Näringsutskottets betänkande i anledning av motion angående exportförbudet på skrot

Näringsutskottets betänkande nr 46 år 1974

NU 1974:46

Nr 46

Näringsutskottets betänkande i anledning av motion angående exportförbudet på skrot.

Ärendet

I motionen 1974:1531 av fru Sundberg m. fl. (m) hemställs att riksdagen hos Kungl. Majit begär en översyn av handeln med skrot i syfte att upphäva rådande exportförbud.

Uppgifter om skrotförbrukning och skrothandel*

Järnskrot som råvara

Skrotförbrukningen inom den svenska stålindustrin beräknas till omkring 50 % av den totala råvaruinsatsen. Huvuddelen täcks av järnbrukens eget skrotfall medan återstoden inköps inom landet eller importeras. Vid framställning av handelsjärn kan malmbaserat tackjärn i stor utsträckning ersättas av skrot. Andelen skrot vid götstålsframställning är betydligt högre i Sverige än i de flesta andra länder. Tackjärnet representerar i Sverige endast ca 50 96 av götstålsproduktionen mot ca 70 % i den övriga världen.

En betydande del av det skrot som förbrukas härrör från det egna verket. Detta skrot benämns cirkulationsskrot. Resten erhålls från den allmänna marknaden och benämns köpskrot. Det inhemska köpskrotet utgörs dels av verkstadsskrot, dels av uppsamlingsskrot. I alla länder med stålindustri används åtminstone den övervägande delen av dessa slag av stålskrot inom landet. Återstoden av det använda skrotet utgörs av importskrot. Importandelen av den totala köpskrotsförbrukningen är ca 25 96. Det svenska importbehovet har i huvudsak täckts genom inköp från USA och Sovjetunionen.

De malmbaserade stålverken använder förutom tackjärn cirkulationsskrot, även om de med hänsyn till sin ugnsutrustning mycket väl skulle kunna använda köpskrot. Deras kalkyler påverkas endast i ringa mån av förändringar i skrotpriset.

De skrotbaserade handelsstålverken är alla mindre än de malmbaserade. De använder förutom cirkulations- och köpskrot också utifrån köpt tackjärn. Inom vissa gränser har de i allmänhet möjlighet till utbyte mellan skrot och tackjärn.

* Redogörelsen bygger i väsentliga delar på meddelanden från näringsfrihetsombudsmannen, publicerade i Pris- och kartellfrågor (1967:3 s. 74 f., 1967:8 s. 62 f., 1971:4 s. 52 f.).

1 Riksdagen 1974. 17 sami. Nr 46

NU 1974:46

2 Branschstruktur

Skrotbranschen är uppdelad i tre handelsled, nämligen uppköpare, partihandlare-inklusive bilskrotningsfirmor-och grossister. Järnverkens inköp av järnskrot ombesörjs centralt av AB Järnbruksförnödenheter (JBF). Antalet registrerade uppköpare - med tillstånd enligt förordningen (1949:723) angående handel med skrot, lump och begagnat gods - uppgår till ca 1 500. Dessa uppsamlar vanligen skrotet hos hantverkare, mindre industrier och soptippar och avlämnar varan hos partihandlare eller grossist mot kontant betalning. Partihandlarna, inklusive bilskrotningsföretagen, är till antalet ca 500 och är spridda över hela landet. Leverantörer till partihandlarna är främst uppköparna samt enskilda skrotproducenter, såsom verkstäder. Partihandlarna tjänstgör som underleverantörer till grossisterna. Dessa, som till antalet är ca 30, gör utom från partihandlare, inklusive bilskrotningsfirmor, sina inköp från industrier samt i någon mån uppköpare, Ett flertal organisationer finns för företag inom olika led av skrothandeln och för branschen i dess helhet.

Exportförbud

Sedan år 1927 gäller exportförbud för smidbart järnskrot. Exportförbudet var föranlett av speciella förhållanden på den europeiska skrotmarknaden. De större stålproducerande länderna i Europa hade infört exportförbud för järnskrot. För att täcka sitt behov vände sig underskottsländerna då till oskyddade marknader. En sådan var Sverige, som härigenom fick ett avsevärt exportöverskott. Den ökade skrotexporten var oroande för de svenska järnverken och föranledde fullmäktige i Jernkontoret att hos Kungl. Majit hemställa om införande av exportförbud på smidesjärnskrot. I september 1927 utfärdade Kungl. Majit kungörelse (nr 356) angående förbud mot utförsel från riket av smidbart järnskrot. Förbudet gällde tills vidare till utgången av februari 1928.

I propositionen 1928:26 föreslogs en förlängning av förbudet ytterligare sex månader. Det betecknades i propositionen som angeläget att exportförbudet i huvudsak tills vidare upprätthölls till förmån för den svenska skrothanteringen i avvaktan på mera normala förhållanden på den internationella skrotmarknaden. Samtidigt medgavs att åtgärden principiellt sett kunde betecknas som en avvikelse från Sveriges strävan inom handelspolitiken att medverka till återställande av ett fritt internationellt varuutbyte. Det förutsattes att förbudet borde få förlängd giltighet även efter utgången av de sex månaderna, i den mån så skulle visa sig erforderligt.

