Med anledning av propositionen 1975/76:204 om ändringar i grundlagsregleringen av tryckfriheten jämte motioner
KU 1975/76:54
Konstitutionsutskottets betänkande 1975/76:54
med anledning av propositionen 1975/76:204 om ändringar i grundlagsregleringen av tryckfriheten jämte motioner
I detta betänkande behandlas propositionen 1975/76:204 om ändringar i grundlagsregleringen av tryckfriheten jämte följdmotionerna 1975/76:2530, 2533 och 2535.
Propositionens huvudsakliga innehåll
I propositionen föreslås en partiell reform av tryckfrihetsförordningen (TF). Reformen bygger till större delen på förslag som har förts fram av massmedieutredningen i betänkandet om en ny massmediegrundlag (SOU 1975:49). Reformen berör tre huvudområden: TF:s tillämpning på olika skrifter, meddelar- och anonymitetsskydd samt tillsyn över förordningens efterlevnad.
TF gäller f. n. endast skrifter som är framställda i tryckpress. I propositionen föreslås att den skall tillämpas också på skrifter som har mångfaldigats genom stencilering, fotokopiering eller liknande förfarande. För att sådan skrift skall få tryckfrihetsrättsligt skydd krävs dock som huvudregel att den är försedd med uppgifter som i ett sammanhang anger att skriften är mångfaldigad, vem som har mångfaldigat den och vilket år och på vilken ort det har skett.
Enligt TF är det i stor utsträckning tillåtet att, oberoende av vad som annars gäller, lämna meddelanden till bl. a. tidningsredaktion för offentliggörande i tryckt skrift. Denna frihet föreslås utvidgad och preciserad. Skyddet skall i princip gälla också anskaffande av uppgift för publicering i tryckt skrift, förutsatt att inte själva tillvägagångssättet är straffbelagt, såsom t. ex. vid inbrott. Den länge diskuterade frågan om förhållandet mellan meddelarfrihet och tystnadsplikt skall enligt propositionen lösas så, att endast de tystnadsplikter som anges i en särskild lag har företräde framför meddelarfriheten. Endast uppsåtligt brott mot tystnadsplikt kan enligt propositionen leda till straff för en meddelare. Den förordade lösningen överensstämmer, förutom med massmedieutredningens förslag, också med den ståndpunkt som tystnadspliktskommittén har intagit i sitt vid årsskiftet offentliggjorda betänkande.
Den s. k. IB-affären visade på vissa brister i den processuella regleringen på tryckfrihetsområdet. Åtal som gäller en sammanhängande brottslighet kan med nuvarande regler komma att handläggas i olika processformer. Bl. a. i syfte att få till stånd en enhetlig åklagar- och domstolsprövning föreslås i propositionen att den ordning, som gäller för tryckfrihetsbrott,
1 Riksdagen 1975/76. 4 sand. Nr 54
KU 1975/76:54
i allmänhet skall tillämpas också i de fall då straffansvar kommer i fråga för den som har meddelat uppgifter för offentliggörande i tryckt skrift eller för den som har anskaffat uppgifter i sådant syfte. Detta betyder att åtal i regel får väckas bara av justitiekanslern och att åtalet skall prövas av tryckfrihetsdomstol och alltså normalt av jury.
Den som lämnar meddelande för publicering i tryckt skrift har enligt TF rätt att vara anonym. Detsamma gäller författare till tryckt skrift. Anonymitetsskyddet föreslås i propositionen bli förstärkt. Sålunda skall den krets som är skyldig att iaktta tystnad om meddelares och författares identitet utvidgas. Villkoren för att denna tystnadsplikt skall vika vid vittnesförhör skärps. Dessutom införs i TF ett straffsanktionerat förbud för myndighet och annat allmänt organ att forska efter anonym författare eller meddelare, när TF inte tillåter ingripande mot denne.
