Med anledning av motioner om vissa frågor rörande den summariska betalningsprocessen
LU 1975/76: 26
Lagutskottets betänkande 1975/76: 26
med anledning av motioner om vissa frågor rörande den summariska betalningsprocessen
Motionsyrkanden
I motionen 1975/76:176 av herr Sjöholm (fp) yrkas att riksdagen hos regeringen begär dels att förslag skyndsamt framläggs till ett system som möjliggör ett slopande av lagsökningsutslag och bevis om betalningsföreläggande i enlighet med vad i motionen anförs, dels att förslaget framläggs senast i samband med den aviserade propositionen med förslag till ny utsökningsbalk.
I motionen 1975/76:462 av herr Henmark (fp) yrkas att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad i motionen anförs beträffande gemensam nordisk lagstiftning rörande betalningsföreläggande.
Gällande ordning m. m.
Summarisk betalningsprocess
Vid sidan av den ordinära domstolsprocessen har enligt svensk rätt sedan gammalt tillämpats ett mera summariskt förfarande. Konungens befallningshavare (KB) kunde således i klara fall förordna om exekution utan dom. Utvecklingen ledde till uppkomsten av en särskild exekutionsprocess hos KB, lagsökning, som borgenär kunde begära i alla fordringsmål. Genom utsökningslagen (1877:31 s. 1) infördes ett fastare system. Förfarandet förlädes till överexekutor och dess tillämpningsområde begränsades att gälla uteslutande fordringar grundade på skriftligt fordringsbevis.
Genom 1937 års lag om lagsökning och handräckning för fordran flyttades handläggningen av mål om lagsökning och fordringshandräckning från överexekutor till allmän underrätt. Den summariska handräckningsprocessen i övrigt fick dock bli kvar hos överexekutor. Reformen var huvudsakligen av organisatorisk art.
I samband med införandet av rättegångsbalken (RB) ersattes 1937 års lag av den nu gällande lagen (1946:808) om lagsökning och betalningsföreläggande (lagsökningslagen). 1946 års lag utgör huvudsakligen en formell revision av 1937 års lag. Bl. a. döptes handräckning för fordran om till betalningsföreläggande. Såväl lagsökning som betalningsföreläggande tillämpas således i stort sett i samma former som när instituten tillskapades år 1877 resp. år 1937.
För fordran som grundar sig på skuldebrev eller annat skriftligt fordringsbevis kan borgenären i stället för att väcka talan genom stämning lag 1
Riksdagen 1975/76. 8 sami. Nr 26
LU 1975/76:26
söka gäldenären. Det krävs dock att fordringen är förfallen till betalning. Har borgenären panträtt i bl. a. fast egendom för fordringen kan han genom lagsökning också söka betalning direkt ur den pantsatta eller intecknade egendomen (1 § lagsökningslagen). Lagsökning görs skriftligen vid allmän underrätt, dvs. tingsrätt (2 §). Tas ansökan upp förelägger rätten gäldenären att svara skriftligen inom viss kortare tid efter det gäldenären fått del av ansökan (4 §). Underlåter gäldenären att svara avgörs målet på de skäl borgenären anfört (6 §). Om gäldenären kommer in med bestridande av lagsökningen inom den förelagda tiden kan han under vissa förutsättningar få målet hänskjutet till rättegång i ordinär ordning. Förutsättningarna för sådant hänskjutande är olika beroende på vilken invändning gäldenären gör. I den mån lagsökningen inte avvisas eller hänskjuts till rättegång avgör rätten målet genom utslag (lagsökningsutslag). Enligt detta åläggs gäldenären betalningsskyldighet eller, i fall av panträtt, fastställs fordringen att utgå med förmånsrätt i den egendom där panträtten gäller. Något ogillande av borgenärens talan kan alltså inte ske i lagsökningsmål (13 §).
Gäldenären får söka återvinning mot utslag varigenom borgenärens talan bifallits. Återvinning skall sökas inom en månad från det gäldenären fått del av utslaget. Återvinning söks vid den tingsrätt som meddelat utslaget. Återvinningsmålet handläggs som ett vanligt tvistemål enligt RB:s bestämmelser.
För fordran som inte avser skadestånd och som inte grundar sig på skriftligt fordringsbevis kan borgenären söka betalningsföreläggande. Ansökan om betalningsföreläggande görs skriftligen eller muntligen vid tingsrätt. Den får endast avse en gäldenär (19 och 20 §§). Föreligger det hinder mot ansökans upptagande skall rätten avvisa ansökan. Eljest förelägger rätten gäldenären att inom viss kortare tid från det han fått del av ansökningen inkomma med bestridande till rätten vid påföljd att utmätning eljest kan ske hos honom. I föreläggandet anges också vilka kostnader som gäldenären riskerar att få ersätta (22 §). Om ansökningen lämnas obestridd utfärdar rätten ett s. k. slutbevis enligt vilket utmätning får äga rum för fordringen och kostnaderna i målet (25 §). Bestrider däremot gäldenären ansökningen - med eller utan angivande av skälen för bestridandet - har borgenären en månad på sig att begära att målet såsom tvistigt hänskjuts till rättegång. Gör han inte det förfaller ansökningen och målet avskrivs från vidare handläggning (26 §). Har slutbevis meddelats kan gäldenären söka återvinning vid tingsrätten. Utgångspunkten för återvinningsfristen är dock här en annan än vid lagsökninsutslag eller tredskodom. Fristen räknas nämligen inte från delgivning av slutbeviset utan från utmätning p. g. a. beviset. Tidsfristen är dock densamma, en månad (35 §). Enligt rättspraxis medför ett resultatlöst utmätningsförsök inte att återvinningsfristen börjar löpa.
