Med anledning av motioner om den kommunala avfallshanteringen m. m.
JoU 1975/76:44
Jordbruksutskottets betänkande 1975/76:44
med anledning av motioner om den kommunala avfallshanteringen m. m.
Motionerna
I motionen 1975/76:504 av herr Ekinge m, fl. (fp) hemställs att riksdagen hos regeringen begär 1. att socialstyrelsens råd och anvisningar ändras så att hälsovårdsnämnderna kan förlänga hämtningsintervallerna utöver nu gällande, 2. att hälsovårdsnämnderna ges möjlighet att bevilja dispens från förbudet att transportera hushållsavfall, 3. att staten ekonomiskt stödjer inventeringar av avfallets mängd och sammansättning för underlättandet av kommunernas uppläggning av sin renhållningsorganisation.
I motionen 1975/76:823 av herr Leuchovius m. fl. (m) hemställs 1. att riksdagen hos regeringen anhåller om en skyndsam översyn av gällande författningsbestämmelser rörande den kommunala renhållningen i syfte att åstadkomma en till behovet bättre anpassad renhållning i glesbygden, 2. att riksdagen begär att regeringen i avvaktan på översynen utfärdar normerande bestämmelser för en liberalare dispensgivning.
1 motionen 1975/76:825 av herr Nordin m. fl. (c) hemställs att riksdagen hos regeringen begär en skyndsam översyn av de lagar och förordningar som reglerar avfallshanteringen och framlägger förslag till sådana ändringar att kommunernas möjligheter till ökad smidighet vid tillämpningen av dessa regler underlättas.
I motionen 1975/76:1647 av herrar Börjesson i Falköping och Jonasson (båda c) hemställs att riksdagen anhåller att regeringen ändrar renhållningskungörelsen (SFS 1974:1024) i syfte att ge större dispensmöjligheter från det obligatoriska kommunala renhållningsmonopolet.
I motionen 1975/76:1689 av herrar Karlsson i Mariefred och Sundkvist (båda c) hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att den i 27 S normalhälsovårdsordningen (1971:761) intagna undantagsmöjligheten i vissa fall bör kunna medges utan särskild ansökan och också kunna omfatta begränsade mindre områden.
Gällande bestämmelser m. m.
Allmänt
Enligt 4 S första stycket kommunala renhållningslagen (1970:892) i dess sedan den 1 juli 1975 gällande lydelse är kommun skyldig att till behand 1
Riksdagen 1975/76. 16 sami. Nr 44
JoU 1975/76:44
lingsanläggning eller upplagsplats forsla orenlighet som härrör från hushåll samt hushållsavfall och därmed jämförligt avfall, om ej regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer föreskriver annat. I andra stycket stadgas att kommunens bortforslingsskyldighet kan utsträckas till att avse också annat avfall än som nyss nämnts. När orenlighet och avfall skall forslas bort genom kommunens försorg, får - enligt tredje stycket - annan person än den kommunen anlitar ej ta befattning härmed. Den som yrkesmässigt eller annars i större omfattning samlar in och forslar bort avfall i strid med nyssnämnda bestämmelse kan enligt 6 § dömas till böter. Den som forslar bort sitt eget avfall kan dock inte anses syssla med insamling, och straffbestämmelsen i 6 § blir därför inte tillämplig i sådana fall (Se närmare härom i prop. 1975:32 s. 67).
Bestämmelser om den enskildes hantering av avfall finns också i hälsovårdsstadgan (1958:663) och i lokal hälsovårdsordning. I 48 och 49 §§ hälsovårdsstadgan regleras främst fastighetsägares skyldigheter i fråga om uppsamling och förvaring av hushållsavfall. Där lämnas således föreskrifter om bl. a. hur kärl eller behållare skall vara beskaffade och uppställda för att motverka sanitär olägenhet.
Enligt 67 § hälsovårdsstadgan skall lokal hälsovårdsordning, som antas av kommunfullmäktige på förslag av hälsovårdsnämnden eller efter dess hörande, utarbetas med ledning av en normalhälsovårdsordning som fastställs av regeringen. Föreskrift i lokal hälsovårdsordning får inte utan särskilda skäl innebära väsentlig avvikelse från motsvarande bestämmelse i normalhälsovårdsordningen. Gällande normalhälsovårdsordning har upptagits i kungörelsen (1971:761) om fastställelse av normalhälsovårdsordning enligt hälsovårdsstadgan. Numera torde så gott som samtliga kommuner ha antagit lokal hälsovårdsordning.
1 14 § normalhälsovårdsordningen föreskrivs att orenlighet och avfall som det åligger kommunen att forsla bort enligt renhållningslagen eller enligt lokal hälsovårdsordning inte får användas vid gödsling, grävas ned, komposteras, brännas eller på annat sätt slutligt behandlas av fastighetsägaren. Hälsovårdsnämnden får meddela undantag från denna bestämmelse såvitt gäller trädgårdsavfall. Sådant undantag behöver inte vara begränsat till särskilt fall utan kan ges generell räckvidd. Enligt 15 § får hälsovårdsnämnden meddela närmare föreskrifter om bl. a. hur orenlighet och avfall skall förvaras inom fastigheten i avvaktan på borttransport.