Tillsynen över att tryckfriheten inte missbrukas utövas i dag av justitieministern, som till sin hjälp har särskilda tryckfrihetsombud. Denna ordning föreslås bli avskaffad. Tillsynen skall i stället ankomma på justitiekanslern. Denne är liksom hittills ensam åklagare i tryckfrihetsmål. Regeringen har emellertid enligt förslaget visst inflytande i åtalsfrågor. Den kan sålunda enligt uttrycklig bestämmelse anmäla skrift till åtal. Möjlighet öppnas vidare att i lag göra åtal för vissa tryckfrihetsbrott beroende av medgivande från regeringen.
Motionerna
1. Fråga om anonymitetsskydd i samband med vittnesförhör m. m.
Som nyss framgått föreslås i propositionen att det anonymitetsskydd som tillkommer bl. a. författare och meddelare till tryckt skrift skall förstärkas och utvidgas. Kretsen av dem som har att iaktta tystnadsplikt beträffande vem som är författare eller meddelare skall i fortsättningen gälla alla som är eller har varit verksamma inom företag för utgivning av tryckta skrifter, t. ex. förlags- och tidningsanställda, eller inom företag för yrkesmässig förmedling av nyheter eller andra meddelanden till tidningar och tidskrifter, oavsett om de har tagit direkt befattning med den aktuella skriften eller inte. Enligt nuvarande ordning viker denna tystnadsplikt vid bl. a. vittnesförhör inför domstol. Propositionens förslag innebär att villkoren för att tystnadsplikten skall stå tillbaka i sådana fall skärps och preciseras. För att den skall genombrytas vid vittnesförhör i allmänhet eller vid partsförhör under sanningsförsäkran krävs att rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finnér det vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas. Något mindre stränga krav gäller för att förhör skall få hållas om vem som har lämnat meddelande i vissa av de undantagsfall då publiceringsmeddelande enligt propositionen är straffbart. En generell begränsning av tystnadsplikten föreslås i fråga om de grövsta brotten mot rikets säkerhet. De föreslagna bestämmelserna har intagits i 3 kap. 3 TF.
KU 1975/76:54
3 I motionen 1975/76:2530 av herrar Hernelius (m) och Carlshamre (m) hävdas att grundlagstexten inte bör ha den innebörden att det skall överlämnas åt rätten att bedöma hithörande frågor från skälighetssynpunkt i varje särskilt fall. Enligt motionen föreligger t. ex. inte några bärande skäl att i tvistemål tillåta vittnesförhör eller förhör under sanningsförsäkran som kan röja meddelares eller författares anonymitet. Frågan har endast verklig betydelse i grövre brottmål. Enligt motionärerna bör 3 kap. 3 § 5. TF omformuleras så att dess räckvidd begränsas till mål avseende brott, för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, när rätten finner det vara av vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör eller vid förhör under sanningsförsäkran. Motionens hemställan avser ”1. att riksdagen som vilande för grundlagsenlig behandling antar en sådan lydelse av 3 kap. 3 ^
5. TF som ovan föreslagits och
2. att riksdagen, därest så icke sker, i skrivelse till regeringen hemställer om förslag till sådan ändring av rättegångsbalken att rättens beslut om att höra i nyssnämnda grundlagsparagraf angivna personer som vittne eller under sanningsförsäkran kan överklagas till närmast högre domstolsinstans.”
2. Fråga om granskningsexemplar av tryckt skrift
Boktryckare är enligt nuvarande regler skyldig att bevara tryckta skrifter för granskning. Bl. a. finns bestämmelser om att s. k. granskningsexemplar skall lämnas till justitieministern eller tryckfrihetsombud. Vidare gäller enligt lagen (1949:166) angående skyldighet att avlämna för bibliotek avsedda exemplar av tryckt skrift att boktryckerierna är skyldiga att leverera biblioteksexemplar av tryckta skrifter till kungl, biblioteket och universitetsbiblioteken i Uppsala, Lund och Göteborg. Enligt ett regeringsbeslut från 1966 överlämnas det granskningsexemplar av tryckt skrift som hittills insänts till justitiedepartementet till universitetsbiblioteket i Umeå. Enligt propositionen skall inte längre s. k. granskningsexemplar av tryckta skrifter lämnas till justitiedepartementet eller till tryckfrihetsombud. Särskilda tryckfrihetsombud skall inte finnas i fortsättningen. I propositionen föreslås ett stadgande i TF av innebörd att bestämmelser om skyldighet att bevara ett exemplar av tryckt skrift för granskning och att lämna exemplar av skrift till bibliotek eller arkiv skall ges i särskild lag.