Exportförbudet har därefter prolongerats successivt. 1 samband med de exportförbud av generell karaktär som tillkom under andra världskriget utvidgades det till att omfatta skrot av alla slag, även skrot av andra metaller än järn. Exportförbudet grundas nu på kungörelsen (1950:324) angående

NU 1974:46

allmänt exportförbud (efter ändringar omtryckt 1971:1177). Närmare bestämmelser återfinns i kommerskollegii meddelande nr 9 i handelslicensärenden. Skrot tillhör de varor beträffande vilka de bestämmelser om licensfrihet under vissa villkor som gäller för flertalet varor inte är tillämpliga. Licensmyndighet är kommerskollegium. Exportförbudet har i princip tillämpats så, att utförseltillstånd medgivits för sådana kvaliteter som av analysskäl eller andra orsaker inte kunnat vinna avsättning inom landet.

Kartellavtal

För sina inköp av skrot har järnverken bildat ett gemensamt inköpsorgan, AB Järnbruksförnödenheter (JBF). De har vidare träffat avtal sinsemellan om prissättning och kvotering av smidesjärn och stålskrot. Avtalet har införts i kartellregistret. Delägare i JBF är ett tjugutal järnverk. Till samarbetet för gemensamma inköp är vidare genom särskilda avtal anslutna Domnarfvets Jernverk, Norrbottens Järnverk och Oxelösunds Järnverk. Järnverken är enligt avtalen skyldiga att inköpa skrot på den svenska marknaden genom JBF eller i samråd med JBF. Inköp av skrot från utlandet sker genom JBF, om JBF ej lämnar järnverket tillstånd att svara för importen. Med hänsyn till prisdifferensen mellan svenskt och importerat skrot har varje järnverk med hänsyn till sitt skrotbehov tilldelats en kvot, efter vilken verket äger rätt att erhålla del av inom landet inköpt skrot. En av parterna utsedd förtroendenämnd fastställer maximiinköpspriser på den svenska marknaden för olika skrotkvaliteter. Inköpspriserna får inte överskridas av järnverken utan särskilt tillstånd av JBF. JBF svarar för järnverkens inköp av såväl svenskt som importerat olegerat stålskrot. De olika inköpspriserna utjämnas genom ett särskilt clearingförfarande. En princip för prissättningen är att kostnaden för återvinningsvaran inte får vara högre än att den produkt som är baserad på den skall kunna konkurrera med en produkt som är baserad på naturråvara.

JBF har träffat särskilda avtal (införda i kartellregistret) med ett antal skrotgrossister, i avtalen benämnda verksleverantörer, vilka förbundit sig att till JBF för inköp hembjuda allt skrot som uppbringas inom landet. För sådana leveranser skall tillämpas de priser och villkor m. m. som JBF fastställer efter hörande av Föreningen Järnskrotgrossisterna och Svenska järn- och metallskrothandlareföreningen. JBF har å sin sida åtagit sig att till överenskomna priser inköpa i princip allt skrot verksleverantörerna hembjuder.

Internationella regleringar pä skrotmarknaden

Den internationella skrotmarknaden är hårt reglerad. Alla industrialiserade länder med egen stålindustri har nu exportförbud på stålskrot eller exportbegränsning genom statlig licensiering. Länderna inom Europeiska kol- och

NU 1974:46

stålgemenskapen (CECA) har inbördes liberaliserat skrothandeln men upprätthåller exportförbud gentemot tredje land. Temporärt har det förekommit att export medgivits från Storbritannien, där det har rått överskott på skrot.

Skrothandeln omfattas inte av Sveriges avtal med CECA.

Marknadsförhållanden i övrigt

Intill detta år har behovet av importskrot alltid kunnat täckas utan svårighet, vissa år dock endast till höga priser. Eftersom importskrot är marginalråvara för världens stålindustrier har det förekommit stora prisfluktuationer med pristoppar under de extrema högkonjunkturåren. De tidigare exportländerna har nu på grund av starkt ökad inhemsk efterfrågan minskat de kvantiteter som är tillgängliga för internationell handel. Särskilt framträdande är detta för USA och Sovjetunionen, de länder som har varit den svenska stålindustrins största leverantörer. På längre sikt bedöms möjligheterna att genom import täcka en väsentlig del av behovet av stålskrot vara begränsade. Enligt en inom International Iron and Steel Institute redovisad global utredning rörande tillgång och efterfrågan på stålskrot fram till år 1980 skulle för importländer uppkomma ett årligt underskott av storleksordningen 17,5 milj. ton, medan överskottet för exportländerna skulle utgöra endast ca 2 milj. ton. I utredningen ingår Sverige med ett underskott av storleksordningen 400 000 ton (under förutsättning att de utbyggnadsplaner som stålverken redovisat kommer att realiseras).

Framställning från näringsfrihetsombudsmannen (NO) rörande exportförbudet på skrot

NO:s skrivelser

NO-ämbetet upptog i slutet av år 1965 till granskning ett antal i kartellregistret införda avtal angående smidesjärn- och stålskrot. En promemoria upprättades, och ett antal organisationer och företag som berördes av avtalen fick tillfälle att framlägga synpunkter. Eftersom den ifrågavarande konkurrensbegränsande samverkan har nära samband med det statliga exportförbudet på järnskrot och detta därför aktualiserats i ärendet fann NO anledning att i en framställning till chefen för handelsdepartementet i februari 1967 hemställa att frågan om exportförbudet skulle tas upp till prövning.

Vissa punkter i NO-ämbetets promemoria och i yttranden däröver redovisas i det följande till belysning bl. a. av olika intressenters skilda värderingar i fråga om exportförbudet.

Skrotprisets betydelse för företagsstrukturen inom stålindustrin diskuterades i NO-promemorian. De rådande förhållandena på skrotmarknaden bedömdes ha påverkat järnverkens val av produktionsprocesser och produktionsutrustning.