Enligt 27 § normalhälsovårdsordningen får hälsovårdsnämnden i särskilda fall medge undantag från föreskrifterna i lokal hälsovårdsordning, om det är påkallat av lokala förhållanden eller andra omständigheter och det kan ske utan väsentlig olägenhet från sanitär synpunkt. Innehavare av fastighet kan alltså få tillåtelse att själv behandla sitt hushållsavfall eller viss del av detta, t. ex. latrin. I sådant fall finns givetvis inte anledning för kommunen att ordna med hämtning från fastigheten av sådant avfall.
Nu återgivna bestämmelser om den enskildes hantering av avfall är i
JoU 1975/76:44
viss omfattning sanktionerade med straff. Sålunda döms den som bryter mot förbudet i lokal hälsovårdsordning att slutligt behandla avfall på fastigheten till böter, högst femhundra kronor (28 § normalhälsovårdsordningen och 84 § hälsovårdsstadgan).
Talan mot hälsovårdsnämnds beslut enligt lokal hälsovårdsordning föres genom besvär hos länsstyrelsen (86 § hälsovårdsstadgan).
Kommunens rätt att ta ut avgifter för renhållningen regleras i lagen (1965:54) om kommunala renhållningsavgifter.
R enhällningskungörelsen
När 4 § kommunala renhållningslagen trädde i kraft den 1 januari 1972 utvidgades kommuns skyldighet att forsla bort hushållsavfall till att avse hela kommunens område från att tidigare ha omfattat i huvudsak endast stads- eller byggnadsplanelagda områden.
Den tillämpning av bestämmelserna som ägde rum i vissa kommuner, frams} i glesbebyggda områden, gav anledning till viss kritik. Bl. a. framfördes i motioner väckta vid 1974 års riksdag krav på översyn av bestämmelserna i syfte att ge kommunerna själva rätt att i större utsträckning bestämma omfattningen av avfallshämtningen inom glesbygdsområden. I en av regeringen framlagd proposition (1974:163) föreslogs vissa ändringar och tillägg i syfte att ge kommun större möjligheter att själv bestämma den närmare omfattningen av renhållningsverksamheten i glesbygd. I en vid propositionen fogad departementspromemoria (Ds Jo 1974:4) med förslag till renhållningskungörelse framhölls att i stort erfarenheterna av renhållningslagens tillämpning var positiva. På vissa håll hade emellertid en alltför rigorös tillämpning skapat irritation och en negativ inställning till kommunernas renhållningsverksamhet. Denna inställning hade bl. a. återspeglats i att konsumentombudsmannen från enskilda fastighetsägare mottagit en stor mängd anmälningar som berörde sop- och latrinhämtningen i olika kommuner. I skrivelse den 18 februari 1974 hade KO anfört bl. a. att av anmälningarna måste anses framgå att i vissa fall rimlig hänsyn inte tagits till främst glesbygdens och fritidshusområdenas skilda behov av renhållningstjänster. Enligt departementspromemorian kunde det antas att avsaknaden av en tillämpningsförfattning i viss mån varit en bidragande orsak till svårigheterna. Men dessa torde enligt promemorian främst ha orsakats av att det dittillsvarande systemet med dispens av länsstyrelsen varit för tungrott för att åstadkomma en lämplig organisation av avfallshämtningen inom glesbygdsområden. För att underlätta tillämpningen av ifrågavarande bestämmelser i renhållningslagen borde, framhölls det, utfärdas en tillämpningsförfattning med bl. a. föreskrifter som gav kommunen större möjligheter att själv bestämma rörande den närmare omfattningen av renhållningsverksamheten i glesbygd. Vad beträffar omfattningen av kommunen tillkommande befogenheter framhölls i promemorian att det inte kunde
JoU 1975/76:44
anses lämpligt att kommunen själv fick avgöra frågan om total befrielse från den lagstadgade bortforslingsskyldigheten. Syftet med renhållningsmonopolets införande ansågs i sådant fall kunna äventyras. I sammanhanget påpekades att det behov av total befrielse från bortforslingsskyldigheten som kunde föreligga i fråga om enstaka fastighet kunde tillgodoses genom att hälsovårdsnämnden beviljade fastighetens innehavare undantag från det i lokal hälsovårdsordning upptagna förbudet att destruera avfall på fastigheten.
Vid behandlingen av propositionen jämte i ämnet väckta motioner uttalade jordbruksutskottet bl. a. (JoU 1974:50)att den kommande utvidgningen av kommunernas befogenheter kunde förutses i hög grad råda bot på sådana särskilda olägenheter i samband med renhållningsmonopolet som påtalats i vad gäller glesbygdsområdena.