LU 1975/76:26
3 Verkställighet av domar och avgöranden
Bestämmelser om verkställighet av domstolars och andra myndigheters domar och övriga avgöranden finns främst i utsökningslagen (UL).
UL skiljer mellan två slag av exekutiva myndigheter, överexekutor och utmätningsman. Länsstyrelse är överexekutor och kronofogde är utmätningsman. Flertalet utsökningsmål handhas i praktiken av utmätningsman. Endast vissa mer kvalificerade ärenden går direkt till överexkutor.
Enligt 37 § UL är huvudregeln att domstols dom i tvistemål får verkställas först sedan den vunnit laga kraft. Principen är dock genombruten i åtskilliga hänseenden. När det gäller vanlig tvistemålsdom enligt vilken betalningsskyldighet ålagts någon får utmätning ske även om domen överklagats, såvida inte gäldenären ställer säkerhet för det omtvistade (39 §). Som allmän regel gäller att den domstol där återvinningstalan eller fullföljd talan är anhängig kan förordna om inhibition av verkställigheten. Vidare får tredskodom, genom vilken betalningsskyldighet ålagts den uteblivne, verkställas som om den vunnit laga kraft även om återvinning sökts mot domen (49 §). Detsamma gäller lagsökningsutslag på personlig betalningsskyldighet (däremot inte fastställelse av betalning ur fast egendom). Slutbevis i mål om betalningsföreläggande får verkställas som lagakraftägande dom intill dess återvinning söks. Har återvinning sökts följer verkställigheten reglerna för icke lagakraftvunnen dom (51 §). Överexekutors utslag eller beslut i utsökningsmål får också verkställas utan hinder av att det inte vunnit laga kraft (53 §).
Part som vill ha utmätning har att göra ansökan därom hos behörig utmätningsman. Som huvudregel gäller att verkställigheten skall begäras där gäldenären är bosatt eller där egendom som berörs av exekutionen finns (56 §). Utmätningsmannen prövar först ansökan i formellt avseende. Om ansökan tas upp sänder han en underrättelse om målet till gäldenären (59 §). I underrättelsen brukar gäldenären uppmanas att självmant betala skulden jämte kostnader m. m. I regel anges också tid och plats för själva utmätningsförrättningen (jfr 42 § utsökningskungörelsen). Underrättelsen behöver inte formellt delges gäldenären. Om gäldenären inte självmant betalar skulden företar utmätningsmannen förrättning hos honom. Förrättningen bör hållas inom fyra veckor från det ansökan om utmätning gjorts. På begäran av borgenären eller gäldenären kan dock anstånd medges i högst sex månader (88 c §). Betalar gäldenären inte skulden vid förrättningen företar utmätningsmannen utmätning enligt vissa regler (jfr 73-75 §§) av gäldenären tillhörig egendom. Den utmätta egendomen skall i regel försäljas inom två månader från utmätningen (88 c §). Försäljning av lös egendom sker genom utmätningsmannens försorg.
För exekution i fast egendom gäller särskilda bestämmelser. Sådan exekution inleds i regel genom att borgenär som har panträtt i fastigheten får denna dömd i mät. Enligt 77 a § UL skall nämligen fast egendom anses
LU 1975/76:26
utmätt om domstol fastställt att förfallen fordran skall utgå med särskild förmånsrätt i egendomen. Någon ytterligare utmätningsförklaring erfordras alltså inte i detta fall. En borgenär som vill få fastighet dömd i mät använder sig så gott som alltid av lagsökningsförfarandet. Försäljning av utmätt fast egendom handhas av överexekutor.
Verkställighet av nordiska domar och utslag
Mellan de nordiska länderna träffades år 1932 en konvention om erkännande och verkställighet av domar som i de fördragsslutande staterna getts i tvistemål eller i brottmål meddelats angående skadestånd. Med anledning härav utfärdades samma år lagen (1932:540) om erkännande och verkställighet av dom som meddelats i Danmark, Finland, Island eller Norge. Motsvarande lagar har utfärdats i övriga nordiska länder.
Av konventionen framgår att lagakraftägande domar som i något av de nordiska länderna getts i tvistemål eller i brottmål meddelats angående skadestånd gäller i de övriga länderna. Med lagakraftvunnen dom likställs vissa andra exekutionstitlar. De som anges i konventionen är dels utslag, varigenom överexekutorn i Finland eller Sverige efter lagsökning ålagt någon betalningsskyldighet och för vilket tiden för besvär utgått, dels förlikning som ingåtts inför förlikningskommission eller domstol, dels lagakraftägande beslut som i domen eller under rättegången meddelats angående ersättning för rättegångskostnad eller ersättning till vittne eller sakkunnig.