NU 1974:46

5 Enligt Jernkontoret skulle den huvudsakliga effekten på kort sikt av ett höjt skrotpris bli en sänkning av lönsamheten hos de skrotbaserade handelsstålverken, som alla är mindre än de malmbaserade. På längre sikt skulle sannolikt en väsentlig höjning av skrotpriset leda till att kapacitetsökningar huvudsakligen kom att äga rum vid de malmbaserade verken, i stor utsträckning med lapplandsmalm eller importmalm som utgångsmaterial.

Sammanfattningsvis anförde Jernkontoret

att den relativt höga insatsen av stålskrot inom svensk järnhantering måste ses i samband med dels avsaknaden av eget flytande tackjärn i de smärre stålverken, dels den jämförelsevis rikliga tillgången på skrot i landet,

att den svenska prisnivån på stålskrot icke väsentligt avviker från de prisförhållanden som råder på närmast jämförbara marknader och att med hänsyn till sistnämnda omständighet de svenska leverantörerna av stålskrot icke kan anses otillbörligt missgynnade av den svenska skrotregleringen,

att de svenska järnverken i förhållande till utländska konkurrenter måste vidkännas avsevärda nackdelar av bl. a. tull- och handelspolitisk natur, och

att ett ensidigt svenskt upphävande av skrotexportförbudet och skrotregleringen med därav följande höjning av det inhemska skrotpriset skulle för en mycket betydande del av den svenska järnhanteringen innebära en ytterligare försämring av konkurrensbetingelserna gentemot utlandet och därmed av lönsamheten.

LKAB underströk att den genom kartellsamverkan uppnådda relativt låga skrotprisnivån i princip hade betytt att stålframställning på basis av skrot kommit i ett bättre läge i förhållande till framställning på basis av tackjärn. Detta kunde i sin tur ha medverkat till svagare efterfrågan på malm. Det sades dock vara svårt att ange hur förhållandena skulle ha gestaltat sig, om skrotmarknaden hade varit fri, eftersom även andra faktorer inverkat på den svenska stålindustrins val av processer och skrotförbrukning. Skrotregleringen bedömdes dock kunna få betydelse för strukturutvecklingen på längre sikt inom stålframställningen.

I fråga om gruvindustrin anfördes i NO-promemorian bl. a. att i tider med avsättningssvårigheter för de mellansvenska gruvorna ett alltför lågt skrotpris kunde allvarligt inverka på gruvföretagens ekonomi. Enligt ett uttalande av gruvdirektören Boris Seming, Gränges, skulle det från gruvhanteringens synpunkt vara önskvärt att så stor del som möjligt av skrotinsatsen i järnverken kunde ersättas med tackjärn. Ett hävande av exportförbudet skulle troligen utgöra en stimulans för ökad tillverkning av tackjärn.

I det yttrande som avgavs av Svenska gruvföreningen uttrycktes förhoppningen att fortsatt och ökat intresse för utveckling av integrerade metoder för svensk malms upparbetning till stål skulle leda till att behovet av skrot och importerat tackjärn minskade.

Beträffande följderna för skrotproducenterna och skrot -

NU 1974:46

branschen av ett lägre skrotpris anfördes i NO-promemorian följande. En minskad ersättning till skrotproducenterna utgör en subventionering av de stålverk som baserar sin tillverkning på järnskrot, samtidigt som den missgynnar de delar av näringslivet som levererar skrot till skrotbranschen. Den mekaniska verkstadsindustrin, jordbruket och SJ är stora skrotleverantörer och torde sammanlagt svara för ca 80 96 av leveranser av inhemskt köpskrot. Skrotsamlandet blir vid sänkt skrotpris mindre lönsamt, vilket medför ett minskat utbud av järnskrot. Vid ett högre pris skulle det löna sig att utsträcka samlandet till mera avlägsna eller eljest oekonomiska områden.

Enligt Sveriges mekanförbund skulle de verkstadsföretag som hade intressen i skrotbranschen genomgående anse att inköpskartellen på den svenska skrotmarknaden inte borde ersättas av en fri prisbildning.

SJ konstaterade att dess skyldighet att hembjuda sitt skrot till de svenska järnverken åstadkom besparingar i järnverkens råvarukostnader av storleksordningen några miljoner kronor per år. Dessa besparingar kunde dock inte utan vidare betraktas som en intäktsförlust av motsvarande storleksordning för SJ. Tillgången till JBF hade i många avseenden väsentligt underlättat planeringen och förenklat försäljningsarbetet för SJ-skrotet. Det var enligt SJ realistiskt att räkna med att SJ:s intäktsförluster var väsentligt lägre än järnverkens besparingar i råvarukostnader till följd av tillgången till billigt SJ-skrot.

Verkningarna på skrotinsamlingen av prisdifferensen mellan svenskt och importerat skrot berördes av JBF. Vid rådande stora prisdifferenser mellan svenskt och importerat skrot låg det givetvis i JBF:s och järnverkens intresse att animera till leveranser av största möjliga kvantitet svenskt skrot, anförde JBF. Av beräkningar framgick att tillförseln vid den tillämpade prissättningen på skrot vid jämförelse med andra länder uppgick till i stort sett den kvantitet som man hade anledning att förvänta. Större kvantiteter kunde man då få fram endast genom en sådan prishöjning att utrangering och skrotning av stålbärande föremål skedde tidigare, dvs. att omloppstiden sänktes. Då tidpunkten för den alldeles övervägande delen av skrotningen torde bestämmas av andra faktorer än priset på skrot, var det enligt JBF:s mening orealistiskt att genom en prishöjning söka påverka uppsamlingsskrotets volym.

