Med anledning av motion om allmänna pensionsfondens placeringspolitik
FiU 1975:76:5
Finansutskottets betänkande 1975/76:5
med anledning av motion om allmänna pensionsfondens placeringspolitik I
den vid föregående riksmöte väckta motionen 1975:1026 av herr Olof Johansson i Stockholm m. fl. (c) hemställs att riksdagen beslutar att hos regeringen begära en utredning av överensstämmelsen mellan AP-fondens hittillsvarande placeringspolitik och samhällsmålsättningen att skapa regional balans.
Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från allmänna pensionsfondens första, andra och tredje fondstyrelser samt från allmänna pensionsfondens fjärde fondstyrelse. Dessa yttranden är fogade som bilaga till detta betänkande.
Utskottet. Motionärerna menar att AP-fondens placeringspolitik kan komma i konflikt med samhällets intentioner om att främja regional balans. Det finns t. o. m. risk att fonden främjar maktkoncentrationen i samhället. För att klargöra hur AP-fondens placeringspolitik fungerar i förhållande till samhällets regionalpolitiska målsättning vill motionärerna att fondens hittillsvarande placeringar skall analyseras ur regional synpunkt.
För att få belyst om en sådan analys är möjlig och berättigad har utskottet, som redan nämnts, remitterat motionen till de fyra fondstyrelserna. De tre forsta har lämnat ett gemensamt yttrande. Enligt fondstyrelsernas bestämda uppfattning föreligger inte något behov av den begärda utredningen och de avstyrker därför motionärernas hemställan. Som framgår av yttrandena ligger såväl principiella skäl som praktiska svårigheter till grund för fondstyrelsernas ställningstaganden.
Endast inom en begränsad sektor av de tre första fondstyrelsernas utlåning, nämligen de direkta reverslånen till landsting och kommuner, föreligger enligt fondstyrelserna praktiska möjligheter till styrning av utlåningen från deras sida. I alla andra fall lånar dessa fonder ut till mellanhandsinstitut på kapitalmarknaden, till företag som omfattas av riksbankens emissionskontroll eller i form av återlån, där företag utnyttjar sin möjlighet att via bankerna återlåna viss del av de avgifter de betalat in till fonden. De tidigare nämnda reverslånen till landsting och kommuner - som givits till praktiskt taget alla landets kommuner - uppgick i slutet av förra året till nära 4 miljarder kr. eller drygt 5 % av AP-fondens totala utlåning. Enligt de tre fondstyrelsernas mening finns det fog att hävda att fondstyrelsernas långivning till kommunerna har skett med vederbörligt hänsynstagande till regional fördelning. Den fjärde fondstyrelsen, som uteslutande placerar i aktier.
1 Riksdagen 1975/76. 5 sami. Nr 5
FiU 1975/76: 5
understryker bl. a. i sitt yttrande att de företag i vilka AP-fonden köpt aktier i regel är lokaliserade till ett flertal orter i landet. Därför kan det knappast i efterhand konstateras vilken typ av region som haft fördel av verkställd placering.
Sammanfattningsvis gäller således att den helt dominerande delen - ca 95 % - av AP-fondens hittillsvarande utlåning jämlikt gällande reglemente skett i former, där fonden ej haft möjlighet att styra kapitalströmmarna ur regionalpolitisk synpunkt och i stort sett saknar information om hur pengarna fördelats på regioner. Med nuvarande institutionella förhållanden på kapitalmarknaden och med nuvarande reglemente för fondens förvaltning framstår den av motionärerna begärda utredningen av överensstämmelsen mellan AP-fondens hittillsvarande placeringspolitik och samhällsmålsättningen att skapa regional balans enligt utskottets bedömning varken som meningsfull eller möjlig att genomföra. Hela kapitalmarknadens struktur och funktionssätt är emellertid föremål för översyn av 1968 års kapitalmarknadsutredning. I direktiven för utredningen (se Riksdagsberättelsen år 1969, s. 250 ff.) underströk föredraganden, statsrådet Sträng, bl. a. att en central fråga för utredningen att behandla gällde reglerna för AP-fonden. En annan av utredningens huvuduppgifter varatt överväga vilken inriktning som skall ges fondens framtida utlåningsverksamhet. Under dessa omständigheter synes det utskottet lämpligt att motionen överlämnas till kapitalmarknadsutredningen för beaktande.
Utskottet hemställer därför
att riksdagen begär att regeringen överlämnar motionen 1975:1026 till 1968 års kapitalmarknadsutredning.
Stockholm den 28 oktober 1975
På finansutskottets vägnar NILS G. ÅSLING
Nätyarande: herrar Åsling (c), Ekström (s), Kristiansson (c), Franzén (s), Löfgren (fp), Larsson i Karlskoga (s), Fågelsbo (c), Jansson (s). Söderström (m), Pettersson i Malmö (s), fru Söder (c), herrar Wirtén (fp), Bergman i Nyköping (s) och Wachtmeister i Staffanstorp (m).
