Med anledning av motioner angående kommunernas ekonomi
FiU 1975/76:25
Finansutskottets betänkande 1975/76: 25
med anledning av motioner angående kommunernas ekonomi
1 detta betänkande behandlas motionerna
1975/76:929 av herr Fälldin m. fl. (c) om det kommunalekonomiska reformarbetet,
1975/76:931 av herr Granstedt m. fl. (c) om sambandet mellan statens skatteinkomster och kommunernas subventionering av kollektivtrafiken,
1975/76:943 av herr Wachtmeister i Staffanstorp (m) om de kommunalekonomiska konsekvenserna av avsättningar till arbetsmiljöfonder m. m.,
1975/76:944 av herr Wennerfors m. fl. (m) om en bättre fungerande kommunal sektor.
Motionerna
I motionen 929 hemställs att riksdagen beslutar
1. att som sin mening uttala vad som anförts i motionen beträffande inriktningen av det fortsatta kommunalekonomiska reformarbetet,
2. att hos regeringen anhålla att motionen överlämnas till berörda utredningar för beaktande,
3. att hos regeringen anhålla om åtgärder för att åstadkomma en nära samordning av det utredningsarbete, som pågår på det kommunalekonomiska området.
1 motionen 931 hemställs att riksdagen beslutar att uttala att de ökningar i statens skatteinkomster som föranleds av att kommuner och landsting subventionerar kollektivtrafik skall återbetalas till vederbörande trafikhuvudman.
I motionen 943 hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om en kartläggning av de kommunalekonomiska konsekvenserna av avsättning till arbetsmiljöfonder och fondering av s. k. ”övervinster”.
I motionen 944 hemställs att riksdagen hos regeringen begär skyndsam utredning av de i motionen berörda problemen angående möjligheterna att skapa en bättre fungerande kommunal sektor.
I motionen 929 understryks att de senaste årens kommunalekonomiska utveckling inger stark oro för kommunernas möjligheter att framgent fullgöra sina uppgifter mot allmänheten. Förutom de verkliga standardförbätt -
1 Riksdagen 1975/76. 5 sami. Nr 25
FiU 1975/76:25
ringar som inträtt har en rad faktorer medverkat till att driva upp de kommunala kostnaderna. Till de viktigaste faktorerna hör urbaniseringsprocessen, ökad förvärvsfrekvens bland kvinnor, ökade personalkostnader till följd av låglönesatsningen, ökade administrativa kostnader och försvårad kostnadskontroll till följd av kommunsammanläggningarna, mervärdeskatt och arbetsgivaravgifter.
Samtidigt har kommunernas finansieringsmöjligheter försvagats, inte minst till följd av det ökade inslaget av beskattning i form av arbetsgivaravgifter. Regeringens överenskommelser med de båda kommunförbunden om begränsning av de kommunala utdebiteringshöjningarna är av sådan art att de på sikt kan undergräva den kommunala självstyrelsen. Möjligheterna för kommunerna att öka avgifterna bedömer motionärerna som uttömda inom några år. Andra faktorer som inverkar negativt är vidare eftersläpande slutredovisning av kommunalskatten, högt ränteläge och svårigheter på kapitalmarknaden, kostnadsdrivande anvisningar för centrala myndigheter och övervältring av kostnader på kommunerna.
Motionärerna kräver att det fortsatta reformarbetet inriktas på att söka en varaktig lösning som dels garanterar kommunerna en rimlig andel av den ekonomiska tillväxten, dels är anpassad till kraven på kommunernas insatser för utveckling av samhällets service till medborgarna. Därvid är följande punkter särskilt viktiga.
1. Alla kommuner skall garanteras minst 100 % av medelskattekraften i riket inom ramen för den kommunala skatteutjämningen.
2. Den kommunala utdebitering som påförs de beskattade sjukförsäkringsförmånerna m. m. måste tillfalla kommunerna.
3. Statligt övertagande av huvuddelen av kostnaderna för bostadstilläggen för pensionärer.
4. Övergång till mer generella statsbidragsformer.
