gåva” - julkort, almanacka eller dylikt - och därmed ger vederbörande en känsla att han bör bidra med en ”gengåva”. Man kan också ”sälja” exempelvis produkter, framställda av handikappade, eller julklappsadresser i sådana former att mottagaren av försändelsen inges föreställningen att han är juridiskt förpliktad att betala varan. Det händer också att man ringer runt och frågar efter ”dolda” handikappade och i samband därmed försöker sälja märken med anknytning till just denna typ av handikapp. En annan metod som använts gentemot äldre människor är att tillställa dem en ”personlig” hyllning i form av ett ”telegram” och i samband därmed vädja om bidrag. Även i detta fall har en ”gåva” kommit till användning, bestående av några nummer av en veckotidning.

En av KO:s uppgifter är, framhålls det i skrivelsen, att granska reklam och marknadsföring samt med stöd av marknadsföringslagen ingripa mot vilseledande eller på annat sätt otillbörliga förfaranden. Däremot saknar KO befogenhet att granska insamlingsverksamhet, sägs det vidare, och någon lagstiftning som kan bilda underlag för bedömning av vad som bör anses som otillbörligt i insamlingsverksamhet finns inte. I de flesta hos KO registrerade ärenden med anknytning till insamlingar har KO funnit sig sakna behörighet att ingripa.

KO uttalar att han finner det otillfredsställande att insamlingsverksamhet i allmänhet får bedrivas utan någon som helst offentlig insyn eller kontroll och att det saknas effektiva möjligheter att stoppa missbruk i samband med insamlingar. Det finns goda skäl anta, menar KO, att kommersiella intressen inte sällan tillskansar sig avsevärda vinster genom att arbeta under välgörenhetens täckmantel. Den övervakning och kontroll av insamlingar som är påkallad från allmän synpunkt bör vara en uppgift för det allmänna.

I den mån en utredning visar att missförhållanden föreligger - särskilt såvitt gäller mer omfattande insamlingar - synes det särskilt angeläget att tillskapa möjligheter att snabbt och effektivt ingripa mot dessa utan att för den skull en stor och dyrbar kontrollapparat skall behöva byggas upp, anför KO till sist. Det system med interimistiska förbud som introducerats genom marknadsföringslagen och avtalsvillkorslagen kan möjligen visa sig användbart också i detta fall.

Remissyttranden

Konsumentverket tillstyrker motionärernas förslag om utredning. Mot bakgrund av att en kontroll av insamlingsverksamhetens former, inklusive redovisningssystemet, syftar till att tillvarata allmänhetens intressen delar ver -

NU 1974:43

ket i princip uppfattningen att kontrollen av offentliga insamlingar bör vara en samhällelig uppgift. En närmare översyn av kontrollförfarandet bör med hänsyn härtill komma till stånd, heter det i remissyttrandet. Därvid bör även frågan om den organisatoriska anknytningen av kontrollverksamheten prövas. I avvaktan på att så sker anser sig konsumentverket inte ha anledning att ta ställning i frågan.

KO delar motionärernas uppfattning att nuvarande förhållanden i vad gäller kontrollen av insamlingar inte är tillfredsställande. Enligt KO:s mening behövs någon form av offentlig insyn i och kontroll av insamlingar. KO:s yttrande är i allt väsentligt av samma innehåll som KO:s ovan refererade framställning i ämnet till justitiedepartementet. Ytterligare exempel på olämpliga insamlingsmetoder lämnas. Genom marknadsdomstolens ovan redovisade beslut har fastställts att ett förfarande av i ärendet aktuellt slag kan angripas med stöd av marknadsföringslagen, konstaterar KO men tilllägger att avgörandet med hänsyn till de speciella omständigheterna i ärendet inte kan i nämnvärd mån påverka KO:s bedömning att det övervägande antalet ärenden med anknytning till insamlingsverksamhet inte kan åtkommas med stöd av denna lag.