När det gäller dom mot utebliven svarande, tredskodom, erkänns sådan bara i tre särskilt angivna fall. Det första är om svaranden vid målets anhängiggörande haft hemvist i domstolslandet. Det andra är att domstolen som grund för sin behörighet kan åberopa prorogationsavtal. Det tredje fallet är när domen angår skadestånd för gärning som begåtts i domstolslandet och svaranden under vistelse där personligen fått del av stämningen.
Pågående utredningar m. m.
I betänkandet (SOU 1963:28) Utsökningsrätt II lade lagberedningen fram förslag om ändring av bl. a. lagstiftningen om lagsökning och betalningsföreläggande.
Beredningen konstaterade att frågan om vilken myndighet som borde handlägga mål om lagsökning och betalningsföreläggande i hög grad var beroende av vilken organisation som står till buds. Vad angår den exekutiva sidan utgick man från att överexekutorsinstitutionen skulle komma att avskaffas och att överexekutors nuvarande uppgifter i huvudsak skulle komma att övertas av kronofogdemyndigheterna. Enligt beredningens mening måste kronofogdarna anses vara i och för sig kompetenta att handlägga såväl lagsökningsmål som mål om betalningsföreläggande. I fråga om lagsökningsmålen ansåg beredningen likväl att de skäl som i motiven till 1937 års
LU 1975/76:26
lagstiftning anfördes till stöd för överflyttning av målen till domstol i huvudsak alltjämt var gällande. Lagsökningsmålen kunde sålunda ibland erbjuda särskilda svårigheter och lagsökningsprocessen förutsätter att en materiellrättslig prövning äger rum, låt vara att denna är begränsad jämfört med den prövning som sker i den ordinära rättegången. Lagsökningsutslagen vinner rättskraft och kan verkställas inte bara i Sverige utan även i de övriga nordiska länderna. Härtill kom att det vid lagsökning som avsåg betalning ur fast egendom kunde vara av praktiskt värde att talan väckts vid domstolen där ju fastighetsböckerna fanns. Av anförda skäl ville lagberedningen inte föreslå någon ändring av den nuvarande ordningen enligt vilken lagsökning skall ske vid underrätt.
Beträffande målen om betalningsföreläggande ansåg däremot beredningen att den nuvarande ordningen var förenad med vissa praktiska olägenheter. Även i de allra enklaste mål måste borgenären dels vända sig till rätten för att få en exekutionstitel, dels därefter göra framställning hos utmätningsmannen om verkställighet. I ett stort antal mål måste alltså två myndigheter granska samma ärende och identifiera gäldenären. Delgivning måste också ske i två omgångar. Detta vållar dubbelarbete och en ökning av borgenärens omkostnader som slutligen drabbar gäldenären. För utmätningsmannen är det ofta förenat med avsevärt besvär att identifiera och komma i förbindelse med den som avses med ett redan meddelat betalningsföreläggande. Om målen om betalningsföreläggande kunde flyttas över till utmätningsmannen skulle det innebära en förenkling i ett stort antal fall. Vidare kunde man låta mål om betalningsföreläggande övergå till rättegång utan stämning genom att låta kronofogden på borgenärens begäran överlämna handlingarna i ett bestritt mål till rätten.
Om reglerna angående själva förfarandet bibehålls i stort sett oförändrade borde det enligt beredningen inte möta några principiella hinder mot att proceduren handhades av kronofogdemyndighet. Mål om betalningsföreläggande framstod närmast som en förberedelse till exekution. Målen var genomgående av enkelt slag. Representanter för det praktiska rättslivet hade också enhälligt tillstyrkt att målen om betalningsföreläggande flyttades från domstolarna till kronofogdarna. Beredningen föreslog att betalningsföreläggande skulle fl användas också där borgenären hade skriftligt fordringsbevis. Borgenären skulle alltså i dessa fall ha möjlighet att välja mellan lagsökning och betalningsföreläggande.
I enlighet med det anförda föreslog beredningen att den nuvarande lagsökningslagen skulle ersättas av två olika lagar, dels en ny lagsökningslag och dels en lag om betalningsföreläggande. Det var beredningens avsikt att åtminstone den senare lagen framdeles skall införlivas med den blivande utsökningsbalken.
Lagberedningens betänkande remissbehandlades år 1963. Ett betydande antal myndigheter och organisationer avgav yttranden över förslaget.