Utskottet förutsatte att kommun skulle kunna på ansökan av enskild medge att denne undantogs från det hämtningssystem som tillämpades i kommunen, om det befanns påkallat av lokala förhållanden och kunde ske utan väsentlig olägenhet från hälso- och miljövårdssynpunkt. Utskottet sade sig vidare förutsätta att kommunerna skulle handha regleringen av avfallshämtningen på ett smidigt sätt och med stort beaktande av de enskildas önskemål och intressen.
Att ge kommun rätt att fatta alla de beslut av dispenskaraktär som enligt då gällande regler låg på länsstyrelsen skulle dock enligt utskottets mening strida mot grundtanken om kommunens bortforslingsskyldighet.
Utskottet ansåg det vidare angeläget att hälsovårdsnämnderna i förekommande fall medgav undantag från gällande slutbehandlingsförbud på ett smidigt sätt och utan onödiga administrativa formaliteter.
I det av riksdagen (rskr 1974:395) godkända betänkandet tillstyrkte utskottet propositionen samt föreslog att i ärendet behandlade motioner skulle lämnas utan åtgärd.
Gällande tillämpningsföreskrifter återfinns i renhållningskungörelsen (1974:1024), som trätt i kraft den 1 januari 1975.
II § renhållningskungörelsen anges de huvudprinciper som skall tillämpas när kommunen organiserar sin lagstadgade renhållningsverksamhet. Det understryks bl. a. att kommunen redan på planeringsstadiet skall beakta att skäliga miljövårdskrav blir tillgodosedda och att bortforslingen anpassas till det normala behovet vid olika slag av bebyggelse.
Enligt 2 § för kommunen besluta att hämtning av orenlighet och avfall som avses i 4 § första stycket renhållningslagen - dvs. orenlighet som härrör från hushåll samt hushållsavfall eller därmed jämförligt avfall - skall ske från annan plats än förvaringsplatsen på fastigheten, om kostnaden för hämtningen därigenom minskar. Bestämmelsen ger kommunen möjligheter att i glesbygden arrangera sophämtningen på det från kostnadssynpunkt lämpligaste sättet. Som förutsättning för ett sådant beslut om gemensam hämtning gäller dels att forsling till och förvaring på avhämtningsplatsen kan
JoU 1975/76:44
ske utan olägenhet från miljövårdssynpunkt eller annan allmän synpunkt, dels att fastighetens innehavare samtyckt till att själv forsla avfallet till hämtningsplatsen.
I 3 § ges kommunen möjlighet att på ansökan av fastighetsinnehavarna besluta om avfallshämtning från behållare som är gemensam för två eller tre närbelägna fastigheter och som står uppställd på en av fastigheterna.
Om hälsovårdsnämnd med stöd av lokal hälsovårdsordning medgett undantag från förbud för fastighetsägare - sådant medgivande kan ske med stöd av 27 § normalhälsovårdsordningen enligt vad som i det föregående utvecklats - att slutligt behandla hushållsavfall är kommunen ej skyldig att forsla bort det avfall som omfattas av medgivandet (4 § renhållningskungörelsen).
Av det ovanstående framgår att kommunen har befogenhet att själv fatta beslut i fråga om formerna för hämtningen samt, med stöd av lokal hälsovårdsordning, i fråga om tillstånd för fastighetsägare att själv slutbehandla avfall på fastigheten. Beslut om undantag i andra fall från det kommunala renhållningsmonopolet enligt 4 § första stycket renhållningslagen meddelas av länsstyrelsen efter ansökan av vederbörande kommun. Skyldigheten att t. ex. bortforsla hushållsavfallet kan således ej - utom vad beträffar transport till gemensam hämtningsplats enligt 2 § renhållningskungörelsen-upphävas genom ett beslut på kommunal nivå. Dispens av nu åsyftat slag får enligt 5 § renhållningskungörelsen meddelas endast när särskilda skäl föreligger. Ansökan om dispens skall innehålla erforderliga uppgifter om hur renhållningen inom kommunen eller berörd del därav är eller kommer att bli anordnad.
Genom en förordning (1975:344) om ändring i renhållningskungörelsen har särskilda föreskrifter givits, bl. a. såvitt avser hantering av pappersavfall.
Regeringens beslut m. m.
Bestämmelserna om den kommunala avfallshanteringen har också efter renhållningskungörelsens ikraftträdande blivit föremål för kritik i vissa sammanhang. Vid en interpellationsdebatt den 14 januari 1976 (interpellation 1975/76:62 om skyldigheten att betala kommunal renhållningsavgift) framhöll jordbruksministern bl. a. - med hänvisning till de sedan den 1 januari 1975 gällande bestämmelserna - att det ankom på kommunerna att anpassa hämtningen av avfall till lokala förhållanden i glesbygden. Såsom lagstiftningen nu var utformad hade kommunerna enligt jordbruksministerns mening möjligheter att ta rimlig hänsyn till lokala förhållanden. Jordbruksministern sade sig förutsätta att kommunerna utnyttjade dessa möjligheter när de hade att ta ställning till hur sophämtningen skulle organiseras.