Synpunkter från Näringslivets granskningsnämnd

Näringslivets granskningsnämnd har i skrivelse den 10 juli 1974 lämnat handelsdepartementet synpunkter på vad KO anfört i den ovan refererade framställningen. Skrivelsen anges vara begränsad till en del enligt hämndens bedömning centrala frågor, och det förutsätts att nämnden skall fl tillfälle att i annat sammanhang ”tillrättalägga de sakfel och missvisande framställningar på tal om granskningsnämnden och dess verksamhet som förekommer i KO:s skrivelse”.

Beträffande begreppet insamling påpekas att gränsen mellan insamlingsverksamhet och kommersiell verksamhet ingalunda är klar och att nämnden har ansett det angeläget att ha insyn även i kommersiell verksamhet som bedrivs av insamlande organisation. Nämnden erinrar om att dess kontroll avser även insamlingar som inte kan sägas ske "i välgörande eller allmännyttigt syfte” och uttalar uppfattningen att en så snäv avgränsning av en insamlingskontroll är principiellt felaktig och ägnad att medföra svårbemästrade praktiska gränsdragningsproblem. 1 detta sammanhang berörs den svårighet som ligger i att innehav av kontrollgirokonto kan komma att fungera som ett slags legitimering av insamlingsändamålet. Att kommersiella intressen ingår som ett led i insamlingsverksamhet är enligt nämndens erfarenhet något som förekommer blott undantagsvis, inte-såsom KO bedömt saken - "ofta”. Nämnden redovisar erfarenheter av insamlingsverksamheternas starkt varierande struktur och de problem i fråga om normeringen som uppstår härigenom. Den anger olika insamlingsformer och i vissa fall hur nämnden principiellt ställer sig till dessa. I fråga om insyn för givarna

NU 1974:43

påpekas bl. a. att nämndens kansli ofta får motta frågor från allmänheten om olika insamlingar. En acceptabel kontroll kan enligt nämndens mening skapas när det gäller insamlingsfunktionerna men möter svårigheter på användningssidan, något som bl. a. sammanhänger med att en allt större del av de insamlade medlen går till utlandet. Nämndens kontrollsystem beskrivs. Tyngdpunkten ligger här på en decentraliserad, kontoanknuten kontroll.

Indragning av kontrollgirokonto har, meddelas det, tillgripits bara i två fall, där vederbörande kontoinnehavare försatt nämnden i en tvångssituation och nämnden inte hade något val. Indragning är, betonas vidare,en allvarligt verkande sanktion,även forén väletablerad insamlingsorganisation. Nämnden erinrar om att den i yttrande till näringsutskottet år 1972 uttalade att den inte ansåg att indragning behövde vara oåterkallelig. Vederbörande insamlare bör, framhålls nu ånyo, efter ansökan kunna återfå indraget kontrollgirokonto om förutsättningar föreligger.

Om kontrollens organisation anförs bl. a.:

Från att ursprungligen ha varit tänkt som ett organ för att i första hand ta tillvara näringsidkarnas intressen som gåvogivare har granskningsnämnden otvivelaktigt utvecklats till en väl etablerad, auktoritativ institution med primär uppgift att skydda den offervilliga allmänhetens intressen av god ordning på insamlingsmarknaden.

Det är alltså inget näringslivets intresse i sig att administrera insamlingskontrollen - än mindre har näringslivet anledning att klä skott för ogrundade tillvitelser i riksdagsmotioner om bristande oväld hos nämnden.