De flesta remissinstanserna godtog förslaget om överflyttande av målen
LU 1975/76:26
om betalningsföreläggande från domstol till utmätningsman under hänvisning till de praktiska fördelar som syntes vara förenade med sådan överflyttning. En hel del remissinstanser ställde sig dock negativa till förslaget i denna del. Vissa remissinstanser framhöll att lagberedningen tycktes övervärdera de praktiska fördelarna med överflyttningen och erinrade därvid på sina håll om ett uttalande av dåvarande professorn Welamson att endast omkring hälften åv alla slutbevis torde leda till utmätningsförfarande. Förslaget att lagsökningsmålen alltjämt skall handläggas av domstol biträddes eller lämnades utan erinran av de flesta remissinstanserna. Några remissorgan menade dock att man borde kunna ta steget fullt ut och flytta över också lagsökningsmålen till utmätningsmannen. Kronofogdemyndigheternas kompetens i och för sig att handlägga mål om betalningsföreläggande bestreds inte från något håll. Flera remissinstanser, som i princip var positiva till reformen, förordade emellertid att överflyttningen av målen om betalningsföreläggande får anstå till dess kronofogdeorganisationen blivit slutgiltigt fastställd. Även andra skäl för uppskov anfördes. Tanken på införandet av mera enhetliga former för summarisk handläggning av dipositiva mål diskuterades också i remissvaren.
År 1965 genomfördes en omfattande omorganisation av polis-, åklagaroch exekutionsväsendet. Vid denna tidpunkt var dock kronofogdeorganisationen inte slutligt utredd. Med hänsyn härtill och då en lösning av de i lagberedningens betänkande berörda frågorna utan större olägenhet ansågs kunna anstå togs de inte upp till behandling i samband med 1965 års reform. Lagberedningens förslag har inte heller senare lett till lagstiftning i nu aktuella avseenden.
I en i juli 1972 upprättad promemoria (Ds JU 1972:20) angående summarisk betalningsprocess diskuteras vissa tänkbara lösningar av problemet hur ett summariskt förfarande i skuldfordringsmå! kan utformas. Promemorians syfte var endast att utgöra underlag för fortsatta diskussioner och överväganden i ämnet. Den i promemorian skisserade lösningen är således inte att anse som något mera definitivt ställningstagande.
Promemorieförélaget innebär bl. a. att lagsökning och betalningsföreläggande slås samman till ett enhetligt summariskt förfarande. Som skäl härför anförs att den nuvarande uppdelningen i två slag av summarisk betalningsprocess medför vissa olägenheter. Den rättssökande allmänheten har t. ex. inte klart för sig skillnaden mellan instituten och förväxlingar förekommer. Vid en mer förutsättningslös översyn av den summariska betalningsprocessen bör därför övervägas om inte förfarandena kan samordnas till ett enhetsförfarande. De skriftliga fordringsbevisens särskilda bevisverkan bör kunna beaktas inom ramen för ett sådant förfarande men motiverar knappast en egen processform.
I valet mellan domstol och kronofogdemyndighet som handläggande organ bör enligt promemorian endast de praktiska skälen vara avgörande.
LU 1975/76:26
7 Man bör beakta att de mål som nu handläggs som lagsökning och betalningsföreläggande i regel är av enkel beskaffenhet. I flertalet fall råder ingen egentlig tvist mellan borgenär och gäldenär. En undersökning vid vissa domstolar och kronofogdemyndigheter visar bl. a. att svar och bestridande förekommer relativt sällan (i 4 96 av lagsökningsmålen och i 11 96 av målen om betalningsföreläggande). Mycket få av målen övergår i ordinär rättegång (endast ca 0,5 96 av lagsökningsmålen och 3,7 96 av målen om betalningsföreläggande). Det praktiska värdet av en sammankoppling mellan summarisk och ordinär process är kanske därför inte så stort som man tidigare antagit. Däremot torde det praktiska värdet av ett närmande mellan den summariska indrivningsprocessen och utmätningsförfarandet vara påtagligt. Det alldeles övervägande antalet lagsökningsutslag och slutbevis torde nämligen enligt den nyssnämnda undersökningen fullföljas genom ansökan om exekution. Rationaliseringsvinster bör kunna göras genom att granskning av handlingar, registrering av mål, identifikation av parter, delgivning etc. inte behöver göras dubbelt. Härtill kommer de möjligheter till automatisk databehandling som inom en relativt nära framtid kan erbjuda sig inom exekutionsväsendet. På anförda skäl föreslås i promemorian att det reviderade summariska förfarandet förläggs till kronofogdemyndighet.
En konsekvens av förläggningen till kronofogdemyndighet är att ansökan i det summariska förfarandet kan få innefatta också ansökan om exekution.
När det gäller frågan om det summariska avgörandets rättskraft ifrågasätts i promemorian om borgenärernas behov av rättskraftiga avgöranden är framträdande. I första hand förordas en ordning enligt vilken avgörandets rättsverkan begränsas till en möjlighet att få exekution för fordringen. Avgörandet skulle däremot inte vinna någon rättskraft utan parterna skulle ha frihet att tvista om fordringen vid domstol, på samma sätt som gäller beträffande utslag i handräckningsmål enligt 191 och 192 §§ UL. I andra hand föreslås att återvinningsinstitutet bibehålls varvid utgångspunkten för tidsberäkningen bör vara utmätning på grund av det i summarisk ordning meddelade avgörandet. Försummad återvinning skulle i så fall medföra att avgörandet vinner rättskraft.
I likhet med vad som f. n. gäller i lagsökningsprocessen bör i det reviderade förfarandet kunna förordnas om vräkning av hyresgäst eller arrendator som förverkat sin nyttjanderätt genom försummad hyres- (arrende-) betalning. En förutsättning bör dock liksom f. n. vara att målet primärt rör själva hyres- eller arrendefordringen.
