Med anledning av propositionen 1975/76:5 om åtgärder i fråga om sjöfarten till skydd av Östersjöområdets marina miljö, m. m. jämte motioner
Jordbruksutskottets betänkande
JoU 1975/76:16
1975/76:16
med anledning av propositionen 1975/76: 5 om åtgärder i fråga om sjöfarten till skydd av Östersjöområdets marina miljö, m. m. jämte motioner
Propositionen
I propositionen 1975/76: 5 har regeringen (kommunikationsdepartementet) föreslagit riksdagen att
dels godkänna 1973 års internationella konvention till förhindrande av föroreningar från fartyg utom såvitt den avser flytande kemikalier som transporteras i bulk,
dels godkänna 1973 års protokoll om ingripande på det fria havet vid havsföroreningar genom andra ämnen än olja,
dels godkänna 1974 års konvention om skydd av östersjöområdets marina miljö såvitt den avser artiklarna 7 och 11 och bilagorna IV och VI,
dels antaga förslagen till
1. lag om åtgärder mot vattenförorening från fartyg inom östersjöområdet,
2. lag om ändring i lagen (1972:275) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg,
3. lag om ändring i lagen (1971:1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten.
I propositionen föreslås — på grundval av 1973 års havsföroreningskonvention och 1974 års Östersjökonvention — en råd åtgärder mot vattenförorening från fartyg. Därvid förordas särskilda restriktioner i fråga om östersjöområdet, dvs. Östersjön, Bottniska viken, Finska viken och inloppet till östersjön upp till en linje i höjd med Skagen och Göteborg.
För östersjöområdet föreslås ett totalförbud mot utsläpp från fartyg av olja, oljerester, oljeblandat barlastvatten och andra slag av oljehaltiga blandningar. Vidare kommer toalettavfall och fast avfall att få släppas ut från fartyg endast i undantagsfall eller på särskilda villkor. De nu beskrivna reglerna föreslås gälla även inre vatten — dvs. sjöar och vattendrag — och svenskt vatten utanför Bohuskusten.
För att oljeblandat barlastvatten o. d. skall kunna tas om hand på ett från miljösynpunkt betryggande sätt föreslås att särskilda mottagningsanordningar skall finnas i hamnar, där man lastar olja, vid reparationsvarv och på andra platser där fartyg kan behöva lämna oljeförorenat vatten. Ansvariga för anordningarna föreslås bli vederbörande oljeföretag, varv etc. Andra oljerester — liksom toalettavfall och fast avfall som
1 Riksdagen 1975/76. 16 sami. Nr 16
JoU 1975/76:16
kan behöva avlämnas i hamn — avses bli omhändertaget inom ramen för det kommunala renhållningsmonopolet.
Genom östersjökonventionen kommer också samarbetet mellan de sju strandstatema till motverkande och bekämpning av vattenförorening från fartyg att utvidgas och fördjupas.
Havsföroreningskonventionen innehåller bl. a. bestämmelser om fartygens konstruktion och utrustning i avseenden som är betydelsefulla från miljöskyddssynpunkt. I propositionen förutses en utveckling som innebär att den svenska handelsflottan i betydande utsträckning kommer att motsvara kraven redan när konventionen träder i kraft. Lagförslagen återfinns på s. 3—10 i propositionen.
Motionerna
I detta sammanhang har utskottet behandlat dels den vid riksmötet 1975 väckta motionen
1975: 117 av herr Ahlmark (fp) vari hemställs att riksdagen uttalar att Sverige i internationella sammanhang och på annat sätt driver kraven bl. a. på en begränsning av tanktonnagets storlek i enlighet med vad som anförs i motionen,
dels de med anledning av propositionen väckta motionerna 1975/76: 18 av herr Kronmark (m) vari hemställs att riksdagen i skrivelse till regeringen begär sådana åtgärder i samband med svenska dispositioner rörande skyddet av Östersjöns marina miljö att de i motionen anförda olägenheterna undanröjs,
1975/76: 19 av herrar Strindberg och Nordgren (båda m) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär skyndsamma åtgärder för att på västkusten anlägga en omlastningsterminal för att därigenom förhindra att supertankers behöver gå in i östersjön,
1975/76: 20 av herr Wirtén m. fl. (fp, s, c, m) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär förslag om komplettering av lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg inom Östersjöområdet samt av lagen om ändring i lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg med bestämmelser om vattenföroreningsavgift vid utsläpp av skadligt ämne från fartyg, om bevisföring vid oljeutsläpp samt om förande av oljedagbok i enlighet med vad som anförs i motionen samt att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i övrigt anförs i motionen om åtgärder till skydd av havsmiljön.
Till utskottet har med anledning av motionen 1975:117 överlämnats en skrift från Svenska naturskyddsföreningen vartill fogats en av de nordiska naturskyddsföreningarna antagen resolution i ärendet. Vidare har med anledning av propositionen 1975/76: 5 skrifter tillställts utskottet av Svenska petroleuminstitutet och Sveriges varvsindustriförening.
JoU 1975/76:16
3 Utskottet
Förorening av havsvatten genom olja, kemikalier etc. medför i flera hänseenden betydande skador och avsevärda olägenheter. Skadeverkningarna på växt- och djurvärld är välkända. Skador och olägenheter förorsakas också fisket bl. a. genom att redskap smutsas ned och förstörs av oljeföroreningar. Olja som driver in mot kusterna kan göra stränder otjänliga för bad och annat friluftsliv.