FiU 1975/76:5
3 Bilaga
Yttranden över motionen
Allmänna pensionsfonden, Första, andra och tredje fondstyrelserna
(1975-06-09)
Fondstyrelserna har genom remiss 1975-04-10 bereus tillfälle att yttra sig över motion 1975:1026 om AP-fondens placeringspolitik. I motionen anförs bl. a. att AP-fondens placeringspolitik kan komma i konflikt exempelvis med samhällets intentioner om att främja regional balans, om man vid utlåningen ensidigt anpassar sig till uppstående kapitalefterfrågan inom de valda placeringssektorerna. För att kunna klargöra hur AP-fondens placeringspolitik fungerar i förhållande till samhälleliga målsättningar som regional balans måste AP-fondens hittillsvarande placeringar analyseras ur regional synpunkt, när det gäller såväl kreditgivningen till bostadsbyggande som näringsliv och kommuner. Motionärerna hemställer att riksdagen skall besluta att hos regeringen begära en utredning av överensstämmelsen mellan AP-fondens hittillsvarande placeringspolitik och samhällsmålsättningen att skapa regional balans. - Fondstyrelserna vill i anledning härav anföra följande.
Det förtjänar inledningsvis böra understrykas, att allmänna pensionsfonden - i enlighet med de riktlinjer statsmakterna dragit upp för fondens verksamhet - är ett kapitalmarknadsinstitut. Innebörden härav är att de medel fondstyrelserna förvaltar, placeras i form av långfristiga lån till stat, kommuner, bostäder och näringsliv. Den dominerande placeringsformen är förvärv av obligationer. Vid senaste årsskifte fördelade sig placeringarna efter placeringsobjekt på följande sätt: obligations- och förlagslån 77 96, återlån 6 96 och reverslån 17 96. Reverslånens relativa fördelning på låntagargrupper var i sin tur följande: företagsfinansierande institut 50 96, landsting och kommuner 30 96, statliga och kommunala företag 12 96 samt bostadsfinansierande institut och banker 4 96 vardera. Det förtjänar vidare erinras om att det av statsmakterna fastställda placeringsreglementet för allmänna pensionsfonden bygger på grundsatsen att fondstyrelserna inte skall ge direkta krediter till ett stort antal låntagare. Motiveringen härför var bl. a. en önskan att undvika att fondstyrelserna skulle bygga upp en vidlyftig organisation för kreditprövning och låneadministration.
Enligt fondstyrelsernas mening följer härav att fondstyrelserna normalt, och för huvuddelen av fondens kreditgivning, inte skall ingå i en prövning av de slutliga låntagarna. Detta kan exemplifieras av fondstyrelsernas bostadskreditgivning, som svarar för 45 96 av de totala placeringarna. Till helt dominerande del, eller drygt 98 96, sker denna genom förvärv av bostadsobligationer. Dessa ges ut av de tre institut - Stadshypotekskassan med stadshypoteksföreningarna, BOFAB resp. Spintab - som lämnar bottenlån till bostadsfastigheter. Dessa instituts långivning sker i form av avlyft
FiU 1975/76:5
av byggnadskrediter, som beviljats av affärsbankerna, sparbankerna och föreningsbankerna. Byggnadskrediternas fördelning styrs självfallet av bostadsbyggandets regionala fördelning, som inom av statsmakterna angivna ramar ytterst baseras på de kommunala bostadsbyggnadsprogrammen. Fondstyrelserna vill kraftigt framhålla att de inte delar uppfattningen att det vore lämpligt att allmänna pensionsfonden i samband med förvärv av bostadsobligationer skulle söka utöva ett inflytande som bl. a. avsåge de slutliga bostadslånens regionala fördelning. En sådan strävan skulle stå i direkt strid med de grundsatser som gäller för fondens förvaltning, och skulle leda till ett icke avsett, centraliserat beslutsfattande.
Ett analogt resonemang kan föras även för pensionsfondens övriga placeringar. Utlåningen till staten torde härvid inte kräva någon kommentar. Av de totala placeringarna till näringslivet uppgick vid senaste årsskifte återlånen till 17 96. Det torde ligga i sakens natur att fondstyrelserna icke kan eller bör utöva något regionalpolitisk! inflytande beträffande återlånen. Av den återstående kreditgivningen till näringslivet faller 40 % på de företagsfinansierande instituten, såsom Industrikredit/Företagskredit, Hypoteksbanken, Svensk Exportkredit, Investeringsbanken och Lantbrukskredit. Enligt fondstyrelsernas mening vore det klart olämpligt om pensionsfonden skulle söka ingripa och påverka dessa instituts kreditgivning. Det torde få förutsättas att instituten själva gör de övergripande bedömningar, vari bl. a. innefattas hänsyn till de regionalpolitiska målsättningarna, som kan erfordras. Fondstyrelsernas övriga utlåning till näringslivet sker till helt dominerande del i form av förvärv av obligationer, utfärdade av industriföretag, kraftverk m. fl. Det förtjänar härvid erinras om att under pensionsfondens hela verksamhetstid har statsmakterna, i form av riksbankens emissionskontroll, utövat ett bestämmande inflytande över vilka obligationslån som får emitteras. Fondstyrelserna kan svårligen se något utrymme för fondstyrelserna i vad avser en regionalpolitisk prövning i samband med fondens förvärv av långfristiga obligationer för näringslivets kapitalförsörjning.