Föreningen Järnskrotgrossisterna uttalade att det för skrotbranschens del var av betydelse att priset på stålskrot inte sattes så lågt att uppsamlingsverksamheten minskades. Skrotbranschens intresse bedömdes härvidlag helt sammanfalla med nationalekonomiska synpunkter. Föreningen sade sig under hela sin verksamhetstid ha haft till mål att söka motverka eventuella skadeverkningar av exportförbudet, dvs. för lågt skrotpris, och därvid tillvarata skrotproducenternas (industrins, verkstädernas och jordbrukets) intressen genom att arbeta för ett skrotpris som låg i nivå med det som gällde inom de större europeiska järnproducerande länderna. Föreningen ansåg

NU 1974:46

visserligen principiellt att fri handel med järnskrot skulle vara att föredraga. Den rådande ordningen fungerade emellertid enligt föreningens uppfattning tillfredsställande, varför det under givna förutsättningar inte fanns anledning att ändra den.

MO lät sin framställning utmynna i följande uttalande:

Den reglering av skrotmarknaden, som rådande exportförbud och i skydd därav uppbyggd kartellsamverkan på köparsidan åstadkommit, är otvivelaktigt ägnad att särskilt för branschstruktur och prisbildning inom olika grenar av vårt näringsliv medföra verkningar, vilka från allmän konkurrenssynpunkt måste anses otillfredsställande. I nu förevarande sammanhang har exportförbudet särskilt uppmärksammats. Förslag har i denna del framförts om upphävande eller uppmjukning av förbudet eller om utsträckt licensgivning. Från de synpunkter jag har att företräda framstår ett friare system än det nuvarande såsom ytterst önskvärt. Ett övervägande härav inrymmer emellertid även andra aspekter än de rent konkurrensmässiga och kräver därför en samlad bedömning. Mot denna bakgrund och med hänsyn till vad som framkommit i saken vill jag hemställa, att hela frågan om exportförbudet på skrot tages upp till prövning.

1 en skrivelse till chefen för handelsdepartementet i november 1967 återkom NO till saken. Skrivelsen hade föranletts av kommerskollegiets yttrande över NO:s framställning (se nedan).

Ett slopande av exportförbudet på järnskrot skulle utan tvivel leda till en prishöjning på det inhemska köpskrotet, anförde NO. I synnerhet för de helt skrotbaserade verken skulle detta medföra en försämrad lönsamhet. Dessa verk skulle ställas inför nödvändigheten att på sikt ordna sin råvaruförsörjning på annat sätt. NO framhöll emellertid att de skrotbaserade verkens ställning torde komma att försvagas även vid ett bibehållande av exportförbudet. I och med att även Sverige blivit ett land med nettoexport av stål skulle det inhemska skrotets relativa betydelse komma att minska och beroendet av dyrt importskrot att öka.

Slutsatsen blev att kostnadshöjningen inom den skrotbaserade stålindustrin till följd av ett slopande av exportförbudet knappast skulle kunna övervältras på förbrukarna, bl. a. verkstadsindustrin och varven. I fråga om samma åtgärds inverkan på konkurrensförutsättningarna för den svenska stålindustrin erinrades om att den senare har väsentligt större möjligheter än motsvarande industri i andra europeiska länder att utgå från inhemsk råvara. Ett högre skrotpris bedömdes förbättra de tre stora malmbaserade verkens konkurrensläge i relation till de skrotbaserade handelsjärnverken i den mån de malm- respektive skrotbaserade verkens tillverkningsprogram sammanfaller. Vidare skulle förutsättningarna öka för de malmbaserade verken att lönsamt avyttra betydande kvantiteter av det egna cirkulationsskrotet.

Ett slopande av exportförbudet skulle vidare ha icke oväsentlig betydelse bl. a. för gruvindustrin - främst den mellansvenska -, förskrotproducerande branscher och företag och för skrothandeln. NO uttalade att den konkurrensbegränsande samverkan med stöd av exportförbudet innebär minskade

NU 1974:46

avsättningsmöjligheter för gruvindustrin på den inhemska marknaden och att de skrotproducerande branscherna tvingas till en indirekt subventionering av vissa delar av stålindustrin.

Då ett ensidigt svenskt slopande av exportförbudet förmodligen skulle medföra ett högre köpskrotpris än om en avveckling skedde reciprokt, föreföll, enligt NO, detta alternativ vara det gynnsammaste för de till följd av exportförbudet missgynnade branscherna. Frågan om fortsatt svenskt exportförbud borde, menade NO, bedömas mindre utifrån möjligheterna att uppnå reciprocitet och mer utifrån resultatet av en sammanvägning av verkningarna för olika näringsgrenar av ett friare system.

Yttrande av kommerskollegium

Kommerskollegium avgav i augusti 1967 remissyttrande till chefen för handelsdepartementet över NO:s framställning angående exportförbudet på skrot.NO:s farhågor var av allt att döma grundade på påståendet att Sverige har en ovanligt stor andel skrot i sin götstålsproduktion, framhöll kollegiet. Denna omständighet ansågs tyda på en snedvridning av branschstrukturen som ej skulle ha uppkommit vid en fri skrotmarknad. Skrotexportförbudet skulle särskilt ha gynnat företag som var inriktade på stålframställning med skrot som huvudsaklig järnråvara på bekostnad av de delar av näringslivet varifrån skrot levererades.