Sedan länge pågår ett internationellt samarbete för att söka hindra bl. a. sådan förorening av havsvattnet. Beträffande utsläpp av olja från fartyg har samarbetet tidigare resulterat i bl. a. konventionen den 12 maj 1954 till förhindrande av havsvattnets förorening genom olja (oljeskyddskonventionen). Grundtanken i konventionen är att varje fördragsslutande stat skall tillse att dess fartyg, oavsett var i världen de uppehåller sig, iakttar i konventionen angivna regler för att motverka att havsvattnet förorenas. Den viktigaste av dessa regler är ett förbud mot utsläpp av olja inom vissa i konventionen angivna zoner (förbjudna zoner). Dessa sträcker sig i regel 50 nautiska mil från land. Det bör anmärkas att konventionens förbud inte avser alla slag av olja och inte heller utsläpp under vissa förhållanden av blandningar med en oljehalt som understiger särskilt angivna värden. Konventionen ändrades i vissa hänseenden vid en internationell oljeskyddskonferens år 1962. Ändringarna innebar bl. a. att också Östersjön och Nordsjön förklarades vara förbjudna zoner. Ytterligare ändringar i konventionen antogs vid församlingsmöten som Mellanstatliga rådgivande sjöfartsorganisationen (IMCO) höll åren 1969 och 1971. Genom dessa ändringar fick konventionen ett väsentligt ändrat innehåll. Bl. a. slopades de s. k. fria zoner, där olja tidigare fått släppas ut. Konventionen och 1962 års ändringar däri trädde i kraft 1958 resp. 1967. De 1969 och 1971 beslutade ändringarna har ännu inte trätt i kraft. Sverige har tillträtt konventionen och godkänt konventionsändringarna.
Vidare antogs 1969 en internationell konvention om ingripande på det fria havet vid olyckor som är ägnade att leda till föroreningar genom olja (1969 års ingreppskonvention). Konventionen syftar till att precisera kuststaternas befogenhet att på det fria havet ingripa mot utländskt fartyg för att förebygga förorening genom olja vid sjöolycka och för att begränsa skadeverkningar av sådan förorening. Sverige har tillträtt ingreppskonventionen, som trädde i kraft den 6 maj 1975.
För Sveriges del finns bestämmelser till skydd för den marina miljön bl. a. i lagen (1972:275) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (ändrad senast 1975:149, i det följande benämnd 1972 års lag) och i kungörelsen (1972:278) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg (ändrad 1975:151, i det följande benämnd 1972 års kungörelse). Lagstiftningen bygger på oljeskyddskonventionen med däri t. o. m. 1971 beslutade ändringar.
t2 Riksdagen 1975/76. 16 sami. Nr 16
JoU 1975/76:16
4 Trafiken med olje- och kemikalielaster till sjöss har fortlöpande ökat kraftigt. På grund härav och i anslutning till de växande miljöskyddssträvandena har frågan om åtgärder till skydd för den marina miljön alltmer kommit att uppmärksammas. Ökade ansträngningar har också gjorts i syfte att ytterligare motverka och förhindra att havsvattnet förorenas.
Vid en internationell havsföroreningskonferens i London hösten 1973 antogs en internationell konvention till förhindrande av förorening från fartyg (havsföroreningskonventionen) och ett protokoll om ingripande på det fria havet vid havsförorening genom andra ämnen än olja (ingreppsprotokollet). Till skillnad från oljeskyddskonventionen innehåller havsföroreningskonventionen bestämmelser inte bara om utsläpp av olja utan även av andra skadliga ämnen — i huvudsak kemikalier —, toalettavfall och fast avfall. Genom ingreppsprotokollet utvidgas 1969 års ingreppskonvention så att det blir möjligt att vidta åtgärder även när allvarlig och överhängande fara föreligger för förorening genom kemikalier m. m. Sverige har undertecknat konventionen och protokollet med förbehåll för ratificering.
Parallellt med arbetet på havsföroreningskonventionen förbereddes en särskild konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö (östersjökonventionen). Arbetet med konventionen avslutades vid en miljövårdskonferens i Helsingfors i mars 1974. Konventionen har till syfte att minska den förorening som orsakas av ämnen som härrör från områdena kring östersjön och från sjöfarten där. Den innehåller i likhet med havsföroreningskonventionen regler om utsläpp av olika slag (olja, kemikalier, toalettavfall och fast avfall) från fartyg. Reglerna ansluter i stort till motsvarande regler i havsföroreningskonventionen för specialområden, med det undantaget att tidpunkten för ikraftträdandet i fråga om flytande kemikalier i bulk lämnats öppen. Sverige har undertecknat östersjökonventionen. Denna skall enligt konventionsbestämmelsema ratificeras.
Jämsides med det internationella samarbetet har inom landet utredningen (Jo 1971:01) rörande omhändertagande och behandling av kemiskt avfall m. m. (UKA) övervägt åtgärder till motverkande av vidare förorening av havsvattnet. Utredningen har avgett betänkandena (Ds K 1973:4) Anläggningar för mottagning av oljeblandat barlastvatten, m. m. och (Ds K 1974: 12) Anläggningar och anordningar för mottagning av kemikalierester från fartyg.
I prop. 1975/76: 5 har lämnats en detaljerad redogörelse för det internationella samarbetet till skydd för den marina miljön, den svenska lagstiftningen i ämnet och nyssnämnda utredningsarbete liksom för den omfattande remissbehandlingen av de nya internationella överenskommelserna, utredningsförslagen och författningsförslagen. I det följande kommer utskottet att närmare beröra endast de moment som hänger
JoU 1975/76:16
samman med i ärendet behandlade motioner medan utskottet i övrigt får hänvisa till i propositionen lämnad redovisning.
Havsföroreningskonventionen upptar i ett antal artiklar dels allmänna bestämmelser, dels regler om ikraftträdande, ändringar av konventionen etc. De tekniska bestämmelserna finns i fem bilagor med detaljerade regler till förhindrande av föroreningar av olika slag, nämligen i bilaga I förorening genom olja, i bilaga II förorening genom flytande kemikalier som transporteras i bulk, i bilaga III förorening genom skadliga ämnen, främst kemikalier, som transporteras i förpackad form eller i fraktcontainer m. m., i bilaga IV förorening genom toalettavfall och i bilaga V förorening genom fast avfall. Bilagorna I, II och IV gäller inte endast förbud mot eller begränsning av utsläpp utan även fartygets konstruktion och utrustning i sådana avseenden som är väsentliga från miljöskyddssynpunkt.
För vissa speciellt känsliga vattenområden uppställs i bilaga I — liksom i bilagorna II och V — särskilt stränga regler. Dessa områden kallas ”specialområden” och definieras som områden där det med hänsyn till områdets oceanografiska och ekologiska förhållanden och den särskilda karaktären av trafiken särskilda tvingande metoder för förebyggande av havsföroreningar av berört slag behövs.
