Med anledning av motion om sammansättningen av statliga myndigheters styrelser
KU 1975/76:13
Konstitutionsutskottets betänkande 1975/76:13
med anledning av motion om sammansättningen av statliga myndigheters styrelser
Motionen
I motionen 1975:667 av fru Hambraeus (c) hemställs ”att riksdagen beslutar anhålla hos regeringen om översyn av sammansättningen i statliga myndigheters styrelser så att partsintressen inte ingår i styrelserna”.
Motionären framhåller att statliga myndigheter bör företräda alla medborgares intressen. Enligt motionären bör statliga myndigheter samråda med alla berörda parter, men det är olämpligt att partsintressen ingår i myndigheternas styrelser. I motionen anförs som exempel livsmedelsverkets styrelse, i vilken ingår företrädare för livsmedelsindustrin. Motionären anser att livsmedelsverket självfallet bör samråda med livsmedelsindustrin i frågor som berör denna men att det inte är rimligt att företrädare för den industri som livsmedelsverket delvis bör bevaka skall ingå i verkets styrelse.
Rådande förhållanden m. m.
Med lekmannastyrelse för en förvaltningsmyndighet avses en styrelse som till huvudsaklig del består av personer vilka inte är anställda hos myndigheten. Systemet med lekmannastyrelser har under efterkrigstiden fått en starkt ökad användning i den svenska statsförvaltningen. Antalet centrala ämbetsverk med lekmannastyrelse uppgick 1946 till knappt 30 96. F. n. används denna styrelseform i ca 80 96 av de 70-tal större förvaltningsmyndigheter, som är direkt underställda regeringen, har hela riket som verksamhetsområde och inte utgörs av undervisningsorgan (universitet, högskolor m. m.) eller kulturorgan (muséer m. m.). Bland de förvaltningsorgan som saknar lekmannastyrelse återfinns några myndigheter på försvarets område samt ett antal ämbetsverk som hör till finansdepartementet, bl. a. kammarkollegium, generaltullstyrelsen och byggnadsstyrelsen. Vad beträffar den aktuella utvecklingen på detta område kan konstateras att några äldre förvaltningsmyndigheter under 1970-talet har övergått från annan styrelseform till lekmannastyrelse. Vidare har alla ämbetsverk i nyss angiven mening som inrättats under denna period försetts med lekmannastyrelse.
Ofta har inrättande av lekmannastyrelse föregåtts av riksdagsbeslut. I propositioner med förslag om inrättande av nya ämbetsverk brukar anges riktlinjer för styrelsens sammansättning. Dessa omfattas då också av riksdagsprövningen.
Föreskrifter om styrelseformen för ett verk ges i verkets instruktion. För myndigheter med lekmannastyrelse anges i instruktionen styrelsens storlek,
1 Riksdagen 1975/76. 4 sami. Nr 13
KU 1975/76:13
befogenheter m. m. I instruktionen föreskrivs också i regel att ordförande skall vara verkets chef och att övriga ledamöter utses av regeringen. Hur styrelsen skall vara sammansatt - helt eller delvis - framgår i vissa fall av instruktionen. I andra fall har föreskrift härom inte intagits i instruktionen.
Beträffande styrelsen för statens livsmedelsverk som diskuteras i motionen anförde departementschefen i prop. 1971:62 angående inrättande av verket bl. a. följande:
Många olika intressen berörs av livsmedelsfrågornas lösning, och det är angeläget att få frågorna så allsidigt belysta som möjligt. Detta talar för en styrelse med relativt många ledamöter. Styrelsen får emellertid inte vara så stor att den inte kan arbeta effektivt. En avvägning måste därför göras mellan kravet på allsidig representation och möjligheten till effektivt arbete när antalet ledamöter bestäms. Enligt min mening bör styrelsen bestå av högst nio ledamöter. Jag räknar med att det bör vara möjligt att inom denna ram rymma representanter för konsumentintressen, handel, industri och jordbruk samt även att tillgodose det nödvändiga sambandet med socialstyrelsens verksamhet. Det ankommer på Kungl. Maj:t att besluta i denna fråga.