Förklaringen till att skrotförbrukningen i relation till götproduktionen är högre i Sverige än i flera andra länder är, menade kollegiet, att den stora andelen kvalitetsstålstillverkning i Sverige medför ett relativt högt skrotfall inom järnverken - cirkulationsskrot. Ser man enbart till det skrot som blir föremål för handel - köpskrot - är den svenska skrotförbrukningen inte särskilt hög, anfördes det. Mot bakgrund av de stålprocesser som förekommer i Sverige framstod enligt kollegiets mening den svenska förbrukningen av köpskrot rent av som låg i jämförelse med andra länder.

Exportförbudet medförde enligt kollegiets mening vissa prismässiga fördelar för den svenska stålindustrin om man jämförde med vad som sannolikt skulle bli följden vid en ensidig avveckling av det svenska exportförbudet. Kollegiet ansåg det inte rimligt att jämföra hemmamarknadspriset och importpriset, eftersom importskrotets roll i fråga om både pris och kvantitet var helt marginell.

Gentemot NO:s uppfattning att det fanns risk för samhällsekonomiska förluster på längre sikt till följd av den reglering och låsning som ett exportförbud innebär anmärkte kollegiet att fri marknad för järnskrot inte existerade och inte skulle uppstå genom en ensidig svensk åtgärd. Om Sverige ensidigt öppnar sig för den marginella efterfrågan som ett "världsmarknadspris” medför innebär detta inte att Sverige kommer att kunna dra fördel av "fria” marknadskrafter, hävdade kollegiet. I stället skulle ett ensidigt hävande av förbudet från svensk sida beröva den svenska stålindustrin järn -

NU 1974:46

bördiga konkurrensförutsättningar. En inte oväsentlig del av den svenska köpskrottillgången skulle utsättas för en marginell västeuropeisk efterfrågan. För svensk stålindustri skulle i ett sådant läge råvarukostnaderna stiga.

I detta sammanhang uttalade kollegiet att i Sverige internationellt sett tillämpas låga stålpriser. En ensidig liberalisering av järnskrot skulle visserligen kunna medföra ökade intäkter för vissa av de näringar där skrotet faller, men sådana vinster skulle sannolikt komma att uppvägas av prishöjningar på stål. Särskilt framhölls att Sveriges mekanförbund, som kan bedömas företräda de näringar där huvuddelen av järnskrotet faller, inte ansett en ensidig svensk liberalisering tillrådlig utan i stället förordat att man skulle försöka lösa frågan genom internationella förhandlingar. Kollegiet erinrade om de importrestriktioner som tillämpades i andra länder och framhöll att frågan om en liberalisering av skrothandeln hade behandlats inom såväl EFTA som OECD utan att den kunnat lösas. Den svenska stålindustrin hade uttalat sin beredvillighet att acceptera en liberalisering av handeln med järnskrot gentemot länder som själva vidtar samma åtgärd mot Sverige. Kollegiet fann det lämpligt och i linje med svensk handelspolitik att söka verka för samfällda internationella åtgärder i frigörande riktning men hemställde att exportförbudet för järnskrot inte skulle avskaffas ensidigt.

Beslut av Kungl. Maj:t

Kungl. Maj:t har genom beslut den 26 januari 1974 lämnat NO.s framställning om prövning av frågan om exportförbudet på skrot utan bifall. Beslutet innefattar samma ställningstagande till en av Sveriges varvsindustriförening i oktober 1966 gjord framställning om att varvsindustrin skulle ges möjlighet att sälja fallande skrot av stål, plåt, profiler etc. i fri konkurrens på världsmarknaden.

Vissa ställningstaganden av näringsfrihetsombudsmannen

I det ärende som inletts genom ovannämnda granskning av vissa i kartellregistret införda avtal angående skrot fattade NO beslut i april 1971 (se Pris- och kartellfrågor 1971:4 s. 64).

Skrotbranschen är, framhöll NO, hårt reglerad dels genom det statliga exportförbudet, dels genom privata konkurrensbegränsningar. Det kan emellertid konstateras att konkurrensbegränsningslagen inte kan åberopas gentemot offentliga regleringar med konkurrensbegränsande verkningar och således inte heller mot exportförbudet. 1 vissa fall har konkurrensbegränsningar åstadkomna av enskilda ett sådant intimt samband med en offentlig reglering att de utgör en ofrånkomlig eller förutsedd följd av den offentliga regleringen eller rent av en förutsättning för tillämpningen av regleringen. Något samband av detta slag förelåg enligt NO:s mening inte mellan det konkur -

NU 1974:46

rensbegränsande samarbetet inom skrotbranschen och det statliga skrotexportförbudet. Samarbetet kunde därför upptas till prövning enligt konkurrensbegränsningslagen helt skilt från frågan om exportförbudet.