Konventionen träder i kraft tolv månader efter det att femton stater, som tillsammans representerar minst 50 % av det samlade världstonnagets bruttodräktighet räknat i registerton, har tillträtt den. Konventionsbestämmelserna för olja och flytande kemikalier i bulk blir bindande för alla stater som tillträder konventionen. Däremot är bilagorna III—V valfria i den meningen att en tillträdande stat kan förklara att den inte är villig att tillämpa de i dessa bilagor upptagna reglerna. En stat som har avgett sådan förklaring kan dock senare godta bilagan eller bilagorna i fråga. Den nya konventionen ersätter, sedan den trätt i kraft, den reviderade oljeskyddskonventionen såvitt avser förhållandet mellan stater som är bundna av båda konventionerna.
Såsom framgått av det föregående innebär ingreppsprotokollet en utvidgning av 1969 års ingreppskonvention i anslutning till de utvidgningar som följer av havsföroreningskonventionen.
Östersjöområdet omfattar i konventionssammanhang — utom östersjön — även Bottniska viken, Finska viken och inloppet till Östersjön söder om en linje ungefärligen mellan Skagen och Göteborg. Detta område utgör ett av havsföroreningskonventionens specialområden för vilka särskilda regler uppställts. Det är dessa regler — vilka i princip innebär bl. a. totalförbud mot alla slags utsläpp av olja och oljehaltiga blandningar — som har tagits upp i Östersjökonventionen.
Liksom havsföroreningskonventionen innehåller sistnämnda konvention ett antal artiklar med allmänna bestämmelser och med regler om ikraftträdande och procedurfrågor, medan de mera detaljerade tekniska
JoU 1975/76:16
frågorna rörande sjöfarten regleras i bilagor till konventionen. De materiella bestämmelser som rör sjöfarten finns i artiklarna 7 och 11 och i de därtill anslutande bilagorna IV och VI. Artikel 7 och bilaga IV innehåller regler om utsläpp från fartyg av olja, kemikalier, toalettavfall och fast avfall. I artikel 11 och bilaga VI finns föreskrifter om samarbete mellan de fördragsslutande staterna vid bekämpning av marina föroreningar. Konventionen innehåller också regler som inte berör sjöfarten — främst bestämmelser om landbaserade föroreningar — vilka närmare redovisas i prop. 1975/76: 6.
Förutom av Sverige har östersjökonventionen undertecknats av östersjöområdets övriga sex stater, nämligen Danmark, Finland, Förbundsrepubliken Tyskland, Polen, Sovjetunionen och Tyska Demokratiska Republiken. Konventionen träder i kraft två månader efter det att det sjunde instrumentet som innefattar ratificering eller godkännande har deponerats. Till artikel 7 och bilaga IV finns särskilda ikraftträdandebestämmelser som innebär att betydelsefulla delar skall börja tillämpas snarast möjligt, dock senast den 1 januari 1977 eller vid konventionens ikraftträdande, om denna tidpunkt infaller efter 1976 års utgång. När det gäller reglerna om flytande kemikalier i bulk är tidpunkten för ikraftträdande inte bestämd. I stället förbinder sig de fördragsslutande staterna att senast den 1 januari 1977 eller ett år efter konventionens ikraftträdande — beroende på vilken av dessa tidpunkter som infaller senare — fastställa tidpunkten för kemikaliereglernas ikraftträdande. Östersjökonventionen innehåller — till skillnad från havsföroreningskonventionen — inte några valfria bestämmelser utan blir i sin helhet bindande för stater som tillträder den. Konventionen medger dock ett uppskov av högst ett år med tillämpningen av vissa bestämmelser.
Ett svenskt tillträde till de nya överenskommelserna har genomgående tillstyrkts eller lämnats utan erinran vid remissbehandlingen. Från många håll har betydelsen av överenskommelserna understrukits. De invändningar som rests rör delfrågor och går ut på att överenskommelserna i vissa avseenden inte är tillräckligt ingripande eller — i andra fall — att de medför alltför långtgående restriktioner. Vidare diskuteras alternativa lösningar av olika problem och lämpliga tidpunkter för reglernas ikraftträdande.
Föredraganden, som delar den positiva inställning som redovisas i remissyttrandena, anför att havsföroreningskonventionen — med det anslutande ingreppsprotokollet — och Östersjökonventionen utgör betydelsefulla steg när det gäller att förbättra den marina miljön. Han ser det som helt naturligt att vi i Sverige — i överensstämmelse med våra allmänna ambitioner på miljövårdsområdet — skall tillträda överenskommelserna och internationellt verka för att de får vidast möjliga tilllämpning. Föredraganden förordar därför en ratificering av överenskommelserna för svenskt vidkommande. Vissa problem rörande tidpunk -
JoU 1975/76:16
ten för det praktiska genomförandet av föreskrifterna såvitt de gäller flytande kemikalier i bulk har dock ännu inte fått sin lösning utan kommer att vidare övervägas i anslutning till de överläggningar som skall föregå en överenskommelse enligt östersjökonventionen om ikraftträdande av konventionens bestämmelser om sådana kemikalier.
Mot bakgrund av det anförda föreslås i förevarande proposition att riksdagen godkänner dels 1973 års havsföroreningskonvention utom såvitt den avser flytande kemikalier som transporteras i bulk, dels 1973 års ingreppsprotokoll och dels 1974 års konvention om skydd av Östersjöområdets miljö såvitt den avser åtgärder i fråga om sjöfarten.
Bestämmelserna i Östersjökonventionen om vattenförorening från fartyg har möjliggjorts genom att Östersjöområdet behandlats som ett specialområde i havsföroreningskonventionen. Bl. a. med hänsyn till bestämmelsernas art av särreglering för ett klart avgränsat område förordas i propositionen att de tas upp i en särskild författning vid sidan av 1972 års lag, som alltså med denna lösning skulle innehålla endast mera generellt gällande regler — bestämmelser om utsläpp på det fria havet utanför Östersjöområdet, föreskrifter om fartygens konstruktion och utrustning, kontroll- och övervakningsregler o. d.