Flera utredningar med anknytning till kommunalekonomiska problem arbetar för närvarande - kommunalekonomiska utredningen, 1972 års skatteutredning, sysselsättningsutredningen samt den nyligen tillsatta utredningen med uppgift att se över det kommunala skatteutjämningssystemet. Motionärerna understryker att det för att befrämja tillkomsten av en helhetslösning av de kommunalekonomiska problemen krävs åtgärder som åstadkommer en ökad samordning mellan de nämnda utredningarna.
Även i motionen 944 belyses det kommunalekonomiska problemområdet. Motionärerna konstaterar att efterfrågan på kommunala tjänster ökar, bl. a. vad gäller vård, utbildning, fritid, kultur och transporter, men att dessa krav med nuvarande organisation och finansiering ej kan tillgodoses. Kommunala tjänster finansieras genom skatter och/eller avgifter och tillhandahålls av myndigheterna utan kostnad eller till subventionerat pris. Den kommunala sektorns inkomstsida är stel - skatterna kan ej höjas i takt med inflationen. Kommunalskatten är den dominerande inkomstkällan för
FiU 1975/76:25
den kommunala sektorn - ca hälften av inkomsterna - medan statsbidragen svarar för ca 20 %. Samtidigt styr emellertid staten genom lagar och förordningar verksamheten för den kommunala sektorn. Detta är oacceptabelt - funktionellt ansvar och kostnadsansvar måste ligga på samma instans.
Motionärerna kräver snara förändringar och anger följande mål för den kommunala sektorn:
1) tillfredsställa behov och berättigad efterfrågan på vård, utbildning, transporter m. m.,
2) öka valfriheten beträffande den kommunala sektorns tjänster,
3) hålla skattetrycket nere,
4) möjliggöra ökad sysselsättning inom vård-, utbildnings- och kollektivtransportområdena.
För att nå dessa mål krävs:
a) att förutsättningar skapas för ett ökat utbud av tjänster vid sidan av den rent kommunala verksamheten,
b) att nya metoder används så att den kommunala sektorns resursanvändning på ett bättre sätt knyts till medborgarnas verkliga behov och önskemål.
Motionärerna förespråkar en friare marknadsprissättning på offentliga tjänster. Vidare anser man att existerande offentliga monopol beträffande vissa tjänster bör brytas så att konkurrens möjliggörs. Härigenom kan en bättre marknadsanpassning ske av den offentliga sektorn. Detta kan förenas med sociala ambitioner om specialdestinerade bidrag utnyttjas i högre grad. I sådant fall kompenseras nedgången i de offentliga reala utgifterna av uppgång i de offentliga transfereringarna.
Motionärerna kräver att eftersläpningen av utbetalning av kommunalskatten bringas att upphöra. Vidare vill man ändra på statsbidragssystemet. Ambitionen bör därvid vara att få ett renare bidragssystem, som ger kommunerna större frihet och självständighet. Man menar att nuvarande bidragsflora skulle kunna ersättas med två bidrag: a) ett skatteutjämningsbidrag, b) ett nytt bidrag beräknat på grundval av befolkningsstrukturen.
Utskottet
Utskottet vill erinra om att riksdagen vid flera tillfällen gjort uttalanden vars principiella innebörd nära anslutit till åsikter som framförs i motionen 929. Sålunda framhölls i finansutskottets av riksdagen godkända betänkande 1975:25 behovet av att de tre utredningar som vid den tidpunkten arbetade på skatteområdet samordnades, och att dessa utredningars arbete gavs en sådan inriktning att det underlättar en samlad bedömning av skattepolitikens utformning. Efter detta riksdagens uttalande har ytterligare en utredning tillkommit på det kommunalekonomiska området-utredningen för översyn av reglerna för skatteutjämningsbidrag. Ett samarbete har ägt rum mellan ordföranden och sekretariat i de utredningar, vars arbete närmast anknyter
1* Riksdagen 1975/76. 5 sami. Nr 25
FiU 1975/76:25
till kommunalekonomiska frågor, men några försök att reellt samordna dessa utredningar har ännu ej gjorts. Mot bakgrund av den senaste tidens utveckling av kommunernas ekonomi, som beskrivs i motionen 929, har emellertid behovet av en närmare samordning mellan de berörda utredningarna vuxit i styrka. En sådan samordning torde också vara en förutsättning för att beslut om en övergripande lösning av kommunernas ekonomi kan fattas 1978, vilket utskottet bedömer angeläget. Utskottet anser därför att motionen 929 bör överlämnas till de berörda utredningarna för beaktande i tillämpliga delar.