Vad slutligen fondstyrelsernas långivning til! kommunerna beträffar, sker denna dels i form av obligationer, utfärdade av de kommunfinansierande instituten resp. de större landsting och kommuner som av riksbanken erhåller emissionstillstånd, dels reverslån. Vad obligationsutlåningen till kommunerna och de kommunfinansierande instituten beträffar, torde det som sagts i det föregående vara tillämpligt även härpå. Vad fondstyrelsernas reverslånegivning till landsting och kommuner beträffar - som främst faller inom första fondstyrelsens verksamhetsområde - ligger det i sakens natur att regionalpolitiska hänsyn spelar en roll vid långivningen. I sammanhanget kan nämnas att praktiskt taget alla landets kommuner har ansökt och beviljats lån av pensionsfonden. Pensionsfondens långfristiga reverslånegivning till primärkommunerna fördelade sig 1974-12-31 på följande sätt:
FiU 1975/76:5
5 Kommuner
Antal
Antal
invånare
AP-lån i %
- Med högst 10 000 invånare 68 st
- Med mellan 10 000-50 000 invånare 176 st
- Med mer än 50 000 invånare 34 st
68 st
i % 6,4 46,7 46,9
5,5
45,2
493 Enligt fondstyrelsernas mening finns det fog att hävda att fondstyrelsernas långivning till kommunerna har skett med vederbörligt hänsynstagande till en regional fördelning.
Sammanfattningsvis föreligger det enligt fondstyrelsernas bestämda mening inte behov av den av motionärerna önskade utredningen. Fondstyrelserna avstyrker således den i motion 1975:1026 gjorda hemställan.
ALLMÄNNA PENSIONSFONDEN Första, Andra och Tredje fondstyrelserna
B J Sjönander
H Hagelby
FiU 1975/76:5
6 Allmänna pensionsfonden, Fjärde fondstyrelsen (1975-06-19)
Fondstyrelsen har genom remiss 1975-04-10 beretts tillfälle att yttra sig över motion 1975:1026 om AP-fondens placeringspolitik. I motionen anföres bl. a. att AP-fondens placeringspolitik kan komma i konflikt exempelvis med samhällets intentioner om att främja regional balans, om man vid utlåningen ensidigt anpassar sig till uppstående kapitalefterfrågan inom de valda placeringssektorerna. För att kunna klargöra hur AP-fondens placeringspolitik fungerar i förhållande till samhälleliga målsättningar som regional balans måste AP-fondens hittillsvarande placeringar analyseras ur regional synpunkt, när det gäller såväl kreditgivning till bostadsbyggande som näringsliv och kommuner. Motionärerna hemställer att riksdagen skall besluta att hos regeringen begära en utredning av överensstämmelsen mellan AP-fondens hittillsvarande placeringspolitik och samhällsmålsättningen att skapa regional balans.
Fondstyrelsen vill i anledning härav anföra, att då den endast har tillgång till 500 mkr av fondens i dag totala kapital om ca 80 000 mkr och då styrelsen härav i nuläget endast utplacerat 300 mkr dvs. ca 3/8 av totalkapitalet i den samlade fonden, torde knappast någon tendens med betydelse för totalresultatet kunna utläsas, om en dylik undersökning kommer till stånd.
Som en ytterligare svårighet vill styrelsen framhålla, att då flertalet företag i vilka fonden köpt aktier är lokaliserade till ett antal orter i skilda delar av landet, kan knappast i efterhand konstateras vilken typ av region som haft fördel av verkställd placering. Som exempel må anföras AB Volvo, som dels verkar i storstadsregion och dels i ett antal andra regioner. Anmärkas bör också att AB Volvo bedriver en betydande verksamhet utomlands. I de fall då fonden köper aktier via börsen blir det självfallet än vanskligare att dra några slutsatser ur regional synpunkt.
Sammanfattningsvis kan fondstyrelsen icke finna något behov för den begärda utredningen och avstyrker den av motionärerna gjorda hemställan.
Stockholm 1975.06.19
ALLMÄNNA PENSIONSFONDEN Fjärde fondstyrelsen
enligt uppdrag Lennart Dahlström
Gunnel Johansson
GOTAB 75 9921 S Stockholm 1975