Östersjöområdet omfattar inte konventionsstatemas inre vatten. Inte heller ingår i detta område svenskt vatten norr om latitudparallellen genom Skagen. Enligt föredragandens mening bör emellertid en svensk lagstiftning om åtgärder mot vattenförorening från fartyg på grundval av Östersjökonventionen gälla allt svenskt sjöterritorium, dvs. även inre vatten och vattnet utanför Bohuskusten, varvid möjligheten bör bevaras att för svenskt sjöterritorium tillämpa föreskrifter som är strängare än Östersjökonventionens bestämmelser.
I enlighet med det anförda framläggs i propositionen ett inom kommunikationsdepartementet upprättat förslag till lag om åtgärder mot vattenförorening från fartyg inom Östersjöområdet.
Samtidigt föreslås vissa följdändringar i 1972 års lag och lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten (ändrad 1972: 277) samt viss mindre ytterligare ändring i 1972 års lag.
Förslag om godkännande av Östersjökonventionen i de delar som inte avser föroreningar från fartyg framläggs som tidigare nämnts i prop. 1975/76: 6. Utskottets ställningstagande till denna redovisar utskottet i sitt betänkande JoU 1975/76: 17. Med anledning av prop. 1975/76: 5 får utskottet anföra följande.
Utskottet delar föredragandens uppfattning att 1973 års havsföroreningskonvention — med det anslutande ingreppsprotokollet — och östersjökonventionen utgör betydelsefulla steg när det gäller att förbättra den marina miljön. Vad gäller sistnämnda konvention kan nämnas att den fått stå som mönster vid FN:s miljöstyrelses beslut förra året att
JoU 1975/76:16
stödja utarbetandet av regionala konventioner på andra håll i världen. Östersjökonventionen är så till vida unik att den är den första och tills vidare enda multilaterala miljöskyddskonvention som syftar till att skydda ett områdes marina miljö i dess helhet.
Som tidigare nämnts har ett svenskt tillträde till de nya överenskommelserna genomgående tillstyrkts eller lämnats utan erinran vid remissbehandlingen. Inte heller i de i anslutning till propositionen väckta motionerna har — även om motionerna innehåller vissa påpekanden och förslag om kompletterande åtgärder, vartill utskottet i det följande torde få återkomma — någon invändning riktats mot att riksdagen nu godkänner överenskommelserna och lagförslagen.
Även utskottet har vid sin prövning funnit att Sverige —- i överensstämmelse med sina allmänna ambitioner på miljövårdsområdet —- bör tillträda överenskommelserna och verka för att de får vidast möjliga tillämpning. I enlighet härmed förordar utskottet att riksdagen godkänner överenskommelserna i enlighet med regeringens förslag. De i prop. 1975/76: 5 framlagda lagförslagen föranleder ingen invändning från utskottets sida. Utskottet tillstyrker alltså att riksdagen antar förslagen till lag om åtgärder mot vattenförorening från fartyg inom Östersjöområdet, lag om ändring i lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg och lag om ändring i lagen om förbud mot dumpning av avfall i vatten. Som föreslås i propositionen bör det få ankomma på regeringen att, beroende på Östersjökonventionens ikraftträdande, besluta när lagstiftningen skall träda i kraft. En riktpunkt är därvid i fråga om huvuddelen av bestämmelserna den 1 januari 1977.
Havsföroreningskonventionen upptar en rad föreskrifter om fartygens konstruktion och om särskilda övervaknings- och kontrollsystem. I anslutning härtill finns särskilda övergångsbestämmelser för fartyg som är i drift, när konventionen träder i kraft. Konstruktions- och utrustningsbestämmelsema utgör en väsentlig del av havsföroreningskonventionens regler till förhindrande eller motverkande av oljeföroreningar. Föredraganden anför att det med hänsyn härtill är tillfredsställande att kunna konstatera att svensk varvsindustri och rederinäring ligger långt framme på detta område. När det gäller svenska fartyg som är under byggnad eller projektering torde man redan f. n. i betydande utsträckning ha tagit hänsyn till de i havsföroreningskonventionen angivna kraven. Vissa komponenter i kontroll- och övervakningssystemen finns ännu inte tillgängliga för kommersiellt bruk men svenska företag har spelat en betydande roll när det gällt att driva på utvecklingen. Enligt propositionen torde man därför kunna utgå från att även denna fråga skall få sin lösning i en nära framtid.
Enligt 1972 års kungörelse ankommer det på sjöfartsverket att — efter samråd med naturvårdsverket — meddela föreskrifter om bl. a.
JoU 1975/76:16
fartygs konstruktion och utrustning för att förebygga eller begränsa vattenförorening. I enlighet härmed följer sjöfartsverket utvecklingen när det gäller konstruktions- och utrustningsfrågorna inom detta område, och verket torde — efter hand som de tekniska problemen löses och med beaktande av de ekonomiska aspekterna — meddela behövliga föreskrifter. Detta förhållande, sett mot bakgrund av rederi- och varvsnäringens höga ambitionsnivå, gör enligt föredragandens mening sannolikt att den svenska handelsflottan, redan när havsföroreningskonventionen träder i kraft, i stor utsträckning kommer att motsvara de i konventionen angivna konstruktions- och utrustningskraven.