Vid bedömningen av inköpssamverkan inom skrotbranschen aktualiseras, sade NO vidare, i första hand konkurrensbegränsningslagens skadlighetskrileriers påverkan på prisbildningen och hämmande av verkningsförmågan inom näringslivet (effektiviteten). JBF:s dominerande ställning som köpare av skrot medför otvivelaktigt risk för att JBF utnyttjar denna ställning till att pressa ned priserna under den nivå som skulle uppstå vid konkurrens mellan järnverken om skrotfallet inom landet. För en uppfattning om den prispressande effekten av järnverkens inköpssamverkan ger dock en jämförelse mellan de svenska skrotpriserna och importpriserna föga ledning. Importen är nämligen endast av marginell betydelse för järnverkens skrotförsörjning. Av större värde för en sådan bedömning torde vara en jämförelse mellan hemmamarknadspriserna i Sverige och andra länder. Tillgängliga uppgifter tyder på, fastslog NO, att prisskillnaderna är relativt obetydliga. Ytterligare en möjlighet att bedöma skrotprisernas skälighet är att jämföra dem med priset på ersättningsråvaran tackjärn. Priset på köpskrot sätts numera i viss relation till priset på flytande tackjärn. En konsekvent tillämpning av rationellt grundade normer innebär enligt NO en viss garanti mot en oskälig prissättning på skrot.

Vid sin bedömning av verkningarna på prisbildningen av järnverkens inköpssamverkan fäste NO även vikt vid Sveriges mekanförbunds uttalande i yttrande över NO-promemorian, att järnverkens inköpssamverkan medfört en stabilisering av prisnivån, som kunde anses värdefull från leverantörssynpunkt, och att man inom förbundet inte ansåg att inköpskartellen borde ersättas av en fri prisbildning.

Inköpssamarbetet kan antagas medföra inte oväsentliga kostnadsbesparingar för järnverken beträffande administrationskostnader jämfört med ett läge då varje järnverk skulle svara för sin egen skrotupphandling, fortsatte NO. För järnverken och även från samhällsekonomisk synpunkt betydelsefullare torde vara den minskning av de totala fraktkostnaderna som möjliggörs genom JBF:s och verksleverantörernas administrativa åtgärder med avseende på hopsamling och transport av skrot. För de stora skrotleverantörerna torde den enskilda regleringen inom skrotbranschen medföra vissa kostnadsbesparande effekter.

Beträffande konkurrensbegränsningarnas inverkan på branschstrukturen bedömdes främst verkningarna för stålindustrins del vara av intresse. Utjämningen mellan de olika järnverken av inköpskostnaderna för skrot i förening med samarbetsavtalets kvoteringsbestämmelser motverkar en omfördelning av produktionen mellan de skrotbaserade järnverken, framhöll NO. Vid fri prisbildning skulle vissa järnverk till följd av t. ex. gynnsammare lokalisering eller effektivare produktionsutrustning än andra verk ha möjlighet att betala mer för skrotet än de tekniskt eller ekonomiskt svagare

NU 1974:46

företagen. Fördelningssystemet kunde alltså verka konserverande på branschstrukturen.

Sammanfattningsvis uttalade NO att det i ärendet tillgängliga materialet enligt hans uppfattning inte gav underlag för slutsatsen att det konkurrensbegränsande samarbetet i fråga om stålskrot medförde sådana effekter i pris- och strukturhänseende att skadlig verkan i konkurrensbegränsningslagens mening kunde anses föreligga. Ärendet avskrevs därför från vidare handläggning. Med hänvisning till järnverkens dominerande ställning som köpare av svenskt stålskrot och skrotprissättningens betydelse såväl för skrotproducenterna och företagen inom skrothandeln som för järnverken och strukturutvecklingen inom stålindustrin hemställde NO dock samtidigt hos statens pris- och kartellnämnd att nämnden kontinuerligt skulle följa prisutvecklingen på stålskrot och tackjärn i Sverige och på viktigare utländska marknader.

1 skrivelse till JBF den 11 oktober 1974 har NO återkommit till frågan. SPK:s senaste rapport angående prissättningen på stålskrot (den 3 oktober 1973)synes ge vid handen att förutsättningarna för NO:s beslut 1971 i skrotprisärendet ändrats på väsentliga punkter, anför NO nu. Av rapporten framgår nämligen att skrotpriserna i Sverige under de senaste tolv månaderna stigit betydligt mindre än i övriga jämförbara länder och att de svenska skrotpriserna för närvarande ligger betydligt under priserna i övriga länder med undantag för Storbritannien. Enligt rapporten var priset i kronor per ton på jämförbara kvaliteter stålskrot enligt senast tillgängliga uppgifter i Sverige 334, i Belgien 517, i Italien 687, i Storbritannien 281, i Japan 669 och i USA 511 kr. per ton.

NO hänvisar till Sveriges mekanförbunds nedan refererade skrivelse till kommerskollegium angående exportförbudet på skrot. Han berör möjligheten av en viss justering av den s. k. skrotprisformeln, som sedan februari 1974 ligger till grund för fastställandet av de svenska skrotpriserna, i syfte att uppnå en bättre anpassning av det svenska skrotpriset till inom CECA gällande skrotpriser. NO begär yttrande i saken från JBF före den 15 november 1974 att läggas till grund för förnyat övervägande av om inköpssamverkan i skrotbranschen medför sådan skadlig verkan som avses i 5 § konkurrensbegränsningslagen.

Motionen

1 motionen hänvisas till NO:s framställning år 1967 angående exportförbudet på skrot och det material som låg till grund för denna. Vidare berörs NO:s avskrivningsbeslut 1971 i ärendet rörande konkurrensbegränsande samverkan i fråga om stålskrot. Motionärerna anför att det såväl från miljövårdssynpunkt som med tanke på begränsningen av våra naturresurser måste anses angeläget att så stor del som möjligt av vårt skrot tillvaratas. En konstlad prissättning beroende på gällande avtal och rådande

NU 1974:46

exportförbud kan, säger de avslutningsvis, allvarligt motverka en sådan hushållning.