I syfte att klarlägga hur kvarstående tillämpningsproblem skall bemästras har överläggningar förts mellan regeringen och Svenska kommunförbundet. I ett den 9 april 1976 dagtecknat cirkulär till samtliga kommunstyrelser
JoU 1975/76:44
och hälsovårdsnämnder har Kommunförbundet erinrat om vikten av en smidig tillämpning av renhållningslagstiftningen med bästa möjliga anpassning till faktiska behov. I cirkuläret hänvisas till ett besvärsärende, vari regeringen med ändring av länsstyrelsens i Skaraborgs län beslut bifallit en framställning från Tibro kommun om att några fastighetsägare själva skulle fä transportera visst avfall till kommunens avfallsupplag.
Det aktuella beslutet avser sex glesbygdsfastigheter, vilkas ägare hos kommunen ansökt om att själva fö behandla sitt hushållsavfall på respektive fastighet. Hälsovårdsnämnden har med hänsyn till bl. a. att fråga var om jordbruksfastigheter med djurhållning ansett sig med stöd av 26 § hälsovårdsordningen för Tibro kommun (27 § normalhälsovårdsordningen) kunna lämna medgivande om undantag från behandlingsförbudet i lokal hälsovårdsordning, såvitt avsåg annat hushållsavfall än plåt, glas och plast. Nämnden har vidare ansett att avfall av sistnämnda slag kunde på tillfredsställande sätt forslas tillsammans med övrigt avfall från jordbruksdriften till kommunens avfallsupplag. Länsstyrelsen avslog emellertid kommunens framställning om befrielse från skyldigheten att från fastigheterna i fråga hämta avfall av typ plåt, glas och plast.
I motiveringen till regeringens beslut sägs följande. Utredningen i ärendet ger vid handen att bortforslingen av ifrågavarande avfall kan ske på ett från hälso- och miljövårdssynpunkt godtagbart sätt samt att kommunens framställning om befrielse från hämtningsskyldigheten grundas på ansökningar från berörda fastighetsägare. Med hänsyn härtill och till vad som i övrigt framkommit i ärendet bör kommunens framställning bifallas.
I ett pressmeddelande som sändes ut samtidigt med att beslutet offentliggjordes framhöll jordbruksministern att regeringen genom beslutet ytterligare önskat markera att huvudansvaret för en praktisk och smidig tilllämpning av renhållningslagstiftningen måste ligga hos kommunerna.
Kommunförbundet säger sig isin kommentar till regeringens beslut kunna utgå från att regeringens ställningstagande skall bli vägledande för statliga myndigheters fortsatta bedömningar beträffande renhållningslagens tillämpning.
I övrigt säger sig förbundet bl. a. vilja fästa uppmärksamheten på de inom kommunens kompetensområde liggande möjligheterna till anpassning av verksamheten. Därvid framhåller förbundet under fyra punkter möjligheterna att 1. ge dispens från förbud mot slutlig behandling av avfall på fastigheten, 2. variera hämtningsperioder och hämtningsintervaller, exempelvis med hänsyn till fritidsbebyggelsens speciella behov, 3. förenkla sophämtningen till att avse sophus- eller containerhämtning eller hämtning från behållare som är gemensam för två eller tre närbelägna fastigheter, 4. hos länsstyrelsen söka dispens från hämtningsskyldigheten såvitt avser en eller flera fastigheter eller visst område där hämtning av praktiska eller ekononomiska skäl är svår att genomföra och motivera.
Det ovan redovisade s. k. Tibrofallet har också uppmärksammats av sta -
JoU 1975/76:44
tens naturvårdsverk, som med anledning av regeringens beslut skickat en skrivelse till samtliga länsstyrelser. Naturvårdsverket redogör för ärendet i fråga och framhåller att regeringens beslut får anses innebära att länsstyrelserna vid prövning av kommunala ansökningar om dispens enligt 5 § renhållningskungörelsen skall fästa stor vikt vid om kommunen och berörda fastighetsägare är överens om den avfallshantering som blir en följd av att dispensansökan bifalles. Om denna hantering enligt hälsovårdsnämndens bedömning i det enskilda fallet kan ske på ett sätt som är godtagbart från hälso- och miljövårdssynpunkt bör, framhålls det vidare, länsstyrelsen som regel kunna anse att särskilda skäl för dispens föreligger.
Utskottet
I förevarande betänkande behandlar utskottet ett antal motioner om den kommunala avfallshanteringen m. m. Motionerna innehåller bl. a. yrkanden som syftar till en ökad smidighet vid tillämpningen av renhållningsbestämmelserna.