Avslutningsvis säger sig nämnden beträffande KO:s förslag vilja framhålla att frågan om kontroll av insamlingar är mångfacetterad, känslig och komplicerad,

att en utredning om eventuell offentlig kontroll av insamlingar inte kan begränsas till enbart ”insamlingar med uppgivet välgörande och allmännyttigt syfte”,

att de största problemen inte gäller insamlingskontrollen utan kontrollen av att medlen används för avsett ändamål, att rättelse av missförhållanden i fråga om den ekonomiska förvaltningen av insamlingar inte kan ske med något slags i hast tillkomna interimistiska beslut,

att nämnden välkomnar om KO nu, efter marknadsdomstolens beslut i DHR-ärendet, vill samverka med nämnden när det gäller att motverka otillbörlig kommersiell marknadsföring i insamlingssyfte, att såvitt nämnden på grundval av sina erfarenheter kan bedöma KO:s tanke att man med små medel och liten ekonomisk insats skulle kunna åstadkomma en effektiv kontrollapparat i offentlig regi saknar varje verklighetsanknytning, att en utredning i motsats till vad KO tycks tänka sig bör koncentreras på icke insamlingsformerna utan kontrollen av insamlingsväsendet, samt

NU 1974:43

att en utredning av det slag KO skisserat med nödvändighet kommer att ta avsevärd tid i anspråk.

Nämnden hyser uppfattningen att en sådan utredning som KO föreslagit för närvarande inte är påkallad. I vart fall synes, säger nämnden, de erfarenheter och det omfattande faktaunderlag som den kan ställa till departementets förfogande först böra utnyttjas.

Utskottet

Frågan om vilket organ som bör handha tilldelningen av s. k. kontrollgirokonton för offentliga insamlingar behandlades av näringsutskottet år 1972 (NU 1972:21). I en motion hade då föreslagits att denna funktion, som utövas av Näringslivets granskningsnämnd för gåvor och understödsannonser, skulle övertas av poststyrelsen. Utskottet avstyrkte förslaget under hänvisning till motskäl som anförts av bl. a. postbanken. Näringslivets granskningsnämnds kontroll, som bedrivs till låga kostnader, torde av de flesta betraktas som opartisk och effektiv, uttalade utskottet i detta sammanhang.

I motionen 1974:861 påyrkas, liksom i den föregående motionen i ämnet, att en översyn av bestämmelserna om kontrollgirokonton skall företas. Kontotilldelningen och den därmed förbundna kontrollen över offentliga insamlingar bör övertas av ett samhälleligt organ, t. ex. konsumentverket, hävdar motionärerna. De menar att den nuvarande ordningen lätt kan medföra mannamån och betecknar det som anmärkningsvärt att organisationer inom näringslivet får svara för kontrollen av offentliga insamlingar.

Utskottet finner inte att motionärerna har givit belägg för sitt negativa omdöme om Näringslivets granskningsnämnds verksamhet. Från principiell utgångspunkt kan emellertid den nuvarande ordningen diskuteras. Erfarenheter från olika offentliga insamlingar aktualiserar också en rad andra problem. Såsom framgår av den redogörelse som lämnats i det föregående har konsumentombudsmannen (KO) med hänvisning till olika missförhållanden som konstaterats föreslagit att regeringen skall föranstalta om en utredning om omfattningen av och formerna för insamlingsverksamhet med uppgivet välgörande eller allmännyttigt syfte. Ärendet bereds inom handelsdepartementet, som från Näringslivets granskningsnämnd har fått en utförlig inlaga med synpunkter på KO:s framställning.

Utskottet förutsätter att de frågor som KO har tagit upp blir föremål för fortsatta överväganden inom Kungl. Maj:ts kansli. 1 samband därmed aktualiseras naturligen också frågan om hur kontrollgirosystemet bör vara organiserat. Något uttalande i övrigt från riksdagens sida i detta ämne finner utskottet inte skäl att förorda.

NU 1974:43

9 Utskottet hemställer

att riksdagen i anledning av motionen 1974:861 som sin mening ger Kungl. Maj:t till känna vad utskottet anfort.

Stockholm den 5 november 1974

På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG

Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c). Bengtsson i Landskrona (s), Haglund (s), Gustafsson i Byske (c), Andersson i Storfors (s), Rask (s), fru Hambraeus (c), herr Svensson i Malmö (vpk), fru Hansson (s), herrar Petersson i Ronneby (c), Nyquist (fp), Pettersson i Helsingborg (s) och Siegbahn (m).

I