Det summariska förfarandet bör i princip bara ta sikte på fall där egentlig tvist inte föreligger. Bestrids inte kravet utfärdas exekutionstitel. Om gäldenären kommer med motiverade invändningar mot kravet får däremot saken antas tvistig och förfarandets möjligheter uttömda. För att förfarandets effektivitet inte skall urholkas bör det dock i fall där fordringen grundas på skriftligt fordringsbevis krävas att gäldenären visar sannolika skäl för sin invändning, om han vill undgå exekutionstitel. Härigenom bör en del uppenbara okynnesinvändningar kunna bemästras.
LU 1975/76:26
8 Om exekutionstitel i summarisk väg inte kan utverkas på grund av bestridande kan man enligt promemorian tänka sig två alternativ för ärendets fortsatta handläggning. En möjlighet är att efter förebild av det nuvarande betalningsföreläggandet låta kronofogden hänskjuta målet till rättegång vid viss domstol, om borgenären yrkar det. Det är också möjligt att låta handlingarna i ärendet återgå till borgenären som sedan själv får avgöra om och i så fall var han vill väcka talan vid domstol.
År 1973 avgav lagberedningen sitt huvudbetänkande (SOU 1973:22) Utsökningsbalk med förslag till ny utsökningsbalk. I 1963 års betänkande hade lagberedningen tänkt sig att bestämmelserom betalningsföreläggande skulle införas i den blivande utsökningsbalken. Det år 1973 framlagda förslaget innehåller dock inte några sådana regler. Lagberedningen anför som skäl härför (s. 89) att det visserligen låter sig göra att foga in dylika regier i balken men att detta inte kan ske utan en viss förlust från systematisk synpunkt. Reglerna om betalningsföreläggande kan enligt beredningen utan praktiska olägenheter kvarstå i en särskild lag. Beredningen hänvisar också till att reglerna om lagsökning och betalningsföreläggande är förmål för utredning inom justitiedepartementet och att resultatet av denna utredning inte bör föregripas.
I november 1974 tillkallade Kungl. Majit sakkunniga för översyn av distriktsindelning, arbets- och personalorganisation m. m. inom exekutionsväsendet (Kn 1974:03). Utredningen har antagit namnet kronofogdemyndighetsutredningen.
I direktiven hänvisar kommunministern inledningsvis till att en särskild utredningsman år 1973 i betänkandet (DS C 1973:3) Distriktsindelning, arbets- och personalorganisation m. m. inom exekutionsväsendet föreslagit bl. a. att antalet kronofogdedistrikt skulle minskas från 81 till 36. Som skäl härför anfördes bl. a. att målen hos kronofogdemyndigheterna inte bara ökat i antal utan också blivit mer komplicerade och svårare att handlägga. Stora krav måste därför ställas på arbetsorganisation och personal. Härtill kom enligt utredningsmannen att nya arbetsuppgifter kunde förväntas bli överförda på kronofogdemyndigheten, t. ex. övertagande av mål om betalningsföreläggande från de allmänna domstolarna eller av överexekutorsgöromålen från länsstyrelserna.
Under remissbehandlingen riktades betydande kritik mot förslaget. I direktiven till kronofogdemyndighetsutredningen fann kommunministern att kritiken hade sådan tyngd att förslagen inte kan läggas till grund för ett ställningstagande samt att en översyn av förslagen borde göras av en särskild utredning.
Beträffande kronofogdemyndighetsutredningens arbete anför kommunministern följande.
Utredningen bör med ledning av de av riksdagen fastställda riktlinjerna för indelningen av landet i kronofogdedistrikt klarlägga behovet av exekutiv
LU 1975/76:26
personal av olika kategorier (kronofogdar, personal för fältverkställighet m. fl.) på olika stationeringsorter så att fullgod service åt allmänheten skall kunna lämnas till rimliga kostnader för den exekutiva organisationen.
Utredningen bör beakta att kronofogdemyndigheterna kan få vidgade arbetsuppgifter till följd av reformer som förbereds inom Kungl. Maj:ts kansli. Lagberedningen har i sitt betänkande (SOU 1973:22) Utsökningsbalk föreslagit att överexekutors befattning med exekutiva ärenden skall upphöra och göromålen i stället flyttas över på kronofogdemyndigheterna. Förslaget innebär även i övrigt att dessa myndigheter får nya kvalificerade uppgifter. En överföring av mål om lagsökning och betalningsföreläggande från tingsrätterna till dessa myndigheter är också aktuell. Utredningen bör överväga vilka krav ett genomförande av dessa reformer ställer på kronofogdedistriktens utformning och kronofogdemyndigheternas organisation.
Spörsmål liknande dem som nu har berörts kan aktualiseras under dén pågående revisionen av konkurslagen (1921:225). Jag syftar bl. a. på frågan om kontrollen över konkursförvaltningen skall ligga hos domstol eller om den lämpligen bör anförtros annat organ, t. ex. kronofogdemyndighet.
Som utgångspunkt för översynen av arbetsorganisationen i allmänhet bör gälla att ADB kommer att införas som ett hjälpmedel inom exekutionsväsendet.