Tidigare riksdagsbehandling av frågan ont exportförbudet på skrot

I samband med motioner om skrotningsavgift på bilar behandlade allmänna beredningsutskottet år 1970(ABU 1970:5Den motion av herr Lindahl i Lidingö (s), vari hemställdes att riksdagen skulle hos Kungl. Maj:t anhålla om upphävande av exportförbudet på järnskrot. Motionären ansåg att kartellbildningen i förening med det rådande exportförbudet hade allvarligt försvårat en lönsam utveckling av bilskrotningsbranschen och därmed bidragit till att skapa det aktuella bilskrotningsproblemet. Utskottet, som inhämtat en rad remissyttranden över motionen, erinrade om att förbud mot export av stålskrot rådde i hela Västeuropa (bortsett från handeln mellan CECA-länderna inbördes). Olika åtgärder på bilskrotningsområdet redovisades. Med hänvisning till att olika aktiviteter från samhällets sida kunde beräknas minska de miljöproblem som bilvraken utgjorde uttalade utskottet att det inte fann skäl att föreslå ett hävande av exportförbudet på järnskrot. Motionen avslogs av riksdagen.

Tidigare har motioner om upphävande av exportförbudet på skrot avslagits 1933 (BeU 1933:50). I svar påen interpellation 1962 (FK 1962:25 s. 3) uttalade dåvarande chefen för handelsdepartementet statsrådet Lange att en ensidig exportfrilistning av skrot kunde fä allvarliga försörjningsmässiga konsekvenser för vår järn- och stålindustri och att han under rådande förhållanden inte var beredd att medverka till att en sådan frilistning skulle genomföras.

Framställning från Sveriges mekanförbund

Sveriges mekanförbund har i skrivelse till kommerskollegium den 23 september 1974 föreslagit att kollegiet skall tillämpa det gällande exportförbudet på sådant sätt att en ökad skrotexport, förslagsvis omfattande 20 % av skrotfallet inom landet, möjliggörs. Genom den influens på prisnivån från den kontinentala skrotmarknaden som härigenom skulle komma till stånd torde den markerade skillnad i pris som föreligger mellan Sverige och CECAländerna komma att kunna minskas, säger förbundet.

I motiveringen för sitt förslag pekar förbundet på att priset på skrot av normalkvalitet i Sverige för tillfället var cirka 300-330 kr. per ton medan det genomsnittliga priset på jämförligt skrot inom CECA-området uppgick till omkring 540 kr. per ton. En prisskillnad på omkring 200 kr. per ton innebär, säger förbundet, att svensk verkstadsindustri i detta hänseende är klart missgynnad i förhållande till konkurrenterna inom EG. Svenska verkstäder har reagerat kraftigt häremot och bl. a. till JBF framfört krav på högre pris på stålskrot. Någon förändring har emellertid inte kommit till stånd.

NU 1974:46

13 Anledningen till att JBF genom sina kartellavtal kan diktera priset är naturligtvis, framhålls det, att företaget är den ende köparen av betydelse i landet samt att det råder exportförbud på skrot och synnerligen begränsade, närmast negligerbara, möjligheter att erhålla exportlicens. Verkstäderna anser detta förhållande synnerligen otillfredsställande och har framfört krav på att sådant utrymme skapas för export av skrot att möjlighet därigenom ges att utjämna prisskillnaden.

Aktuella utredningar

Utredningen av vissa frågor inom järn- och stålindustriområdet har i augusti 1974 avgivit ett delbetänkande (SOU 1974:78) "Stålindustrins framtida utveckling. Behovet av särskilda undersökningar och information”.

1 ett kapitel om utvecklingsproblem och utredningsuppgifter lämnar utredningen (s. 25) vissa uppgifter om skrotförsörjningen. Ansträngningarna att öka tillvaratagandet av skrot måste nu accentueras, säger utredningen med hänvisning till knappheten på importskrot. Med en väl utbyggd skrothandel och god maskinell utrustning för bearbetning kan emellertid insamlingsresultatet redan i dag betecknas som gott, anför utredningen vidare. Berörda parter är dock medvetna om att bortfallet på grund av föroreningar är stort. Utredningen nämner ett forskningsprojekt som avser utskiljande av föroreningar i stålskrot genom speciella raffineringsmetoder och rekommenderar att detta projekt, som hittills inte har givit positivt resultat, skall fullföljas. Inför den försämring av importmöjligheterna som nu förutses kan en ytterligare prövning av skrotsituationen bli erforderlig, tillägger utredningen, som meddelar att situationen kontinuerligt följs av JBF och att därvid även diskuteras åtgärder för att uppnå bättre balans mellan smältkapacitet och inhemskt skrotfall.

Utredningen påtalar vissa brister i nu tillgänglig information om stålindustrin och lägger fram förslag om ett kompletterande informationssystem, som särskilt skall ge uppgifter om företagens planer och bedömning av den framtida utvecklingen. Enligt förslaget (s. 50) skall uppgifter insamlas om förbrukningen av skrot och andra insatsvaror. För bl. a. skrot skall därvid särredovisas hur stor del av förbrukningen som utgörs av material som framtagits inom det egna verket och hur stora volymer som inköpts.

En arbetsgrupp inom jordbruksdepartementet, vilken sysslar med problem rörande avfallshantering, behandlar frågan om åtgärder för att stimulera till skrotning av utrangerade bilar. Förslag till bestämmelser i ämnet beräknas komma att framläggas i november 1974.