1 motionen 944 begär motionärerna att en särskild utredning skall tillsättas med uppgift att se över en rad problem inom den kommunala ekonomin. Vissa av de förslag till förändringar inom den kommunala sektorn som motionärerna framför bedömer utskottet vara av långtgående karaktär. Andra av de frågeställningar motionärerna pekar på är redan under utredning. Mot den bakgrunden är utskottet ej berett att tillstyrka yrkandet i motionen 944.
Utskottet har i detta sammanhang också behandlat motionen 943. Motionären pekar där på att kommunernas ekonomiska svårigheter förvärras av den osäkerhet som uppstår genom att riksdagen beslutar om åtgärder som får konsekvenser för kommunernas skatteunderlag utan att kartlägga dessa. Som exempel nämns besluten om avsättningar till arbetsmiljöfond och om fondering av s. k. övervinster. Motionären framhåller att det skulle vara värdefullt med en kartläggning av det verkliga utfallet av dessa två beslut när det gäller den kommunala ekonomin.
Utskottet delar motionärens uppfattning angående det angelägna i att riksdagen vid sina beslut har ett så fullödigt underlag som möjligt. De beslut som motionären omnämner har emellertid mycket skilda effekter på kommunernas ekonomi på kort respektive lång sikt. I det kortare perspektivet leder sålunda avsättningarna till skilda fonder till minskande skatteunderlag, medan inverkan på skatteunderlaget sannolikt blir den motsatta sett över en hel konjunkturcykel, när dessa fonder också kommer till användning.
Med beaktande av vad som ovan anförts anser utskottet det angeläget att en kartläggning kommer till stånd i enlighet med yrkandet i motionen 943.
Motionen 931 tar upp frågan angående sambandet mellan statens skatteinkomster och kommunernas subventionering av kollektivtrafiken. Motionärerna framhåller att Stockholms läns landsting konsekvent prioriterar kollektivtrafiken, bl. a. genom subventionerade taxor. Månadskortet för resor inom hela länet kostar sålunda 70 kr., vilket innebär en subvention med 70 å 80 kr. Då resekostnaden för arbetsresor är avdragsgill vid deklarationen, innebär landstingets subvention att den beskattningsbara inkomsten för en person höjs med ett belopp motsvarande ca 800 kr. per år. För statens del uppskattas skattevinsten till ca 100 milj. kr. per år, vilket innebär att en
FiU 1975/76:25
sjundedel av landstingets totala subvention till kollektivtrafiken hamnar i statskassan. Liknande förhållanden råder även i andra kommuner.
Motionärerna anser det principiellt oriktigt att staten gör skattevinster på subventioner av kollektivtrafik som bekostas av kommuner och landsting. Denna oformlighet i skattesystemet måste rättas till, anser man, och detta blir än mer angeläget om systemet med billiga periodkort framgent byggs ut till att omfatta även andra län.
Utskottet finner det angeläget att det problem som motionärerna pekar på i motionen 931 blir allsidigt belyst. Utskottet vill erinra om att en utredning sedan början av 1974 arbetar med problem anknutna till regionala trafikrabatter. Enligt utredningens direktiv skall bl. a. de administrativa och tekniska aspekter som sammanhänger med rabatterna närmare utredas. Utskottet anser att den i motionen berörda frågan är av den karaktären att den lämpligen torde kunna behandlas inom ramen för nämnda utredning. Ett riksdagsuttalande av det slag som krävs i motionen bör därför anstå tills resultatet av utredningen föreligger.