Som framgår av den i det föregående lämnade redogörelsen finns de grundläggande bestämmelserna på förevarande område i kommunala renhållningslagen (1970:892). När 4 g renhållningslagen trädde i kraft den 1 januari 1972, utvidgades kommuns skyldighet att forsla bort hushållsavfall till att avse hela kommunens område från att tidigare ha omfattat i huvudsak endast stads- eller byggnadsplanelagda områden. Denna skyldighet, det s. k. obligatoriska kommunala renhållningsmonopolet, innebär bl. a. att kommunen skall ombesörja bortforsling av hushållsavfall från varje särskild fastighet där sådant avfall uppkommer. Renhållningslagen kompletteras av föreskrifter i normalhälsovårdsordningen (1971:761), varav framgår att avfallet inte får användas vid gödsling, grävas ned, komposteras, brännas eller på annat sätt slutligt behandlas av fastighetsägaren. Avfall som omfattas av den kommunala hämtningsskyldigheten får inte heller bortforslas av annan person än den kommunen anlitar för ändamålet. Bestämmelserna om den enskildes hantering av avfall är i viss utsträckning sanktionerade med straff. Sålunda kan t. ex. den som yrkesmässigt eller annars i större omfattning samlar in och forslar bort avfall som omfattas av den kommunala hämtningsskyldigheten dömas till böter (6 g renhållningskungörelsen). Den som endast forslar bort sitt eget avfall kan dock inte anses syssla med insamling, och straffbestämmelsen i fråga blir därför inte tillämplig i sådana fall (jfr prop. 1975:32 s. 67).
Genom att regleringen av avfallshanteringen med stöd av renhållningslagen i flera kommuner föranlett vissa svårigheter aktualiserades relativt snart behovet av tillämpningsföreskrifter samt av ökade möjligheter för kommun att själv bestämma den närmare omfattningen av renhållningsverk - samheten, framför allt i glesbebyggda områden. Bestämmelser av nu åsyftat slag har intagits i renhållningskungörelsen (1974:1024) och innebär i hu -
JoU 1975/76:44
vudsak följande.
När kommunen organiserar sin lagstadgade renhållningsskyldighet skall den beakta att skäliga miljövårdskrav blir tillgodosedda och att bortforslingen anpassas till det normala behovet vid olika slag av bebyggelse. 1 fråga om formerna för själva avfallshämtningen har kommunen vissa möjligheter att anpassa verksamheten till de faktiska behoven. Kommunen kan sålunda variera hämtningsperioder och hämtningsintervaller samt, med fastighetsägarens samtycke, förenkla sophämtningen till att avse containerhämtning eller hämtning från behållare som är gemensam för två eller tre närbelägna fastigheter.
Vad beträffar slutbehandlingen av avfallet kan hälsovårdsnämnd med stöd av lokal hälsovårdsordning medge enskilda fastighetsägare undantag från förbud att slutligt behandla avfall på fastigheten, t. ex. genom bränning eller kompostering. Sådan dispens får enligt normalhälsovårdsordningen ges om det är påkallat av lokala förhållanden eller andra omständigheter och det kan ske utan väsentlig olägenhet från sanitär synpunkt. Dispens från slutbehandlingsförbudet innebär också att kommunen befrias från skyldigheten att hämta det avfall som omfattas av dispensen.
För befrielse från kommunens skyldigheter enligt renhållningslagen i vidare mån än som framgår av det nyss sagda krävs beslut av länsstyrelsen efter ansökan från vederbörande kommun. Enligt 5 § renhållningskungörelsen fordras därvid att särskilda skäl föreligger. Ansökan kan t. ex. avse dispens från hämtningsskyldigheten vad beträffar en eller flera fastigheter eller område där hämtning av praktiska eller ekonomiska skäl är svår att genomföra och motivera.
I förevarande motioner upprepas i viss mån den kritik mot tillämpningen av renhållningsbestämmelserna som framfördes även före renhållningskungörelsens ikraftträdande. I motionen 5041, ex. anförs att kraftigt missnöje uppstått framförallt bland personer i glesbygden med obetydliga kvantiteter hushållsavfall. Motionärerna anser att kommunerna sökt dispenser i alltför få fall och att gjorda ansökningar behandlats restriktivt av länsstyrelserna. Uppdelningen i första beslutsinstans på tre myndigheter (länsstyrelse, kommunfullmäktige och hälsovårdsnämnd) sägs vara olycklig. Enligt motionärerna bör möjlighet införas att ytterligare förlänga hämtningsintervallerna och hälsovårdsnämnderna ges rätt att häva transportförbudet för hushållsavfall. Vidare anses staten böra ekonomiskt stödja inventeringar av avfallets mängd och sammansättning för underlättande av kommunernas uppläggning av renhållningsorganisationen.
I motionerna 823 och 825 anförs att bestämmelserna kommit att tillämpas alltför rigoröst även i ren glesbygd, i vissa fall där något avfall inte funnits att hämta och där vederbörande fastighetsinnehavare tidigare utan olägenheter själv svarat för avfallets omhändertagande. Problemen torde enligt motionärerna inte kunna lösas med en hänvisning till gällande dispensregler, vilka anses alltför restriktivt utformade. Med anledning härav hemställs
Joll 1975/76:44
bl. a. om en skyndsam översyn av de författningar som rör den kommunala renhållningen.