Vid riksdagsbehandlingen godkändes dessa riktlinjer och avvisades ett motionsyrkande (c), som innebar att i styrelsen för statens livsmedelsverk skulle förutom en representant för den primära jordbruksproduktionen även ingå en representant för av jordbrukets föreningsrörelse ägd livsmedelsindustri och handel (motion 1971:1312, JoU 1971:42, rskr 1971:219). Instruktionen (1971:808, ändrad 1972:632) för statens livsmedelsverk innehåller inte några föreskrifter om styrelsens sammansättning förutom att generaldirektören skall vara ledamot av styrelsen och tillika dess ordförande. Övriga ledamöter utses särskilt av regeringen (se instruktionen 6 §).
I detta sammanhang kan också erinras om att två nu pågående utredningar enligt sina direktiv bl. a. har att behandla lekmannainflytandet på olika områden av förvaltningen. Försvarsmaktens ledningsutredning (Fö 1974:03), som tillkallades i september 1974, har bl. a. fått i uppdrag att pröva frågan om lekmannainflytande i fredstid inom det militära försvarets centrala och regionala ledning. Uppdraget överensstämmer med vad riksdagen beslutat (FöU 1973:19, rskr 1973:289). Vidare skall en utredning som tillkallades i mars 1975 undersöka möjligheterna till ytterligare decentralisering inom hela det statliga förvaltningsområdet med undantag för domstolarna, utrikesförvaltningen och det militära försvaret samt de affärsdrivande verken. Utredningen skall härvid bl. a. överväga frågan om en vidgad förtroendemannamedverkan i de regionala myndigheternas verksamhet.
Behandling av tidigare motioner angående lekmannainflytande inom förvaltningen Under
1970-talet har frågan om lek mannarepresentationen i de centrala ämbetsverkens styrelser aktualiserats vid flera tillfällen. I motionen
KU 1975/76:13
1971:1152 av herr Dahlgren m. fl. (c) förordades dels att systemet med lekmannarepresentation skulle utvidgas till fler ämbetsverk, dels att lekmannarepresentanterna skulle ges en starkare ställning. I det senare avseendet' angavs som möjliga lösningar att låta verkschefen fungera som föredragande alternativt som ledamot men inte ordförande i styrelsen. Motionen behandlades under höstsessionen av civilutskottet (CU 1971:25), som avstyrkte den med bl. a. följande motivering:
Enligt utskottets mening har den av motionärerna aktualiserade frågan stor betydelse. Utskottet har dock, med hänsyn bl. a. till den pågående utvecklingen, inte ansett sig böra föreslå ett riksdagens initiativ i enlighet med vad som förordats i motionen. Därvid har dock utskottet förutsatt att det grundläggande intresset för en demokratisering av de centrala statsorganen även fortsättningsvis får leda utvecklingen.
I enlighet med utskottets hemställan avslog riksdagen motionen.
Vid 1972 års riksdag behandlades en partimotion (1972:290) från centerpartiet om ökad decentralisering och förstärkt lekmannainflytande inom förvaltningen. I motionen yrkades att riksdagen skulle hemställa hos Kungl. Maj:t om en parlamentarisk utredning om åtgärder för bl. a. förstärkt lekmannainflytande. I motiveringen anfördes bl. a. att frågan om lekmannainflytande hade ett nära samband med frågan om decentralisering. Enligt motionen skulle decentralisering inom den offentliga förvaltningen medföra ett ökat deltagande av lekmän. Vidare kunde ett av huvudsyftena med decentralisering, nämligen att åstadkomma en förbättrad demokratisk insyn och kontroll samt ett minskat avstånd mellan de enskilda och beslutsfattarna, också främjas genom ett förstärkt lekmannainflytande. Med hänvisning till att lekmännen långtifrån kommit att spela den roll i myndigheternas verksamhet som avsetts ville motionärerna i första hand fästa uppmärksamheten på lekmannainflytandets reella sida. Det var enligt motionen en angelägen uppgift att få till stånd en allmän utvärdering av nuvarande system och söka vägar för att förstärka lekmännens ställning och förbättra deras möjligheter till medverkan och insyn.
Gemensamt med denna motion behandlade konstitutionsutskottet motionen 1972:808 av herrar Wirtén (fp) och Eriksson i Arvika (fp) angående de centrala ämbetsverkens lekmannastyrelser. Motionens hemställan avsåg att riksdagen skulle begära att Kungl. Maj:t tog initiativ till en utökning av lekmannastyrelserna för de viktigaste ämbetsverken, så att de stora riksdagspartierna blev representerade i dem.