I motionen 1975/76:2533 av herr Pettersson i Lund (s) erinras om att i propositionen föreslås en utvidgning av begreppet tryckt skrift till att - förutom skrift som framställs i tryckpress - även omfatta skrift som mångfaldigas genom stencilering, ljuskopiering eller liknande. En motsvarande utvidgning av mängden leveranspliktigt tryck till arkivbibliotek skulle innebära att de bibliotek som nu har rätt till tryckerileveranser skulle behöva ta emot stora mängder av bl. a. stencilerat material som de tidigare inte hanterat. Enligt motionen bör prövas om inte den generella och genom propositionens förslag utvidgade leveransplikten till universitetsbiblioteken
1* Riksdagen 1975/76. 4 sami. Nr 54
KU 1975/76:54
kan ersättas med ett system av mera differentierad leveransplikt, vilket har betydelse från personal- och kostnadssynpunkt.
Motionens hemställan avser att riksdagen uttalar ”att den kommande tillämpningslagen till TF kap. 4,4 $ avseende leveransplikten av tryckt skrift till universitetsbiblioteken utformas med beaktande av de kostnads- och effektivitetssynpunkter som anförts i motionen”.
3. Fråga om den ansvarige utgivarens ställning
I anslutning till bestämmelserna i 5 kap. 3 $ TF gjorde massmedieutredningen följande uttalande om ansvarige utgivarens ställning: ”Det ligger i sakens natur att utgivaren bör ha en ledande ställning inom redaktionen så att han har en reell möjlighet att fullgöra sitt uppdrag.” Bl. a. Svenska journalistförbundet och Pressens samarbetsnämnd har i en särskild framställning till regeringen framhållit vikten av att lagstiftaren gör ett sådant uttalande.
I motionen 1975/76:2535 av herr Lindahl i Hamburgsund (fp) hemställs "att riksdagen uttalar att ansvarige utgivaren bör ha en ledande ställning inom redaktionen så att han har en reell möjlighet att fullgöra sitt uppdrag”.
Utskottet
De förslag till ändringar i TF som läggs fram i propositionen är ett led i arbetet på en genomgripande reform som syftar till att ersätta den nuvarande TF med en ny grundlag som skall förstärka skyddet för yttrandefriheten i flera för opinionsbildningen betydelsefulla medier.
Propositionen bygger i allt väsentligt på förslag som har lagts fram av massmedieutredningen. Som tidigare framgått gäller reformförslagen tre huvudområden, nämligen dels TF:s tillämpning på olika slag av skrifter, dels frågor om meddelarskydd och anonymitetsrätt och dels tillsynen över TF:s efterlevnad. Ändringarna föreslås träda i kraft den 1 januari 1978. Förslag till följdlagstiftning på grundval av bl. a. de nämnda utredningarnas arbete kommer att föreläggas riksdagen senare. Härvid kommer enligt vad som uttalas i propositionen bl. a. att föreslås samma regler i fråga om meddelarskydd och anonymitetsrätt i fråga om radio och TV som beträffande tryckta skrifter.
1 propositionen aviseras attén ny utredning inom kort kommer att tillsättas för det fortsatta reformarbetet. Som nyss sagts skall detta arbete inriktas på en ny grundlag som bör omfatta flertalet medier i opinionsbildningens tjänst. Enligt propositionen bör den nya grundlagen få ställning av en allmän yttrandefrihetsgrundlag. En viktig uppgift för utredningen blir bl. a. att ytterligare överväga frågan om rättsgången i yttrandefrihetsmål. I propositionen framhålls att genom den nya utredningen blir det vidare möjligt att få till stånd en samordning av det arbete med beröringspunkter i fråga om grund -
KU 1975/76
lagsregleringen som f. n. bedrivs inom skilda kommittéer, bland dem främst radioutredningen och massmediekoncentrationsutredningen. Vad gäller tillsynen över TF:s efterlevnad bör erinras om att en särskild utredning f. n. arbetar med frågor om justitiekanslerns uppgifter.