Utskottet hemställer
1. att riksdagen hos regeringen begär att motionen 1975/76:929 överlämnas till kommunalekonomiska utredningen, 1972 års skatteutredning, sysselsättningsutredningen och utredningen om skatteutjämningsbidragen för beaktande i tillämpliga delar,
2. att riksdagen avslår motionen 1975/76:944,
3. att riksdagen med anledning av motionen 1975/76:943 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
4. att riksdagen hos regeringen begär att motionen 1975/76:931 överlämnas till utredningen avseende regionalt gällande generella trafikrabatter för beaktande.
Stockholm den 25 mars 1976
På finansutskottets vägnar NILS G. ÅSLING
Närvarande: herrar Åsling (c), Ekström (s), Knut Johansson i Stockholm (s), Kristiansson (c), Franzén (s), Löfgren (fp), Larsson i Karlskoga (s), Fågelsbo (c), Jansson (s), Söderström (m), Pettersson i Malmö (s), Hermansson (vpk), Mundebo (fp), Wachtmeister i Staffanstorp (m) och Rämgård (c).
Reservationer
Reservation 1 beträffande överlämnande av motionen 929 till vissa utredningar i vad avser hemställan av herrar Ekström (s), Knut Johansson i Stockholm (s), Franzén (s), Larsson i Karlskoga (s), Jansson (s). Pettersson i Malmö
FiU 1975/76:25
(s) och Hermansson (vpk) som anser att utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. att riksdagen avslår motionen 1975/76:929,
Reservation 2 beträffande överlämnande av motionen 929 till vissa utredningar i vad avser motiveringen
A. av herrar Ekström (s), Knut Johansson i Stockholm (s), Franzén (s), Larsson i Karlskoga (s), Jansson (s) och Pettersson i Malmö (s) som - under förutsättning av bifall till reservationen 1 - anser att den del av utskottets yttrande som på s. 3 börjar med ”Utskottet vill” och på s. 4 slutar med ”tillämpliga delar” bort ha följande lydelse:
De frågor angående kommunernas ekonomi som tas upp i motionen 929 har samtliga behandlats av riksdagen under de senaste fem åren, vissa t. o. m. varje år. I ett flertal fall har riksdagsbehandlingen lett till att motioner överlämnats till den kommunalekonomiska utredningen. Som exempel kan nämnas att motionärerna beträffande inriktningen av det fortsatta kommunalekonomiska utrednings- och reformarbetet kräver övergång till mer generella statsbidragsformer. Utskottet vill erinra om att riksdagen år 1972 på förslag av finansutskottet (FiU 1972:23, rskr 139) överlämnade en motion (1972:401) till kommunalekonomiska utredningen, i vilken påtalades behovet av mer rationella och besparings vänliga former för statsbidrag till landsting och primärkommuner. På liknande sätt överlämnades år 1973 en motion (1973:549, mom. 3) till utredningen i vilken krävdes mindre detalj styrande och mer rationella och besparingsvänliga former för statsbidrag till landsting och kommuner (FiU 1973:21, rskr 165). År 1974 överlämnades en motion med identiskt yrkande till utredningen (1974:599, mom. 3) på förslag av utskottet (FiU 1974:13, rskr 161).
I motionen 929 påfordras vidare att den kommunala utdebitering som påföres de beskattade sjukförsäkringsförmånerna m. m. måste tillfalla kommunerna. Vad gäller detta krav vill utskottet peka på riksdagens beslut med anledning av finansutskottets betänkande 1975:11, vilket innebar att motionen 1975:683 överlämnades till kommunalekonomiska utredningen.
I nämnda motion krävdes att kommunalskatten ograverad skall tillfalla primärkommuner och landsting.