Enligt havsföroreningskonventionen gäller för Medelhavs-, Svartahavs- och östersjöområdena att oljelastningsterminaler och reparationshamnar inom dessa områden senast den 1 januari 1977 skall vara försedda med anordningar som är tillräckliga för mottagande och hantering av förorenad barlast och tankspolvatten som avlämnas av oljetankfartyg och att alla hamnar inom områdena skall ha tillräckliga anordningar för mottagande av oljerester och oljehaltiga blandningar från alla slags fartyg. Anordningarna skall ha sådan kapacitet att behoven hos de fartyg som använder dem kan tillgodoses utan att otillbörlig försening orsakas fartygen. Motsvarande föreskrifter finns i Östersjökonventionen såvitt avser mottagningsanordningar i Östersjöområdet. Nyssnämnda bestämmelser aktualiserar frågan om inrättande dels av anordningar för mottagning och behandling av allt förorenat barlast- och tankspolvatten från oljetankfartyg i alla oljelastningsterminaler och reparationshamnar, dels av anordningar för mottagning av andra oljerester och oljehaltiga blandningar från alla fartyg i alla hamnar. UKA har i det tidigare nämnda betänkandet Anläggningar för mottagning av oljeblandat barlastvatten, m. m. behandlat denna fråga. Enligt utredningen föreligger behov av att avlämna oljeförorenat barlastvatten främst i lastningshamnar för olja och oljeprodukter. Vidare kan anläggningar behöva inrättas i hamn där olja inte lastas men som anlöps av fartyg som kan lasta olja. Utredningen förutsätter vidare att varje reparationsvarv kommer att ha tillgång till erforderlig mottagningsanläggning för oljeblandat barlastvatten o. d.
F. n. är skyldigheten att inrätta och driva anläggning för mottagande av barlastvatten m. m. knuten till ägaren av allmän hamn, dvs. i realiteten till vederbörande kommun. Enligt utredningens uppfattning bör skyldigheten i fortsättningen åligga huvudmannen för den anläggning varifrån olja och oljeprodukter lastas ut. Mottagandet av barlastvatten m. m. måste nämligen anses utgöra en integrerande del av den verksamhet som pågår vid en oljedepå, cisternanläggning eller liknande. En sådan ordning får anses stå i överensstämmelse med grunderna för gällande miljöskyddslagstiftning, vilken innebär att den som utövar eller ämnar utöva miljöfarlig verksamhet skall vidta de skyddsåtgärder, tåla den be -
JolJ 1975/76:16
gränsning av verksamheten och iaktta de försiktighetsmått i övrigt som kan behövas för att förebygga eller avhjälpa olägenhet. Därtill kommer att de tekniska förutsättningarna för att slutligt ta om hand oljerester enligt utredningen är särskilt goda just vid raffinaderier och liknande anläggningar.
I likhet med UKA och nästan samtliga remissinstanser anser föredraganden att ansvaret för att anläggning för mottagning av oljeblandat barlast vatten, tankspolvatten o. d. inrättas och drivs framdeles bör vila på huvudmannen för den anläggning varifrån olja och oljeprodukter utlastas. Föredraganden erinrar om att ytterligare erfarenheter numera har vunnits av sådana mottagningsanläggningar och att återvinningen av olja i anläggningarna lämnar betydande bidrag till kostnadstäckningen och under vissa förhållanden gör anläggningarna lönsamma. Detta förhållade understryker sambandet med den verksamhet som i övrigt drivs i anslutning till oljeutlastningsterminalerna. I de fall behov föreligger att avlämna oljeblandat barlastvatten m. m. där oljetankfartyg repareras, bör enligt föredragandens mening den som driver reparationsverksamheten svara för att behövlig mottagningsanordning finns. Om mottagningsanordning behövs även på annan plats bör regeringen i varje särskilt fall bestämma vem som skall svara för anordningen.
En väsentlig förutsättning för en svensk ratificering av östersjökonventionen är — såvitt gäller nu berörda delar — att frågan om anordnande av mottagningsanläggningar kan lösas tillräckligt snabbt. Under ärendets beredning inom kommunikationsdepartementet har kontakter tagits med berörda myndigheter och intresseorganisationer, och det har därvid klarlagts att behövliga anläggningar med tillräcklig kapacitet kan vara i drift vid årsskiftet 1976-1977.
Med hänsyn till önskvärdheten att uppnå vidast möjliga efterlevnad av östersjökonventionens utsläppsförbud föreslås att avlämnandet av oljeförorenat vatten i princip görs avgiftsfritt för redaren, vilket också har föreslagits av ett par remissinstanser. Detta innebär inte att den som svarar för anordningen är förhindrad att gottgöra sig för sina kostnader utan endast att dessa skall kalkyleras in i verksamheten så att fartygen behandlas lika oavsett om förorenat vatten avlämnas eller ej.
Oljerester som härrör från fartygs maskinrum o. d. — liksom toalettavfall och fast avfall som kan behöva avlämnas i hamn — avses bli omhändertagna inom ramen för det kommunala renhållningsmonopolet.
I motionen 18 anförs att — även om ett svenskt tillträde till nu behandlade konventioner tillstyrkts av remissinstanserna — det förtjänar uppmärksammas att kritiska synpunkter i fråga om tidpunkten för konventionernas ikraftträdande liksom rörande vissa tekniska frågor angående mottagningsanordningar framförs.
Enligt motionärens uppfattning måste mätnings- och kontrollsystem testas i praktiskt bruk, och likaså måste mottagningsanordningar vara
JoU 1975/76:16
om inte färdigställda så åtminstone befinna sig i ett sent planeringsoch projekteringsstadium för att ett svenskt tillträde till konventionerna skall få praktisk betydelse. Vidare måste kostnader för installationer på fartyg liksom avgifter för omhändertagande av föroreningar anpassas på sådant sätt att den svenska sjöfartsnäringens konkurrensmöjligheter inte blir hämmade då det gäller transporter av vissa varor. Slutligen framhålls att ett svenskt tillträde till konventionerna inte får innebära ytterligare pålagor för det redan hårt drabbade svenska fisket. Enligt motionärens mening åligger det regeringen att vidtaga sådana åtgärder att beskrivna svårigheter i samband med ett svenskt tillträde till de båda konventionerna begränsas.
Enligt utskottets mening förtjänar de i motionen framförda synpunkterna allvarligt beaktande. Vad i ärendet utretts ger emellertid vid handen att man från regeringens och berörda myndigheters sida är medveten om problemen och också är beredd att vidtaga erforderliga åtgärder för att i möjligaste mån bemästra de svårigheter av olika slag som kan uppstå i samband med ett svenskt tillträde till konventionerna. På grund härav förutsätter utskottet att i motionen 18 berörda spörsmål vid den fortsatta handläggningen av ärendet kommer att ägnas uppmärksamhet utan något särskilt uttalande härom från riksdagens sida.