I sitt betänkande (KU 1972:12) avstyrkte utskottet tillsättande av en utredning på området och anförde bl. a. beträffande stärkt lekmannainflytande inom förvaltningen följande:
1 nära samband med frågan om decentralisering står som frarfigått av det föregående frågan om medborgarinflytande inom förvaltningen. I motionen 1972:290 uttrycks önskemål om stärkt lekmannainflytande inom för -
KU 1975/76:13
valtningen. Utvecklingen har även på detta område lett till att betydande lekmannainflytande införts inom allt flera grenar av förvaltningen. Den medborgerliga insyn i och kontroll av verksamheten, som därmed eftersträvats, framstår som en naturlig följd bl. a. av att förvaltningsavgörandena i stor utsträckning inte längre har karaktären av tillämpning av i detalj utformade författningsregler. I stället är det i många fall fråga om att handla inom ofta ganska vida författningsramar där avgörandena kan ha stor betydelse för den enskilde. Enligt utskottets mening är det ett väsentligt demokratiskt intresse, att medborgarinflytandet inom förvaltningsorganen fortsätter att öka. Formerna för detta måste emellertid nödvändigtvis skifta med hänsyn till de i hög grad varierande förhållandena på olika områden.
Beträffande yrkandet i motionen 1972:808 förklarade utskottet att det inte var berett att tillstyrka en sådan generell rekommendation mot bakgrund av vad utskottet anfört om de i hög grad skiftande förhållandena på olika förvaltningsområden och behovet att tillgodose kravet på effektivitet i förvaltningen. Utskottet förutsatte emellertid att frågan om behovet av ledamöter i ämbetsverkens lekmannastyrelser med förankring i riksdagen noggrant skulle prövas i varje särskilt fall.
Utskottet hemställde att riksdagen skulle förklara motionerna 1972:290 och 1972:808 besvarade med vad utskottet anfört.
Herrar Larsson i Luttra, Boo och Fiskesjö (alla c) reserverade sig och ansåg att utskottet med anledning av motionen 1972:290 bort uttala följande:
De frågor om ökad decentralisering inom förvaltningen och om ökat medborgarinflytande som tas upp i motionen 1972:290 är enligt utskottets mening av mycket stor betydelse. Målet att uppnå ökad jämlikhet och trygghet på olika områden och en livsmiljö, som är anpassad efter människans förutsättningar och behov kan enligt utskottets mening endast uppnås i ett mera decentraliserat samhälle. Samhällsfunktionerna bör över ett brett register inriktas på att uppnå detta. Detta gäller inte minst de allt mer omfattande förvaltningsfunktionerna inom den offentliga sektorn. Förvaltningen bör så långt möjligt decentraliseras från statlig byråkrati till folklig självstyrelse och från centrala statliga myndigheter till regionala och lokala organ. Därmed ökar effektiviteten, och samhällets service till allmänheten förbättras. Genom en fortgående decentralisering av statliga förvaltningsfunktioner förbättras även möjligheterna till ökat lekmannainflytande och större rättstrygghet.
Vidare ansåg reservanterna att sista stycket i utskottets yttrande bort ha följande lydelse:
Utskottet vill sammanfattningsvis uttala, att de i förevarande motioner aktualiserade frågorna om decentralisering, beslutsdelegering och lekmannainflytande inom förvaltningen är förtjänta av stor uppmärksamhet. Utskottet vill understryka, att utskottet intar en positiv hållning till de framförda önskemålen om ökad decentralisering, vidsträckt tillämpning av beslutsdelegering och stärkt lekmannainflytande inom förvaltningen. Utskottet förutsätter med hänsyn till vad utskottet i det föregående anfört, att möjligheterna att tillgodose berörda önskemål noggrant övervägs av statsmakterna vad gäller förvaltningen som helhet.
KU 1975/76:13
5 Reservanternas hemställan avsåg att riksdagen skulle ge Kungl. Maj:t till känna vad sålunda anförts med anledning av motionen 1972:290.
Riksdagen följde utskottets hemställan.