I motionerna 1647 och 1689 framhålls att det bör vara möjligt för kommunerna att i större utsträckning än som nu sker bevilja dispens åt de kommunmedlemmar som själva kan ta hand om sitt hushållsavfall. Enligt motionen 1647 talar starka skäl för att kommunen själv får avgöra vilka områden som ej skall omfattas av den kommunala sophämtningen (”områdesdispens”). Renhållningskungörelsen bör, anser man, ändras i enlighet härmed. I motionen 1689 framhålls fördelarna med att hälsovårdsnämnd får möjlighet att - utan särskild ansökan - för vissa fastigheter eller begränsade områden inom kommunen medge undantag från förbudet mot slutlig hantering av avfall på fastigheterna.
Utskottet vill först redovisa sitt ställningstagande till några i motionerna aktualiserade frågor och övergår därefter till mera allmänna överväganden i förevarande ärende. Beträffande motionen 504, yrkandet 1, vill utskottet understryka att socialstyrelsens råd och anvisningar angående hämtningsintervallerna endast avser att förebygga sanitära olägenheter. När det gäller att bestämma hämtningsintervaller för avfall som inte kan förorsaka sådana olägenheter är kommunen således oförhindrad att låta t. ex. praktiska hänsynstaganden bli avgörande. Utskottet kan nämna att en expertgrupp inom statens naturvårdsverk och socialstyrelsen utarbetat ett förslag till ändrade råd och anvisningar beträffande renhållning, vilket f. n. är under remissbehandling. Vad avser möjligheterna för kommunal myndighet att bevilja dispens från förbudet att transportera avfall vill utskottet erinra om de överväganden som gjordes i samband med renhållningskungörelsens tillkomst. Att kommunen själv skulle fl avgöra frågan om total befrielse från den lagstadgade bortforslingsskyldigheten ansågs sålunda inte lämpligt, eftersom i sådant fall syftet med renhållningsmonopolets införande skulle kunna äventyras. Den kommunala renhållningsskyldigheten motsvaras nämligen av en rätt för den enskilde kommunmedlemmen att få sitt avfall borttransporterat, även om fastigheten i fråga är belägen så att hämtningen åsamkar kommunen problem av praktisk och ekonomisk art. Utskottet får i detta sammanhang också peka på att ett önskemål om total befrielse från hämtningsskyldigheten som i förevarande fall kan vara motiverat kan tillgodoses genom att hälsovårdsnämnden ger vederbörande fastighetsägare tillstånd att slutbehandla avfall på fastigheten. När det gäller avfall som inte lämpar sig för sådan slutbehandling vill utskottet i detta sammanhang understryka vikten av att kommunerna särskilt beaktar möjligheten att hos länsstyrelse begära dispens från hämtningsskyldigheten. Vad utskottet nu anfört gäller i tillämpliga delar också motionen 1647. Med anledning av yrkandet 3 i motionen 504 om statligt stöd till kommunala inventeringar av avfallets mängd och sammansättning vill utskottet hänvisa till att stödet till kommunernas renhållning hittills förbehållits anläggningar för avfallsbehandling. Utskottet är inte berett att i förevarande sammanhang förorda någon ändrad prioritering härvidlag. Motionerna 504 och 1647 bör med hänsyn till det
JoU 1975/76:44
anförda ej föranleda någon åtgärd från riksdagens sida.
Vad gäller motionerna 823 och 825 vill utskottet erinra om att en år 1974 tillsatt utredning angående översyn av hälsovårdsstadgan enligt direktiven bl. a. har att överväga vilka åtgärder som bör vidtagas för att bättre anpassa bestämmelserna i hälsovårdsstadgan och normalhälsovårdsordningen till renhållningslagen. Utskottet anser forsin del lämpligt att motionerna överlämnas till nämnda utredning för beaktande. Vad utskottet nu anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
Vad utskottet i det föregående anfört om rätten för den enskilde att få avfallet borttransporterat gäller delvis även motionen 1689. Utskottet vill sålunda, bl. a. av rättssäkerhetsskäl, ifrågasätta huruvida dispens från förbudet mot slutbehandling av avfall lämpligen bör kunna beviljas utan särskild ansökan. I vart fall torde hälsovårds- och miljövårdshänsyn kräva att förutsättningarna för sådan dispens utreds särskilt för varje fastighet som kan ifrågakomma. Enligt utskottets mening torde motionens syfte i viss mån kunna tillgodose genom ett ansökningsförfarande som är smidigt och enkelt och som t. ex. medger muntlig ansökan från fastighetsägaren.
Utskottet vill emellertid understryka att det nu anförda inte innebär att utskottet anser att kritiken mot tillämpningen av renhållningsbestämmelserna skulle vara i alla avseenden obefogad. Utskottet får i detta sammanhang hänvisa till sina år 1974 gjorda uttalanden angående de förväntade positiva effekterna av renhållningskungörelsens ikraftträdande. Utskottet kan medge att den praktiska tillämpningen av renhållningsbestämmelserna i vissa fall inte torde ha infriat förväntningarna rörande en smidig och med beaktande av enskildas önskemål och intressen genomförd reglering av avfallshämtningen. Grundtanken i de nu behandlade motionerna synes i stort innebära att gällande författningsbestämmelser inte ger kommunerna tillräckliga möjligheter att uppnå nyss angivna syfte.