Vad utskottet anfört med anledning av motionen 18 synes i tillämpliga delar kunna gälla även vissa frågor som berörts i skrifter som tillställts utskottet från Svenska petroleuminstitutet och Svenska varvsindustriföreningen och vari bl. a. riktats uppmärksamheten på de svårigheter som föreligger vad gäller inrättandet av mottagningsanordningar till årsskiftet 1976-1977 och de problem som kan uppstå vid omhändertagandet av blandningar med tunga oljor.
I motionen 20 vitsordas att de i prop. 1975/76: 5 framlagda förslagen innebär att möjligheterna att skydda miljön i känsliga vattenområden förbättras, men det framhålls samtidigt att det ännu återstår mycket att göra nationellt på detta område. Det är således ytterst angeläget att omfattande ansträngningar görs från svensk sida för att få till stånd ett totalförbud mot oljeutsläpp till sjöss. Enligt motionärerna är det också angeläget att kraftfulla insatser görs för att snarast möjligt lösa de problem som gäller omhändertagande av flytande kemikalier i bulk så att även denna del av havsföroreningskonventionen kan godkännas.
I förevarande motion uppehåller sig motionärerna huvudsakligen vid efterlevnaden av konventioner och lagar som reglerar utsläpp av olja eller andra skadliga ämnen på havet. För att i möjlig mån säkerställa tillämpningen innehåller här ifrågavarande konventioner klausuler som ålägger de fördragsslutande staterna att i sin nationella lagstiftning införa stadganden om påföljd vid överträdelse av konventions -
JoU 1975/76:16
reglerna, tillräckligt stränga för att avhålla från överträdelse. Såväl gällande oljeskyddslag som enligt propositionen föreslagna lagbestämmelser innehåller i detta hänseende enligt motionen helt otillräckliga straffpåföljder. De stadgar böter (dagsböter med ett maximum av högst 60 000 kr. i vanliga fall) eller fängelse i högst ett år. Enligt motionärernas mening bör i överensstämmelse med ett av sjöfartsverket framlagt förslag en bestämmelse införas såväl i lagen om åtgärder mot vattenförorening från fartyg inom östersjöområdet som i lagen om ändring i 1972 års lag om åtgärder mot vattenförorening från fartyg innebärande att en vattenföroreningsavgift tas ut av fartygets redare eller ägare så snart skadligt ämne utsläpps från hans fartyg i strid mot lagen. Avgiftens storlek föreslås skola beräknas med hänsyn till ämnets skadlighetsgrad, föroreningseffekten och fartygets storlek. Eftersom det är angeläget att snabbt stävja det lagstridiga förfarandet att utsläppa föroreningar från fartyg till sjöss, bör den föreslagna bestämmelsen i 1972 års lag enligt motionen sättas i kraft omedelbart utan eventuellt avvaktande av Londonkonventionens ikraftträdande som med all sannolikhet kan komma att dröja många år.
Ett annat spörsmål som hänger samman med problemet att säkerställa tillämpningen av konventionsbestämmelserna gäller enligt motionen möjligheterna att bevisa överträdelser mot desamma. Motionärerna erinrar om att i det inom IMCO utarbetade förslag till konventionstext som utgjorde underlaget för havsföroreningskonferensens förhandlingar uttryckligen angavs, att det under förberedelsearbetet rått allmän enighet bland delegaterna om önskvärdheten av att i konventionstexten inrymma ett stadgande som kunde underlätta beivrandet av förseelser mot förbudsbestämmelsema i konventionen. I detta syfte hade alternativa förslag framlagts rörande kraven på bevisning för fällande utslag. Innebörden av förslagen var i korthet den, att där synliga spår av olja funnits i närheten av ett fartyg och relevanta omständigheter såsom väder och vind, fartygets kurs och fart etc., rimligen fick anses indicera att oljan blivit utsläppt från fartyget, detta skulle anses utgöra tillräckligt bevis om överträdelse av konventionen, såvida inte godtagbart bevis om motsatsen kunde förebringas. Förslagen resulterade emellertid endast i en klausul med anvisning om åtgärder för konstaterande av omständigheterna kring utsläppet.
Med den ställning som den fria bevisprövningen erhållit i modern rättspraxis borde det enligt motionärernas mening inte möta större betänkligheter att beträffande ifrågavarande förseelser tillerkänna indiciebevisning utslagsgivande kraft, om godtagbar motbevisning inte presteras. I motionen föreslås att förnyade ansträngningar görs att inom IMCO söka åstadkomma en lösning av bevisfrågan i linje med de nyss relaterade förslagen. Initiativ härtill bör tagas från svenskt håll i samråd med övriga nordiska regeringar. I sammanhanget framhålls
JoU 1975/76:16
att frågans karaktär emellertid inte nödvändiggör någon internationell överenskommelse såsom förutsättning för nationell lagstiftning i ämnet. En bestämmelse av den innebörd som framkom under förberedelserna till havsföroreningskonferensen skulle helt säkert, förutom att underlätta beivrandet av överträdelserna, utöva en avhållande verkan med avseende på de avsiktliga utsläppen, vilkas förhindrande är konventionernas och lagstiftningens huvudsyfte. Lagförslagen bör enligt motionen kompletteras med bestämmelser av här redovisad innebörd. Motionärerna anser också att det finns skäl att lagfästa en regel om att på varje fartyg skall finnas en person ”med ansvar för att hans båt håller rent efter sig både till sjöss och i hamn”, lämpligen såsom ett komplement till vissa bestämmelser om förande av oljedagbok m.m.
Utskottet vill i anslutning till föreliggande förslag understryka att strävandena att ytterligare utveckla formerna för att hindra havsföroreningar på grund av utsläpp av olja och andra miljöskadliga ämnen inte får stoppas upp i och med att nu aktuella konventioner antas. Som tidigare nämnts krävs här som i många andra fall när det gäller miljövårdsfrågor insatser såväl på det inhemska som på det internationella planet. Utskottet är inte på grundval av nu föreliggande material berett att med bestämdhet uttala sig om vilka speciella åtgärder som i första hand bör vidtagas härvidlag. Mot bakgrund av vad riksdagen tidigare uttalat bl.a. beträffande målet för kampen mot oljeföroreningama till havs — att haven bör bli helt fria från sådana föroreningar — anser utskottet det emellertid kunna förutsättas att det fortsatta arbetet på området kommer att från svensk sida bedrivas intensivt och målmedvetet utan att det i nu förevarande sammanhang erfordras något särskilt riksdagens uttalande.