Som framgått innebär propositionens förslag ett steg på vägen mot en allmän yttrandefrihetsgrundlag. Även om det enligt utskottets mening i och för sig hade varit värdefullt om hela frågekomplexet hade kunnat behandlas av riksdagen i ett sammanhang måste det hälsas med tillfredsställelse att de viktiga frågor som tagits upp i propositionen bringas till sin lösning. Förslagen ansluter sig som nyss sagts i allt väsentligt till massmedieutredningens förslag. Även överväganden av tystnadspliktskommittén har legat till grund för propositionen. De nämnda utredningarnas förslag i nu aktuella delar mottogs positivt under remissbehandlingen. Utskottet finner för sin del förslagen väl ägnade att läggas till grund för en reform på tryckfrihetslagstiftningens område i berörda delar.
I motionen 1975/76:2530 tas upp en fråga som rör tystnadsplikt för den som har att ta befattning med skrifts tryckning eller utgivning angående vem som är författare eller meddelare i samband med vittnesförhör eller förhör under sanningsförsäkran inför domstol. Enligt nuvarande ordning viker i princip tystnadsplikten i sådana situationer.
Propositionens förslag innebär att villkoren för att tystnadsplikten skall stå tillbaka i nyssnämnda fall skärps och preciseras. För att den skall genombrytas krävs att rätten av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse finner det vara av synnerlig vikt att uppgift i saken lämnas. Något mindre stränga krav gäller för att förhör skall få hållas om vem som har lämnat meddelande i vissa av de undantagsfall då publiceringsmeddelande enligt propositionen är straffbart. En generell begränsning av tystnadsplikten föreslås i fråga om de grövsta brotten mot rikets säkerhet. De föreslagna bestämmelserna har intagits i 3 kap. 3 S TF.
I motionen hävdas att grundlagstexten inte bör ha den innebörden att det skall överlämnas åt rätten att bedöma i hithörande frågor från skälighetssynpunkt i varje särskilt fall. Enligt motionen föreligger t. ex. inte några bärande skäl att i tvistemål tillåta vittnesförhör eller förhör under sanningsförsäkran som kan röja meddelares eller författares anonymitet. Frågan har endast verklig betydelse i grövre brottmål. Enligt motionärerna bör bestämmelsernas räckvidd begränsas till mål avseende brott, för vilket ej är stadgat lindrigare straff än fängelse i två år, när rätten finner det vara av vikt att uppgift i saken lämnas vid vittnesförhör eller vid förhör under sanningsförsäkran. I andra hand föreslås i motionen att riksdagen skall hemställa hos regeringen om förslag till sådan ändring av rättegångsbalken att rättens beslut i hithörande frågor kan överklagas.
Som framgår av propositionen framlade offentlighetskommittén på sin tid ett förslag av liknande innebörd som motionens förstahandsyrkande. Detta kritiserades emellertid under remissbehandlingen, varvid bl. a. framhölls
KU 1975/76:54
att det inte var möjligt att uppställa några helt undantagslösa regler. Propositionens förslag ansluter sig till vad massmedieutredningen förordat i berört avseende. Utskottet har inte funnit anledning att frångå propositionen på denna punkt.
Beträffande motionens andrahandsyrkande vill utskottet erinra om att ett led i massmedieutredningens förslag angående anonymitetsskydd och vittnesplikt var att i tveksamma fall skulle frågan om vittnesplikt eller sanningsförsäkran borde få försteg framför den anonymitetsgrundande tystnadsplikten kunna hänskjutas till den av utredningen föreslagna särskilda yttrandefrihetsdomstolen. I propositionen uttalas att syftet med den av massmedieutredningen angivna underställningsmöjligheten till viss del skulle kunna tillgodoses om möjlighet öppnas för vittne eller part att särskilt överklaga beslut, varigenom underrätt har funnit det vara av synnerlig vikt att tystnadsplikten till skydd för den tryckfrihetsrättsliga anonymiteten skall stå tillbaka vid förhör inför domstol. En sådan ordning förutsätter ändring i rättegångsbalken. Departementschefen uttalar att han avser att återkomma till detta spörsmål i ett senare sammanhang.