Utskottet anser för sin del att de inom kommunens kompetensområde liggande dispensbestämmelserna bör kunna ge goda möjligheter till en sådan anpassning av avfallshanteringen som från såväl enskild som allmän synpunkt är önskvärd. Beträffande möjligheten till dispens genom beslut av länsstyrelse vill utskottet hänvisa till det i det föregående redovisade besvärsärendet, vari regeringen med ändring av länsstyrelsens beslut biföll en framställning från kommun om att några fastighetsägare själva skulle få transportera visst hushållsavfall till kommunens avfallsupplag. Regeringen har genom det aktuella beslutet ytterligare velat markera att huvudansvaret för en praktisk och smidig tillämpning av renhållningslagstiftningen måste ligga hos kommunerna. Det huvudsakliga skälet för regeringens ställningstagande har varit att kommunen och fastighetsägarna kommit överens om en rimlig, från hälso- och miljövårdssynpunkt godtagbar lösning. Såväl Svenska kommunförbundet som naturvårdsverket har i skrivelser till samtliga kommuner respektive länsstyrelser fäst uppmärksamheten på regeringens
JoU 1975/76:44
beslut med understrykande av dess betydelse som prejudikat för den framtida dispensgivningen i motsvarande fall.
Som en ytterligare betydelsefull faktor när det gäller den fortsatta kommunala tillämpningen av renhållningsbestämmelserna vill utskottet nämna de överläggningar som förts mellan regeringen och Kommunförbundet i syfte att klarlägga hur kvarvarande tillämpningsproblem i fortsättningen skall bemästras. Dessa överläggningar har bl. a. resulterat i ett av Kommunförbundet till samtliga kommuner utsänt cirkulär med rekommendationer angående renhållningslagstiftningens tillämpning. Förbundet konstaterar inledningsvis att det är ett väsentligt samhällsintresse att den verksamhet som regleras av renhållningslagen fungerar effektivt. Det kommunala renhållningsmonopolet sägs utgöra en grundläggande förutsättning härför. Renhållningsinsatserna bör, framhålls det, beträffande omfattning och organisation vara anpassade till vad medborgarna uppfattar som svarande mot faktiska behov av samhällsservice. Detta utesluter inte att det i enskilda fall kan befinnas nödvändigt att utifrån samhällsintresset vidtaga åtgärder som av den berörde upplevs som ett i behoven ej helt förankrat tvång. Det är dock enligt förbundet viktigt att den situationen uppkommer endast i undantagsfall och att handlandet då kan motiveras utifrån ett av den breda opinionen accepterat samhällsintresse av den tyngden att tvånget framstår som godtagbart. Förbundet erinrar vidare om vikten av en smidig tillämpning av renhållningslagstiftningen med bästa möjliga anpassning till faktiska behov och säger sig avslutningsvis vilja fästa uppmärksamheten på föreliggande möjligheter till sådan anpassning, vilka exemplifieras i olika punkter.
Utskottet vill för sin del understryka vikten av att de av Kommunförbundet utfärdade rekommendationerna, som synes väl tolka riksdagens ställningstagande i frågan, blir vägledande för kommunernas fortsatta handläggning av hithörande ärenden. Enligt utskottets mening är det sålunda angeläget att renhållningslagstiftningen tillämpas på ett sätt som medger mesta möjliga differentiering av verksamheten efter de enskilda kommunmedlemmarnas behov och önskemål utan att därmed grundprinciperna för det kommunala renhållningsmonopolet i alltför hög grad åsidosätts. Genom det intresse som enligt det tidigare anförda på senare tid ägnats hithörande frågor anser sig utskottet emellertid kunna förutsätta att syftet med i motionerna framförda synpunkter kommer att uppmärksammas vid kommunernas och länsstyrelsernas fortsatta tillämpning av renhållningslagstiftningen utan att riksdagen f. n. behöver vidtaga någon ytterligare åtgärd. Utöver vad nu anförts vill utskottet tillägga att utskottet självfallet utgår från att regeringen alltjämt med uppmärksamhet fortlöpande följer utvecklingen när det gäller den kommunala avfallshämtningen och vidtar sådana åtgärder som kan befinnas erforderliga för att skapa ytterligare förbättringar på förevarande område. Vid en dylik fortgående översyn bör bl. a. sådana synpunkter som ligger till grund för yrkandet 2 i motionen 504 bli föremål
JoU 1975/76:44
för beaktande.
Med hänvisning till det anförda hemställer utskottet att riksdagen
1. som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört med anledning av motionerna 1975/76:823 och 1975/76:825,
2. anser motionerna
a. 1975/76:504,
b. 1975/76:1647 och
c. 1975/76:1689
besvarade med vad utskottet anfört.