Vid 1973 års riksdag återkom centerpartiet i en partimotion (1973:964) till bl. a. lekmannainflytandet inom förvaltningen. I motionen yrkades att riksdagen skulle hemställa hos Kungl. Maj:t om åtgärder för att tillgodose de i motionen anförda synpunkterna om ökad decentralisering, stärkt lekmannainflytande och förbättrad rättssäkerhet inom förvaltningen. Motiveringen beträffande kravet på ökat lekmannainflytande överensstämde med vad som anförts i motionen 1972:290.
I utskottets betänkande (KU 1973:9) återgavs först i sammandrag utskottets uttalanden föregående år med anledning av bl. a. motionen 1972:290. Därefter förklarade sig utskottet inta samma ståndpunkt som föregående år till frågorna om decentralisering, lekmannainflytande och rättssäkerhet inom förvaltningen. Utskottet hemställde om avslag på motionen.
I en reservation (3 c) yrkades bifall till motionen med väsentligen samma motivering som i reservationen till utskottets betänkande 1972:12.
I ett särskilt yttrande (2 fp) anfördes bl. a. att en decentralisering av förvaltningsuppgifter och beslut från central till regional och lokal nivå bl. a. skulle medföra ökade möjligheter till lekmannainflytande.
Riksdagen beslöt i enlighet med utskottets hemställan.
Vid 1974 års riksdag väcktes på nytt en partimotion (1974:347) från centerpartiet om decentralisering och rättssäkerhet inom förvaltningen i vars motivering bl. a. berördes frågan om lekmannainflytande. De uttalanden som gjordes i motionen beträffande lekmannainflytandet överensstämde i allt väsentligt med vad som anfördes i samma fråga i motionerna 1972:290 och 1973:964.
I utskottets betänkande (KU 1974:62) berördes inte frågan om lekmannainflytande inom förvaltningen och inte heller i den reservation (4 c) för bifall till motionsyrkandet och de båda särskilda yttranden (1 fp) resp. (2 m) som fogades till betänkandet.
Utskottet
I motionen 1975:667 behandlas frågan om sammansättningen av statliga myndigheters styrelser. Enligt motionären bör statliga myndigheter företräda alla medborgares intressen, och därför är det olämpligt att representanter för partsintressen ingår i myndigheternas styrelser. I motionen begärs en översyn i detta avseende.
De statliga myndigheternas organisationsformer har under efterkrigstiden undergått betydande förändringar. Ett viktigt inslag i denna utveckling har varit den starkt ökade användningen av s. k. lekmannastyrelser. För närvarande har omkring 80 % av de större centrala förvaltningsmyndigheterna lekmannastyrelse. Vidare kan erinras om att alla förvaltningsmyndigheter
KU 1975/76:13
av detta slag som inrättats under senare tid har försetts med denna styrelseform.
Genom lekmannastyrelserna har nya vägar öppnats för ett ökat medborgarinflytande över förvaltningsverksamheten. Systemet har också gett ökade möjligheter för bl. a. samordning mellan verk med närbesläktade uppgifter och för tillvaratagande av den sakkunskap och erfarenhet som finns inom de organisationer och samhällsintressen som berörs av en viss myndighets beslut.
Hur enskilda myndigheters styrelser bör vara sammansatta kan inte avgöras generellt. Enligt utskottets mening bör denna fråga som hittills avgöras från fall till fall med beaktande av myndigheternas uppgifter och verksamhetens inriktning. Självfallet är det av vikt att styrelserna får en så allsidig sammansättning som möjligt. Utskottet kan med hänvisning till det anförda inte biträda motionsyrkandet.
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motion 1975:667.
Stockholm den 14 oktober 1975
På konstitutionsutskottets vägnar HILDING JOHANSSON
Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Boo (c), fru Thunvall (s), herrar Werner i Malmö (m), Mossberg (s), Fiskesjö (c), Jonnergård (c), Björck i Nässjö (m), Karlsson i Malung (s), Nordin (c), Olsson i Edane (s), Johansson i Malmö (s), Wictorsson* (s), Berndtson (vpk) och Lindahl i Hamburgsund (fp).
* Ej närvarande vid justeringen.
GOTAB 75 10097 S Stockholm, 1975