Den i motionen i nu berört avseende aktualiserade frågan kommer sålunda enligt vad som uttalas i propositionen att bli föremål för övervägande. Därmed får syftet med motionen enligt utskottet anses tillgodosett.
I motionen 1975/76:2533 erinras om att i propositionen föreslås en utvidgning av begreppet tryckt skrift till att - förutom skrift som framställs i tryckpress - även omfatta skrift som mångfaldigas genom stencilering, ljuskopiering eller liknande. En motsvarande utvidgning av mängden leveranspliktigt tryck tili arkivbibliotek skulle innebära att de bibliotek som nu har rätt till tryckerileveranser skulle behöva ta emot stora mängder av bl. a. stencilerat material som de tidigare inte hanterat. Enligt motionen bör prövas om inte den generella och genom propositionens förslag utvidgade leveransplikten till universitetsbiblioteken kan ersättas med ett system av mera differentierad leveransplikt, vilket har betydelse från personal- och kostnadssynpunkt.
Enligt vad utskottet erfarit torde de frågor som tagits upp i motionen komma att behandlas av massmedieutredningen i samband med utredningens fortsatta arbete med bl. a. följdlagstiftning till de nu framlagda förslagen.
I det läget har utskottet inte funnit anledning att göra något särskilt uttalande med anledning av motionens förslag. Motionen får sålunda anses besvarad med vad utskottet anfört.
I anslutning till bestämmelserna i 5 kap. 3 § TF framhöll massmedieutredningen att det ligger i sakens natur att ansvarige utgivaren bör ha en ledande ställning inom redaktionen så att han har en reell möjlighet att fullgöra sitt uppdrag. I motionen 1975/76:2535 hemställs att riksdagen i förevarande sammanhang gör ett uttalande av denna innebörd.
Frågan om den ansvarige utgivarens ställning behandlas inte i propositionen. Enligt utskottet får det förutsättas att denna fråga kommer att
KU 1975/76:54
tas upp under det fortsatta reformarbetet. Utskottet finner därför inte anledning att i detta sammanhang göra något särskilt uttalande med anledning av den i motionen upptagna frågan.
Utskottet vill erinra om att förslaget till ändring i 7 kap. TF innehåller vissa konsekvensändringar i fråga om vissa brott mot rikets säkerhet m. m. i anslutning till vad som föreslås i propositionen 1975/76:174 om ändringar i brottsbalken. Nämnda proposition har hänvisats till justitieutskottet.
Med hänvisning till vad utskottet anfört i det föregående föreslår utskottet att de förslag till ändringar i TF som propositionen innehåller antas av riksdagen som vilande för fortsatt behandling i grundlagsenlig ordning. En redaktionell ändring i förslaget till 7 kap. 3 S TF bör dock göras.
Utskottet hemställer
att riksdagen
1. beträffande 3 kap. 3§ 5. TF med avslag på motionen 1975/76:2530, yrkandet 1 som vilande antar det i propositionen 1975/76:204 framlagda förslaget i denna del,
2. beträffande 7 kap. 3 ij TF som vilande antar det i bilaga till detta betänkande fogade förslaget i denna del,
3. beträffande överprövning av rättens beslut ang. vittnesförhör m. m. i tryckfrihetsmål förklarar motionen 1975/76:2530, yrkandet 2 besvarad med vad utskottet anfört,
4. beträffande biblioteksexemplar av tryckt skrift förklarar motionen 1975/76:2533 besvarad med vad utskottet anfört,
5. beträffande den ansvarige utgivarens ställning förklarar motionen 1975/76:2535 besvarad med vad utskottet anfört,
6. som vilande antar det i propositionen 1975/76:204 framlagda förslaget till ändring i TF i vad det inte behandlats i det föregående.
Stockholm den 18 maj 1976
På konstitutionsutskottets vägnar HILDING JOHANSSON
Närvarande: herrar Johansson i Trollhättan (s), Boo (c),* fru Thunvall (s), herrar Werner i Malmö (m). Mossberg (s). Molin (fp). Svensson i Eskilstuna (s), Jonnergård (c). Björck i Nässjö (m),* Karlsson i Malung (s). Nordin (c), Olsson i Edane (s),* Wictorsson (s), Kindbom (c) och Berndtson (vpk).