De framlagda förslagen till distriktsreform m. m. innebar vissa rationaliseringsvinster. Preliminärt gjorda beräkningar rörande effekterna av införandet av ADB inom exekutionsväsendet tyder på att även en sådan reform skulle leda till rationaliseringsvinster. Genomförandefrågorna bör uppmärksammas - om så erfordras i samarbete med statens personalnämnd - så att omställningen till ny organisation blir så smidig som möjligt för både arbetsorganisationen och den berörda personalen.
Utredningen bör bedrivas skyndsamt och ske i samråd med statskontoret och riksskatteverket.
Utredningen rörande frågan om verkställighet av utländsk dom i tvistemål överlämnade 1970 en promemoria (Ds JU 1970:20) med förslag till lag om erkännande och verkställighet av nordiska domar på privaträttens område. Promemorian innehåller också förslag till revision av 1932 års konvention.
Utredningen redovisar vissa siffror angående tillämpningen av 1932 års konvention. Av materialet framgår att antalet fall då verkställighet sökts varit tämligen blygsamt. Det torde under perioden 1961-1966 ha rört sig om ett knappt 40-tal årligen. Den praktiska betydelsen av regleringen torde emellertid vara väsentligt större än vad dessa siffror skulle kunna ge anledning att förmoda. Det måste nämligen antas att redan vetskapen om verkställighetsmöjligheten i mycket stor utsträckning föranleder inte bara att tappande part ställer sig domen till efterrättelse utan också att gäldenären betalar utan att borgenären ens behöver utverka en exekutionstitel.
Utredningen påpekar att även om betydelsen av den nuvarande konventionen sålunda inte bör underskattas har det i de olika länderna ansetts som en brist att vissa exekutionstitlar som har stor betydelse internt inte omfattas av regleringen. Vidare har framhållits att konventionen i skilda hänseenden framstår som föråldrad och även av det skälet i behov av en allmän översyn.
LU 1975/76:26
10 Vid de nordiska överläggningar, som utredningen har haft, har enighet uppnåtts om att finsk betalningsorder, norskt föreläggande av åklagarmyndighet om ersättningsskyldighet och svenskt s. k. slutbevis i mål om betalningsföreläggande bör kunna tilläggas i princip samma verkan som en dom. I fråga om slutbevis har därvid förutsatts att viss ändring kommer att ske i lagsökningslagen.
Beträffande övriga exekutionstitlar har övervägandena gällt huruvida de bör kunna tillerkännas intemordisk verkställighet. Enighet har rått om att danskt udenretligtförlig bör kunna omfattas av den nya regleringen. Såvitt gäller norskt exigibelt gäldsbrev har enighet däremot inte kunnat uppnås. För svensk del har utredningen inte ansett sig kunna förorda att gäldsbreven tas med i regleringen.
Utredningens förslag har ännu inte lett till någon konvention eller lagstiftning.
Nordisk rätt
1 Finland finns en särskild exekutionstitel för summarisk process, benämnd ”betalningsorder”. Bestämmelserna härom överensstämmer i sina huvuddrag med de svenska reglerna om betalningsföreläggande. Genom betalningsorder får betalning av visst belopp i pengar åläggas gäldenär. Det ankommer på häradshövding eller rådhusrätts ordförande att utfärda betalningsorder. Avser fordringen skadestånd, får betalningsorder utfärdas endast när fordringen grundar sig på avtal mellan parterna såväl om skadeståndsskyldigheten som om ersättningens belopp. Förfarandet inleds genom ansökan som kan ske skriftligen eller muntligen. Därefter utfärdas meddelande till gäldenären. I meddelandet uppmanas gäldenären att inom viss tid anmäla till rättens kansli om han motsätter sig fordran, helt eller delvis. Om gäldenären inte bestrider ansökningen, utfärdas betalningsorder. Bestrider han en del av fordringen, utfärdas betalningsorder beträffande den obestridda delen. Betalningsorder verkställs på samma sätt som lagakraftvunnen dom, men gäldenären kan söka återvinning.
Norge saknar motsvarighet till betalningsföreläggande. Det norska ”foreleggsinstituttet” motsvarar i svensk rätt närmast strafföreläggande. Föreläggandet utfärdas av åklagarmyndighet. Genom föreläggandet kan den som begått brott föreläggas bötesstraff. Har skada vållats genom den straffbara handlingen, kan föreläggandet avse också skadestånd till målsäganden. Godkänt föreläggande kan verkställas och utgör hinder för rättegång.
I Norge finns vidare ett institut ”eksigible gjeldsbrev”. Av bestämmelserna härom framgår att verkställighet under vissa förutsättningar kan ske på grund av skuldebrev som lyder på en viss penningsumma. En förutsättning är att skuldebrevet innehåller medgivande av gäldenären att skulden får indrivas utan dom. Vidare måste i regel krav i viss ordning ha skett minst fjorton dagar tidigare. Om skuldebrevet inte är utställt till bank eller annan
LU 1975/76:26
inrättning med i särskild ordning fastställda stadgar, skall gäldenärens underskrift vara bestyrkt på visst sätt.