I samband härmed må nämnas att Östersjökonventionen stadgar att en särskild kommission skall inrättas för skydd av Östersjöns marina miljö. Dess sekretariat förläggs till Helsingfors. Till kommissionens uppgifter hör bl.a. att föreslå åtgärder som hänför sig till konventionens syften och att ta initiativ till erforderliga ändringar av själva konventionen eller dess bilagor. Kommissionen skall också definiera kriterierna för kontroll av förorening och mål för minskandet av föroreningen. Den skall vid behov samarbeta med vederbörande regionala och andra internationella organisationer inom området för vetenskaplig och teknologisk forskning.
Enligt utskottets mening bör bl.a. arbetet inom nyssnämnda kommission kunna bli av stor betydelse i de fortsatta ansträngningarna att ytterligare förstärka skyddet av den marina miljön. Bl.a. talar härför den omständigheten att de sju östersjöstatema snabbt kunnat nå enighet om de omfattande och i vissa avseenden långtgående åtaganden som östersjökonventionen innebär.
Vad utskottet här anfört innebär bl.a. att utskottet inte f.n. finner
JoU 1975/76:16
någon särskild riksdagens åtgärd påkallad med anledning av motionen 20. Av skäl som nyss anförts är utskottet inte heller berett tillstyrka i motionen 19 framlagt förslag om anläggande av en omlastningsterminal för oljetransporter på västkusten. Utskottet instämmer dock i ett uttalande av motionärerna att vidgad skyldighet att anlita lots bör vara av betydelse, när det gäller att förebygga olyckor med fartyg, som transporterar miljöfarligt gods. Betänkande i ämnet, Säkerhet i farled (Ds K 1975: 8), har nyligen framlagts av särskild sakkunnig som tillkallats för att verkställa översyn av ett förslag av sjöfartsverket rörande utvidgad skyldighet att anlita lots m. m. Ärendet är f. n. föremål för remissbehandling.
Ett huvudsyfte med det i motionen 19 framlagda förslaget är att om möjligt förhindra att supertankers kommer in i Östersjön. Motionären beklagar att man vid Helsingforskonferensen inte lyckades ena sig i fråga om regler beträffande begränsningar av tanktonnagets storlek och tonnage då en olycka med en supertanker i Östersjön kan få mycket allvarliga konsekvenser för strandstaterna vid Östersjön liksom för dess marina miljö. Motsvarande spörsmål behandlas i ett något vidare sammanhang i den vid riksmötet 1975 väckta motionen 1975:117, enligt vilken Sverige internationellt och på annat sätt bör driva kraven bl. a. på en begränsning av tanktonnagets storlek och att i avvaktan härpå svensk sjöfarts- och oljepolitik inriktas på att supertankers för olja över huvud taget inte trafikerar svenska skärgårdsområden, ej heller östersjön.
Utskottet vill erinra om att motioner med yrkanden om en begränsning av tanktonnagets storlek tidigare behandlats av riksdagen, senast föregående år (JoU 1974:38). Vid behandlingen av ifrågavarande motioner har bl. a. hänvisats till pågående strävanden inom IMCO att begränsa storleken av de enskilda oljelasttankama. Motionerna har i övrigt inte ansetts böra föranleda någon särskild åtgärd från riksdagens sida.
I anslutning till den nu väckta motionen i ämnet vill utskottet tillfoga att åsyftade bestämmelser om de enskilda oljelasttankamas storlek återfinns bland 1973 års havsföroreningskonventions regler till förhindrande av förorening genom olja. Ett särskilt kapitel innehåller sålunda föreskrifter om begränsning av lasttankars storlek och om fartygs rumsinsdelning och stabilitet. Reglerna har till syfte att minimera oljeförorening från oljetankfartyg vid sido- och bottenskador på grund av kollision eller grundstötningar. De har sin motsvarighet, såvitt avser tankstorleksbegränsning, i föreskrifter som omfattas av 1971 års ändringar i oljeskyddskonventionen. Föreskrifterna om tankstorleksbegränsning i havsföroreningskonventionen skall bli tillämpliga på nya oljetankfartyg och, två år efter konventionens ikraftträdande, på vissa existerande oljetankfartyg, nämligen sådana som levereras efter den 1
JoU 1975/76:16
januari 1977 eller sådana som levereras tidigare men kontrakterats efter den 1 januari 1974 eller, om kontrakt inte finns, kölsträckts eller befunnit sig på motsvarande byggnadsstadium efter den 30 juni 1974. Föreskrifterna om rumsindelning och stabilitet skall säkerställa fartygens flytbarhet i skadat skick. De är tillämpliga på nya oljetankfartyg och innebär att fartygen skall byggas så, att de fortfarande flyter trots skador i bottnen eller sidan vid olika lastningsförhållanden. Fartyg med en längd av mer än 225 meter skall sålunda kunna klara en skada som inträffar var som helst på fartyget och fartyg med en längd av 150—225 meter en skada var som helst på fartyget utom på maskinrumsskott. I fråga om mindre fartyg är kraven av byggnadstekniska skäl inte lika långtgående. I regel 25 föreskrivs också att oljetankfartyg skall ha stabilitetsuppgifter och lasthanteringsföreskrifter ombord.
I sammanhanget kan vidare nämnas att Östersjökon ven tionen bl. a. stadgar att de fördragsslutande partema skall samarbeta inom IMCO i syfte att få organisationen att utveckla dels internationella regler för navigering av djupgående fartyg i trånga och grunda delar av Östersjöområdets internationella vatten och i tillfartslederna till Östersjön, dels ett internationellt radiorapporteringssystem för stora fartyg inom östersjöområdet och för fartyg som transporterar betydande mängder skadliga ämnen.