* Ej närvarande vid justeringen.
KU 1975/76:54
8 Särskilda yttranden
1. av herr Berndtson (vpk):
I propositionen 1975/76:204 föreslås vissa ändringar i TF. Ändringarna är i flera avseenden till det bättre. T. ex. vidgas antalet grundlagsskyddade informationssätt. Denna krets borde dock ytterligare vidgas.
Det finns i förslaget vissa oklarheter som kan lämna öppet för godtycklig tolkning och delar som kan ses som förändringar till det sämre. Exempel på detta är att förfarandet att avlämna granskningsexemplar till tryckfrihetsombud slopas och att i dess ställe har kommit en suddig paragraf om beslagtagande av tryckt skrift "som skäligen kan antagas äga betydelse för utredning i tryckfrihetsmål” (10 kap. 14 §).
Då regeringen aviserar en utredning som skall se över frågan om yttrandefrihet i grundlag kan propositionen med dess, i och för sig allvarliga, brister godtagas i väntan på det helhetsförslag som bör komma efter pågående utredningars och den aviserade utredningens arbete.
2. av herr Werner i Malmö (m), som anfört:
I propositionen 1975/76:174 som behandlas av justitieutskottet har lagts fram förslag till vissa ändringar i brottsbalken beträffande spioneri och vissa andra brott mot rikets säkerhet. Vidare har i propositionen föreslagits att bl. a. bestämmelserna i brottsbalken om samhällsfarlig ryktesspridning och beljugande av myndighet skall utmönstras ur lagstiftningen.
I den till konstitutionsutskottet hänvisade propositionen 1975/76:204 om ändringar i TF har gjorts vissa konsekvensändringar mot bakgrund av förslagen i brottsbalkspropositionen. Justitieutskottet har inhämtat lagrådets yttrande över propositionen 1975/76:174 jämte de i ärendet väckta följdmotionerna 1975/76:2445, 2476 och 2477.
Lagrådet har i sitt yttrande framfört en rad invändningar mot de föreslagna ändringarna i brottsbalken. Lagrådets synpunkter har enligt min mening största relevans även för regleringen i TF i berörda delar. Jag anser därför att konstitutionsutskottet mot bakgrund av vad som framkommit vid lagrådsgranskningen borde ha avvaktat justitieutskottets beredning av brottsbalksärendet och först därefter tagit ställning till hur de berörda frågorna bör regleras i TF.
KU 1975/76:54
9 Bilaga
Propositionens förslag till ny lydelse av 7 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen med av utskottet föreslagen ändring i första stycket1
3 §
Om någon lämnar meddelande, som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket, eller, utan att svara enligt 8 kap., medverkar till framställning, som är avsedd att införas i tryckt skrift, såsom författare eller annan upphovsman eller såsom utgivare och därigenom gör sig skyldig till
1. högförräderi, uppror, landsförräderi, landssvek, spioneri, grovt spioneri, grov obehörig befattning med hemlig uppgift eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott;
2. oriktigt utlämnande av allmän handling som ej är tillgänglig för envar eller tillhandahållande av sådan handling i strid med myndighetsförbehåll vid dess utlämnande, när gärningen är uppsåtlig; eller
3. uppsåtligt åsidosättande av tystnadsplikt i de fall som angivas i särskild lag,
gäller om ansvar för sådant brott vad i lag är stadgat.
Om någon anskaffar uppgift eller underrättelse i sådant syfte som avses i 1 kap. 1 S fjärde stycket och därigenom gör sig skyldig till brott som angives i förevarande paragrafs första stycke 1, gäller om ansvar härför vad i lag är stadgat.
'I propositionen hade första stycket, före punkten 1, följande lydelse:
Om någon lämnar meddelande, som avses i 1 kap. 1 § tredje stycket, eller, utan att svara enligt 8 kap., medverkar till framställning, som införts eller är avsedd att införas i tryckt skrift, såsom författare eller annan upphovsman eller såsom utgivare och därigenom gör sig skyldig till