Även Danmark saknar motsvarighet till betalningsföreläggande. Institutet ”udenretligt forlig” medger direktexekution i vissa fall. Ett udenretligt forlig skall vara skriftligt och angå en penningfordran. Det skall vara fråga om gäld som är förfallen redan när forliget ingås. Handlingen skall uttryckligen ange att exekution kan ske om gäldenären inte uppfyller sina åtaganden. Vidare måste de kostnader som gäldenären åtar sig att betala anges med ett bestämt belopp. Udenretligt forlig har frånsett verkstälibarheten samma verkan som ett vanligt avtal och saknar alltså rättskraft. Vid verkställighetsförfarandet kan gäldenären invända att avtalet är ogiltigt eller grundat på felaktiga förutsättningar. I fråga om bevisningen gäller emellertid en presumtion för avtalets giltighet. Gäldenärens invändningar måste alltså vara i viss grad sannolika. Om yrkandet om verkställighet inte vinner bifall, hänvisas borgenären att föra talan vid domstol.
Motionerna
I motionen 1975/76:176 framhålls inledningsvis att den summariska betalningsprocessen fungerar väl och utgör ett enkelt och rationellt rättsligt avgörande i betalningstvister. Systemet kan dock enligt motionären förenklas ytterligare.
Motionären hänvisar till att förslaget till ny utsökningsbalk utgår från att den summariska betalningsprocessen skall överflyttas till kronofogdemyndigheten men att den i övrigt skall bibehållas i nuvarande skick. Motionären föreslår att lagsökningsutslag och bevis om betalningsföreläggande helt slopas. Förslaget innebär att fordringsanspråket inte anmäls som nu hos tingsrätten utan hos kronofogdemyndigheten. Gäldenären underrättas i samma ordning som nu. Sker bestridande kan målet hänskjutas till rättegång. 1 samtliga fall där bestridande ej sker påbörjas omedelbart det exekutiva förfarandet. Någon annan handling än borgenärens anmälan och de dokument som utvisar hans fordringsanspråk behövs inte. Fördelarna med förslaget är enligt motionärens mening färre formaliteter, tidsvinst för berörda parter samt ekonomisk besparing för samhället, för borgenären och för gäldenären. Inte heller sätts rättssäkerheten i fara utan den är lika tryggad som i nuvarande system.
I motionen 1975/76:462 anförs att en motsvarighet till betalningsföreläggande finns i Finland men däremot ej i Danmark och Norge. Detta har betydelse för de landsdelar som gränsar mot grannländerna. Ofta hyr t. ex. danskar fritidsbostad i Skåne och de underlåter ibland att betala elström, vatten och renhållningsservice. På grund av detomständliga tillvägagångssätt som ett rättsligt förfarande enligt grannlandets lagar skulle innebära, är det enligt motionären knappast lönsamt att fullfölja kravet. Motionären anser
LU 1975/76:26
därför att svenska regeringen bör ta initiativ till förhandlingar om gemensam nordisk lagstiftning rörande summarisk betalningsprocess, något som bör vara av intresse för samtliga länder.
Utskottet
Svensk rätt tillämpar sedan gammalt vid sidan av den ordinära domstolsprocessen ett mera summariskt förfarande. En borgenär kan härigenom på ett snabbt och bekvämt sätt få ett åläggande för gäldenären att betala borgenärens fordran. Grundar sig fordran på ett skuldebrev eller annat skriftligt fordringsbevis kan borgenären i stället för att väcka talan genom stämning lagsöka gäldenären. Underlåter gäldenären att efter delgivning låta avhöra sig avgörs målet på de skäl borgenären anfört, dvs. betalningsskyldighet åläggs gäldenären. Bestrider gäldenären lagsökningen kan han under vissa särskilt angivna förutsättningar få målet hänskjutet till rättegång i ordinär ordning. I övriga fall meddelar rätten lagsökningsutslag varigenom betalningsskyldighet åläggs gäldenären. Saknar borgenären skriftligt fordringsbevis kan han i stället få en grundval för exekution genom att söka betalningsföreläggande. Om ansökningen lämnas obestridd utfärdar rätten ett s. k. slutbevis enligt vilket utmätning får äga rum för fordringen och kostnaderna i målet. Sedan en borgenär erhållit lagsökningsutslag eller slutbevis kan han vända sig till kronofogdemyndigheten och begära utmätning för sin fordran.
I motionen 1975/76:176 framhålls att den ovan beskrivna summariska betalningsprocessen i och för sig fungerar väl. Motionären anser att systemet dock kan förenklas ytterligare. Enligt motionärens förslag skall fordringsanspråket anmälas direkt hos kronofogdemyndigheten och inte som nu hos tingsrätten. Bestrider gäldenären fordringsanspråket bör bestridandet bedömas enligt samma grunder som f. n. och ärendet bör kunna hänskjutas till rättegång i ordinär ordning. Om bestridande ej sker inom förelagd tid kan kronofogden omedelbart påbörja det exekutiva förfarandet. Lagsökningsutslaget och slutbeviset i mål om betalningsföreläggande skulle således kunna undvaras. Genom det föreslagna systemet skulle man enligt motionären förenkla förfarandet, åstadkomma tidsvinst för parterna samt minska kostnaderna för dessa och för samhället. Med stöd av det anförda yrkar motionären att riksdagen hos regeringen begär att ett förslag till förenklad summarisk betalningsprocess som bygger på motionärens förslag föreläggs riksdagen senast i samband med den aviserade propositionen med förslag till ny utsökningsbalk.