Som ett tredje exempel vill utskottet nämna att även krav om utredning angående statligt övertagande av huvuddelen av kostnaderna för bostadstillläggen för pensionärer, vilket framförs i motionen 929, av riksdagen tidigare överlämnats till kommunalekonomiska utredningen. I motionen 1973:243 krävdes sålunda att riksdagen skulle hemställa hos regeringen om tilläggsdirektiv förden kommunalekonomiska utredningen så att utredningen med förtur skulle pröva bl. a. frågan om ett statligt grundbidrag till kommunerna för bl. a. utgivande av kommunala bostadstillägg. I utskottets av riksdagen
FiU 1975/76:25
godkända betänkande (FiU 1973:21, rskr 165) hemställdes att denna motion skulle överlämnas till den kommunalekonomiska utredningen.
I motionen 929 framförs även krav om samordning av det utredningsarbete som pågår på det kommunalekonomiska området. Utskottet vill härvid erinra om riksdagens beslut med anledning av skatteutskottets betänkande (SkU 1975:25). 1 detta betänkande behandlades bl. a. ett par motioner i vilka tämligen likartade krav om en närmare samordning av utredningarna på skatteområdet framfördes. Utskottet besvarade kraven genom att visa på att utredningarna de facto samarbetade genom direkta kontakter mellan ordförande, ledamöter och experter i skatteutredningen och företagsskatteberedningen. Skatteutskottet underströk vidare önskvärdheten av att det påbörjade samarbetet intensifierades och utvidgades till att omfatta även kommunalekonomiska utredningen. I finansutskottets av riksdagen godkända betänkande (FiU 1975:25, rskr 236) underströks ytterligare detta behov. Utredningarnas arbete skulle ges en sådan inriktning att det underlättade en samlad bedömning av skattepolitikens utformning.
Enligt vad utskottet inhämtat har ett samarbete mellan de utredningar som för närvarande sysslar med frågor med anknytning till den kommunalekonomiska problematiken etablerats. När det gäller den nytillkomna utredningen på området - utredningen för översyn av reglerna för skatteutjämningsbidrag - föreskrivs i utredningens direktiv att arbetet skall ”bedrivas skyndsamt och i nära samarbete med kommunalekonomiska utredningen”. Vidare skall denna utredning ”samarbeta med utredningen (U 1972:06) om skolan, staten och kommunerna” och ”samarbete bör även etableras med socialutredningen”, två utredningar som likaså arbetar med för kommunalekonomin centrala frågeställningar. Enligt utskottets mening torde samarbetet mellan utredningarna av naturliga skäl komma att ytterligare intensifieras framgent, eftersom flera av utredningarna nu successivt nalkas slutliga ställningstaganden.
Mot bakgrund av vad utskottet anfört anser utskottet det ej nödvändigt att riksdagen upprepar motionärernas krav på utredningar av kommunalekonomiska problemställningar, respektive samordning av pågående utredningsarbete. Utskottet avstyrker bifall till motionen 929.
B. av herr Hermansson (vpk) som - under förutsättning av bifall till reservationen 1 - anser att den del av utskottets yttrande som på s. 3 börjar med ”Utskottet vill” och på s. 4 slutar med ”tillämpliga delar” bort ha följande lydelse:
En rad förslag rörande kommunernas ekonomi har under de senaste åren behandlats av riksdagen. Ett genomförande av vissa av de därvid ställda förslagen skulle utan tvivel leda till en förbättring av kommunernas ekonomi. Utskottet erinrar sålunda om kraven att staten skall överta personalkostnaderna vid barnstugorna, att ett statligt grundbidrag skall utgå till
FiU 1975/76:25
pensionärernas bostadstillägg, att kommuner och landsting befrias från skyldighet att erlägga allmän arbetsgivaravgift osv.
Huvuddelen av de frågor som tas upp i motionen 929 har också upprepade gånger varit föremål för behandling i riksdagen. Vissa förslag i motionen tangerar i motioner såväl till tidigare riksdagar som till årets riksmöte ställda krav, vilka berörts i det föregående. Att än en gång enbart överlämna ställda motionskrav för beaktande av pågående utredningar förefaller knappast meningsfullt.