Enligt utskottets mening kan nu redovisade bestämmelser vara ägnade att i någon mån reducera olägenheterna med användandet av de stora oljetransportfartygen. Utskottet vill dock framhålla att det finns all anledning att noga uppmärksamma den fortsatta utvecklingen på området. Även om dagens situation på oljemarknaden präglas av en viss osäkerhet med en åtföljande minskning i efterfrågan på nya supertankers kan förhållandena givetvis snabbt ändras. Utskottet utgår emellertid från att spörsmålet rörande tanktonnagets storlek inte kan lämnas utanför övervägandena när det gäller det fortsatta arbetet i syfte att ytterligare utveckla skyddet för den marina miljön. Även arbetsmiljöskäl liksom också de med ifrågavarande transportform förknippade olycksfallsriskerna talar för övrigt för att hithörande problem ägnas en ingående uppmärksamhet. Mot bakgrund av vad här och i det föregående anförts finner utskottet motionen 1975: 117 inte behöva föranleda någon särskild åtgärd från riksdagens sida.
Under hänvisning till det anförda hemställer utskottet att riksdagen
1. godkänner 1973 års internationella konvention till förhindrande av föroreningar från fartyg utom såvitt den avser flytande kemikalier som transporteras i bulk,
2. godkänner 1973 års protokoll om ingripande på det fria havet vid havsföroreningar genom andra ämnen än olja,
JoU 1975/76:16
3. godkänner 1974 års konvention om skydd av Östersjöområdets marina miljö såvitt den avser artiklarna 7 och 11 och bilagorna IV och VI,
4. antar lag om åtgärder mot vattenförorening från fartyg inom östersjöområdet,
5. antar lag om ändring i lagen (1972: 275) om åtgärder mot vattenförorening från fartyg,
6. antar lag om ändring i lagen (1971: 1154) om förbud mot dumpning av avfall i vatten,
7. lämnar utan åtgärd motionerna
a. 1975: 117,
b. 1975/76: 18,
c. 1975/76: 19 och
d. 1975/76:20,
samtliga i den mån de inte kan anses besvarade med vad utskottet anfört.
Stockholm den 18 november 1975
På jordbruksutskottets vägnar EINAR LARSSON
Närvarande: herrar Larsson i Borrby (c), Hedström (s), Jonasson (c), fru Lundblad (s), fru Anér (fp)*, herrar Lindberg (s), Pettersson i Lund (s), Wictorsson (s), Johansson i Holmgården (c)*, Takman (vpk), Strömberg i Vretstorp (s), fru Fredrikson (c), fru Ohlin (s), herrar Leuchovius (m) och Johansson i Vrångebäck (m).
* Ej närvarande vid betänkandets justering.
Reservationer
1. angående tanktonnagets storlek av fru Anér (fp) som anser att
dels det stycke i utskottets yttrande på s. 15 som börjar med ”Enligt utskottets” och slutar med ”riksdagens sida” bort ha följande lydelse:
Enligt utskottets mening bör nu redovisade bestämmelser vara ägnade att i någon mån reducera riskerna med användandet av de stora oljetransportfartygen. Utskottet vill dock understryka att de är långtifrån tillräckliga. Det internationella arbetet inom bia IMCO är inriktat i huvudsak på reglering av oljetankamas storlek, inte tankfartygens storlek. Då tankfartygens egen storlek är en avgörande faktor när det gäller risken för haverier, dels därför att det är utomordentligt svårt att snabbt
JoU 1975/76:16
ändra fartygens kurs och hastighet, dels därför att samtliga eller de flesta oljetankarna mycket väl kan skadas eller springa läck samtidigt, anser utskottet det angeläget att de internationella strävandena också inriktas på en begränsning av tankfartygens storlek. Erfarenheterna under senare år visar, att en sådan inriktning är nödvändig, särskilt som utvecklingen nu är sådan att tankfartygens storlek ökar. För detta talar även arbetsmiljöskäl. Utskottet vill således instämma i vad som anförs i motionen 1975: 117. Riksdagen bör uttala att Sverige i internationella sammanhang bör driva kravet på en begränsning av tanktonnagets storlek och att i avvaktan härpå svensk sjöfarts- och oljepolitik bör inriktas på att supertankers för olja över huvud taget inte trafikerar svenska skärgårdsområden, ej heller östersjön.
dels utskottets hemställan under 7 a bort ha följande lydelse:
7 a. med anledning av motionen 1975: 117 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört angående tanktonnagets storlek,
2. angående vissa kompletterande lagförslag av fru Anér (fp) som anser att
dels det avsnitt av utskottets yttrande som på s. 13 börjar med ”Utskottet vill” och på s. 14 slutar med ”för remissbehandling” bort ha följande lydelse:
Utskottet vill (lika med utskottet) internationella
planet. Mot bakgrund av vad riksdagen tidigare uttalat bl. a. beträffande målen för kampen mot oljeföroreningarna till havs — att haven bör bli helt fria från sådana föroreningar — anser utskottet det angeläget att det fortsatta arbetet från svensk sida bedrivs intensivt och målmedvetet. De i motionen föreslagna åtgärderna i syfte att ytterligare motverka utsläpp av olja och andra miljöskadliga ämnen finner utskottet vara av betydande värde. I detta sammanhang aktuella lagar bör därför kompletteras i enlighet med de förslag som läggs fram i motionen. Förslag härom bör snarast föreläggas riksdagen.
I samband — (lika med utskottet) teknologisk forsk ning.
Enligt utskottets (lika med utskottet) östersjökon ventionen
innebär. Sverige bör givetvis utnyttja den möjlighet, som arbetet i kommissionen medger, till att verka för ytterligare förbättringar av skyddet mot föroreningsutsläpp.
Vad utskottet här anfört innebär således att riksdagen enligt utskottets mening bör bifalla motionen 20. Utskottet är inte berett tillstyrka i motionen 19 framlagt förslag om anläggande av en omlastningsterminal för
oljetransporter på västkusten. Utskottet instämmer (lika med
utskottet) för remissbehandling.
JoU 1975/76:16 18
dels utskottets hemställan under 7 d bort ha följande lydelse:
7 d. som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört med anledning av motionen 1975/76: 20.
NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM l»75 7S00S*