Utskottet kan instämma i motionärens uttalande att gällande lagstiftning om lagsökning och betalningsföreläggande i princip fungerar väl. Lagstiftningen är dock gammal och ytterligare förenklingar och förbättringar i den summariska betalningsprocessen kan troligen göras. Frågan om en modernisering av lagstiftningen är också aktuell. 1 ett år 1963 avgivet betänkande
LU 1975/76:26
föreslog lagberedningen att målen om betalningsföreläggande skulle flyttas från underrätterna till utsökningsmannen. Lagberedningens förslag och de däröver inhämtade remissyttrandena föranledde att år 1972 upprättades en departementspromemoria i vilken diskuterades vissa tänkbara lösningar av problemet hur ett summariskt förfarande i skuldfordringsmål kunde utformas. Promemorians syfte var endast att utgöra underlag för fortsatta diskussioner och överväganden i frågan. Som framgår av redogörelsen för promemorieförslaget (s. 6-8) innebar detta att lagsökning och betalningsföreläggande skulle slås samman till ett enhetligt summariskt förfarande och att detta förfarande skulle förläggas till kronofogdemyndighet.
Frågan om utformningen av den summariska betalningsprocessen är alltjämt föremål för överväganden inom justitiedepartementet. Enligt vad utskottet inhämtat har frågan samband med dels arbetet på en ny utsökningsbalk och dels den slutliga utformningen av exekutionsväsendet. Sistnämnda spörsmål prövas f. n. av kronofogdemyndighetsutredningen, som beräknas slutföra sitt arbete i slutet av år 1976.
Enligt utskottets mening bör de överväganden om den framtida utformningen av den summariska betalningsprocessen som sålunda pågår inte föregripas genom uttalanden av riksdagen om hur systemet lämpligen skall utformas. Utskottet vill för sin del endast stryka under vikten av att den summariska betalningsprocessen blir så rationell, enkel och billig som möjligt utan att härigenom rättssäkerheten eftersätts.
På anförda skäl avstyrker utskottet bifall till motionen 1975/76:176.
I motionen 1975/76:462 framhålls att någon motsvarighet till betalningsföreläggande inte finns i Danmark och Norge. Detta vållar enligt motionären problem för dem som är bosatta i områden som gränsar till dessa länder. Som exempel pekar motionären på att danskar som hyr sommarbostad i Skåne understundom inte betalar för el, vatten och renhållning m. m. På grund av avsaknaden av en summarisk betalningsprocess i Danmark lönar det sig knappast att fullfölja ett krav i Danmark. Motionären yrkar därför att riksdagen skall ge regeringen till känna att den bör ta initiativ till förhandlingar om gemensam nordisk lagstiftning rörande summarisk betalningsprocess.
Utskottet vill beträffande nordisk rätt på området hänvisa till den redogörelse som utskottet intagit på s. 11 och 12. Fordringsanspråk i de av motionären påtalade fallen kan även väckas vid svensk domstol. Ett slutbevis i mål om betalningsföreläggande kan dock f. n. inte verkställas i våra grannländer. På grund av en konvention från år 1932 är verkställighet däremot möjlig beträffande lagsökningsutslag. Som framgår av den tidigare redogörelsen (s. 9 och 10) har i en departementspromemoria år 1970 framlagts förslag till en ny nordisk konvention om erkännande och verkställighet av domar. Enligt förslaget skall bl. a. svenskt slutbevis i mål om betalningsföreläggande tilläggas samma verkan som en dom. Nordiska depar -
LU 1975/76:26
tementsöverläggningar i frågan har därefter ägt rum. Enligt vad utskottet inhämtat befinner sig dessa nu i sitt slutskede. Om promemorieförslaget genomförs kommer det av motionären påtalade problemet att få sin lösning. Någon riksdagens åtgärd med anledning av motionen 1975/76:462 är därför inte erforderlig.
Utskottet hemställer att riksdagen
a. beträffande förenklad summarisk betalningsprocess avslår motionen 1975/76:176,
b. beträffande nordisk lagstiftning avslår motionen 1975/76:462.
Stockholm den 22 april 1976
På lagutskottets vägnar IVAN SVANSTRÖM
Närvarande: herrar Svanström (c), Hammarberg (s)*, Lidgård (m), Börjesson i Falköping (c), fru Åsbrink (s), herrar Sjöholm (fp), Andersson i Södertälje (s), Torwald (c), Olsson i Timrå (s), fru Nilsson i Sunne (s), herrar Olsson i Sundsvall (c). Israelsson (vpk), fru Fredgardh (c)*, fru Lindquist (m) och fru Hjalmarsson (s).
* Ej närvarande vid betänkandets justering.
t
GOTA B 51807 Stockholm 1976