Vad gäller frågan om samordning av utredningarna på det skattepolitiska området förutsätter utskottet att av riksdagen fattade beslut efterföljes.
Utskottet avstyrker bifall till motionen 929.
Reservation 3 beträffande överlämnande av motionen 944 till vissa utredningar av herrar Söderström (m) och Wachtmeister i Staffanstorp (m) som anser att
dels den del av utskottets yttrande på s. 4 som börjar med ”1 motionen” och slutar med ”motionen 944” bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets bedömning skulle en nära samordning av utredningsarbetet på det kommunalekonomiska området innebära väsentligt ökade möjligheter att tillgodose några av de krav som framförs i motionen 944, vilka ligger i linje med de tankegångar som utvecklas i motionen 929. Utskottet är emellertid ej berett att tillstyrka motionens yrkande om en ytterligare särskild utredning. I stället bör även denna motion överlämnas till de redan arbetande utredningarna.
dels utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. att riksdagen hos regeringen begär att motionen 1975/76:944 överlämnas till kommunalekonomiska utredningen, 1972 års skatteutredning, sysselsättningsutredningen och utredningen om skatteutjämningsbidragen för beaktande i tillämpliga delar,
Reservation 4 beträffande överlämnande av motionen 931 till utredningen rörande generella trafikrabatter i vad avser hemställan av herrar Ekström (s), Knut Johansson i Stockholm (s), Franzén (s), Larsson i Karlskoga (s), Jansson (s), Pettersson i Malmö (s) och Hermansson (vpk) som anser att utskottets hemställan under 4 bort ha följande lydelse:
4. att riksdagen avslår motionen 1975/76:931.
Reservation 5 beträffande överlämnande av motionen 931 till utredningen rörande generella trafikrabatter i vad avser motiveringen
FiU 1975/76:25
9 A. av herrar Ekström (s), Knut Johansson i Stockholm (s), Franzén (s), Larsson i Karlskoga (s), Jansson (s) och Pettersson i Malmö (s) som - under förutsättning av bifall till reservationen 4 - anser att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ”Motionen 931” och på s. 5 slutar med ”utredningen föreligger” bort ha följande lydelse:
I motionen 931 yrkas att riksdagen beslutar att uttala att de ökningar i statens skatteinkomster som föranleds av att kommuner och landsting subventionerar kollektivtrafik skall återbetalas till vederbörande trafikhuvudman.
Som framgått av vad utskottet tidigare anfört har flera motioner som förordat en övergång till mera generella statsbidrag på riksdagens initiativ överlämnats till den kommunalekonomiska utredningen. Det yrkande som motionärerna i motionen 931 reser tycks närmast gå i motsatt riktning och innebära en specialdestinering av statsbidragen.
Utskottet vill samtidigt påminna om att den kommunalekonomiska utredningen enligt sina direktiv har att pröva fördelar och nackdelar av en övergång till mer generella former för statsbidragsgivningen. Mot den bakgrunden finnér utskottet ej skäl tillstyrka motionen 931.
B. av herr Hermansson (vpk) som - under förutsättning av bifall till reservationen 4 - anser att den del av utskottets yttrande som på s. 4 börjar med ”Motionen 931” och på s. 5 slutar med ”utredningen föreligger” bort ha följande lydelse:
Det i motionen 931 ställda kravet att de ökningar i statens skatteinkomster som föranleds av att kommuner och landsting subventionerar kollektivtrafik skall återbetalas till vederbörande trafikhuvudman förefaller knappast praktiskt. Bättre är att genomföra de krav varom tidigare erinrats i utskottets betänkande: att staten övertar personalkostnaderna vid barnstugorna, att ett statligt grundbidrag utgår till pensionärernas bostadstillägg, att kommuner och landsting befrias från skyldighet att erlägga allmän arbetsgivaravgift osv. Även en förbättring av de generella statsbidragen till kommunerna förefaller att vara att föredra. Mot den anförda bakgrunden avstyrker utskottet motionen 931.