NU 1974:46

14 Branschråd för stålindustrin

Kungl. Maj:t har den 27 september förordnat att ett branschråd för stålindustrin skall inrättas för samråd mellan berörda samhällsorgan. 1 de riktlinjer som angivits för rådets verksamhet betonas bl. a. att försörjningen med vissa insatsvaror, däribland skrot, hör till de för branschen generella frågor som måste ägnas skärpt uppmärksamhet. Rådet skall enligt riktlinjerna söka bedöma stålindustrins behov av insatsvaror i ett längre tidsperspektiv. Dessa bedömningar skall stämmas av mot den förväntade tillgången på dessa varor på såväl svenska som utländska marknader. I förekommande fall skall rådet studera vilka möjligheter som finns att minska eller helt undanröja framtida obalanser. Rådet skall också söka bedöma hur förändringar av priserna på råvaror påverkar den svenska stålindustrins utvecklingsmöjligheter.

Utskottet

I fråga om export av skrot tillämpar industriländerna genomgående förbud eller andra begränsningar. För Sveriges del gäller exportförbud, som för smid - bart järnskrot infördes redan år 1927. Exportförbudet bidrar till att skapa förutsättningar för den kartellisering som kännetecknar den svenska skrotmarknaden. De svenska järnverkens gemensamma inköp av skrot genom AB Järnbruksförnödenheter (JBF) tilldrar sig i detta sammanhang särskild uppmärksamhet. Den föreliggande motionen är riktad mot exportförbudet. Detta bidrar, menar motionärerna, till en konstlad prissättning som motverkar tillvaratagandet av skrot och därigenom är oförmånlig från resurshushållnings- och miljövårdssynpunkt.

Den svenska järn- och stålindustrins råvarubehov tillgodoses till ungefär hälften med skrot, vilket internationellt sett är en hög andel. Förutom s. k. cirkulationsskrot från det egna verket använder järnverken köpskrot i växlande utsträckning. Sverige har sedan länge en nettoimport av järnskrot. Aktuella uppgifter pekar på att tillgången på importskrot kommer att försämras.

Kungl. Maj:t har i början av detta år avslagit två framställningar som tog sikte på upphävande av eller lättnader i exportförbudet på järnskrot. Den ena av dessa framställningar hade år 1967 ingivits av näringsfrihetsombudsmannen (NO), som upptagit kartellavtal på skrotmarknaden till granskning. De remissyttranden som avgavs över framställningarna visar att ingen intressentgrupp klart tagit ställning för att Sverige ensidigt skulle häva exportförbudet. Någon motivering för Kungl. Maj:ts beslut har inte lämnats. Det torde emellertid kunna förutsättas att stor vikt har tillmätts de synpunkter som kommerskollegium anfört i anledning av framställningarna. Kommerskollegium har, såsom framgår av det referat som lämnats i det föregående, avrått från att Sverige ensidigt skulle häva sitt exportförbud

NU 1974:46

på skrot och anfört bl. a. att en sådan åtgärd skulle beröva den svenska stålindustrin förutsättningar att jämbördigt konkurrera med företag i andra länder. Liberaliserande åtgärder bör, menar kollegiet, komma till stånd på internationell basis.

Utskottet anser inte att riksdagen bör rekommendera ett annat ställningstagande i fråga om exportförbudet på skrot än det här angivna. Detta innebär inte att utskottet bortser från de problem som har samband med exportförbudets bibehållande. Såsom framgår av redogörelsen i det föregående är emellertid dessa problem föremål för uppmärksamhet i olika sammanhang. Statens pris- och kartellnämnd följer kontinuerligt prisutvecklingen på stålskrot och tackjärn i Sverige och på viktigare utländska marknader. NO har med JBF tagit upp frågan om en förbättrad anpassning av det svenska skrotpriset till den prisnivå som tillämpas inom CECA. Kommerskollegium har att ta ställning till en nyligen ingiven framställning från Sveriges mekanförbund om ökade möjligheter till export av skrot från verkstadsindustrin. Frågan om åtgärder för att öka tillvaratagandet av skrot uppmärksammas av berörda parter. Metoder för att stimulera till skrotning av utrangerade bilar övervägs av en arbetsgrupp inom jordbruksdepartementet, vars förslag är att vänta i dagarna. Utredningen rörande vissa frågor inom järn- och stålområdet har för kort tid sedan i ett betänkande (SOU 1974:78) föreslagit ett informationssystem som bl. a. skulle skapa förbättrade förutsättningar för framtidsbedömning av järn- och stålindustrins råvaruförbrukning och råvarutillgång. I riktlinjerna för verksamheten inom det branschråd för stålindustrin som Kungl. Maj:t beslutat inrätta nämns den framtida skrotförsörjningen som ett av de problem som rådet skall ägna uppmärksamhet åt.

Åberopande vad här anförts hemställer utskottet att riksdagen avslår motionen 1974:1531.

Stockholm den 12 november 1974

På näringsutskottets vägnar C.G. REGNÉLL

Närvarande: herrar Regnéll (m). Börjesson i Glömminge (c), Bengtsson i Landskrona (s), Haglund (s). Andersson i Storfors (s), Andersson i Örebro (fp), Sjönell (c). Blomkvist (s), fru Hambraeus (c), herr Svensson i Malmö (vpk), fru Hansson (s), herr Gustafsson i Säffle (c), fru Radesjö (s), herrar Pettersson i Helsingborg (s) och Siegbahn (m).

GOTAB 74 8271 S Stockholm 1974