Stockholm den 5 maj 1976
På jordbruksutskottets vägnar EINAR LARSSON
Nä/varande: herrar Larsson i Borrby (c), Magnusson i Tanum (s), fru Theorin (s), herr Jonasson (c), fru Lundblad (s), fru Anér (fp), herr Lindberg (s), fru Olsson i Helsingborg (c), herrar Wachtmeister i Johannishus (m), Wictorsson (s), Strömberg i Vretstorp (s), fru Fredrikson (c), fru Ohlin (s), herrar Leuchovius (m) och Andersson i Storfors (s).
Reservation
av herrar Wachtmeister i Johannishus och Leuchovius (båda m) som anser att
dels den del av utskottets yttrande som på s. 10 börjar med "Vad utskottet" och på s. 12 slutar med "för beaktande" bort ha följande lydelse:
Även om en sådan anpassning kan leda till rimligare förhållanden i fråga om avfallshanteringen för åtskilliga fastighetsägare är det dock tveksamt, huruvida detta är tillräckligt för att bringa tillämpningen av den kommunala renhållningslagen i överensstämmelse med det allmänna rättsmedvetandet och till vad som i övrigt kan anses rimligt för att omhänderta vanligt hushållsavfall. Lagens 4 $ fastställer kommunens skyldighet att bortforsla orenlighet och avfall, som härrör från hushåll om "ej regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer föreskriver annat". Vid lagens tillkomst angavs denna formulering som en skyldighetsklausul för kommunerna. Emellertid fick den karaktär av monopol klausul först genom den av regeringen utfärdade renhållningskungörelsen.
Att kommunerna skall ha ett renhåll ni ngsansvar inom stadsplanelagda områden är ställt utom varje diskussion. Att de skall ha skyldighet att omhänderta avfall inom övriga delar av kommunen kan också anses rimligt utifrån såväl miljömässiga synpunkter som utifrån de krav på service samt -
JoU 1975/76:44
liga kommuninvånare har rätt att ställa i enlighet med likställighetsprincipen. Däremot kan det inte anföras att en tvingande lag resp. kungörelse rörande sophämtning för fastighetsägare i glesbebyggda områden kan ha några nämnvärda effekter från miljösynpunkt. Sedan urminnes tid har landets bönder hanterat det vanliga hushållsavfallet utan att landsbygdsmiljön för den skull blivit negativt påverkad. De fastighetsägare som utan egentliga kostnader själva kan klara sin avfallshantering på ett tillfredsställande sätt borde rimligen själva fä - och kunna - avgöra detta och inte som nu är fallet vara beroende av kommunalt dispensbeslut för att också fortsättningsvis handha renhållning på sin egen fastighet.
Mot den tillämpning som varit bruklig i ett stort antal kommuner har riktats allvarlig kritik. Regeringen har genom ett aktuellt beslut markerat att huvudansvaret för tillämpningen av renhållningslagen skall ligga hos kommunerna. Genom skrivelser till kommunerna har Svenska kommunförbundet pekat på det prejudicerande i regeringens beslut i konkreta fall.
Enligt utskottets mening är det otillfredsställande att regeringen på indirekt väg försöker att utverka en praxis för landets kommuner i en fråga, som många människor uppfattar som utomordentligt betydelsefull och som fått konkreta verkningar för den enskilde, vilket upplevts som övergrepp från samhällets sida.
Det är givetvis en uppgift för hälsovårdsnämnderna att kontrollera att privat omhändertagande av avfall inte medför sanitära olägenheter. Så torde dock vara fallet endast undantagsvis, och då har nämnden genom hälsovårdsstadgan möjlighet att åstadkomma rättelse.
Utskottet menar att riksdagen bör genom ändring i renhållningslagen skapa formell klarhet i fråga om rättighet för privat fastighetsägare att själv ta hand om det egna hushållsavfallet. Genom ändring av 4 § första stycket renhållningslagen kan detta ske på så sätt att sista satsen ”om ej regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer föreskriver annat” får följande lydelse: "om inte fastighetsägare utanför stadsplanelagt område själv styrker, att han på ett godtagbart sätt kan bortforsla eller omhänderta sådant avfall”.
Utifrån en sådan lagändring bör regeringen sedan göra erforderliga ändringar i renhållningskungörelsen. Utskottet vill forsin del understryka vikten av att avfallsfrågorna löses på ett praktiskt och för berörda parter tillfredsställande sätt. En ändring av renhållningslagen innebär inte att kommunernas åligganden i fråga om anordningar för mottagning och hantering av avfall ändras.
Enligt utskottets mening bör riksdagen med anledning av motionerna 823 och 825 hos regeringen begära förslag till ändrad lydelse av 4 $ första stycket renhållningslagen i enlighet med vad utskottet i det föregående angivit.
dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:
1. som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört angående förslag till ändring av renhållningslagen, m. m. med anledning av motionerna 1975/76:823 och 1975/76:825,
I