Med anledning av motion om bankernas kreditupplysningsverksamhet
NU 1975/76:1
Näringsutskottets betänkande 1975/76:1
med anledning av motion om bankernas kreditupplysningsverksamhet Ärendet I
motionen 1975:1685 av herr Wijkman (m) hemställs [att riksdagen begär] att regeringen lägger fram förslag till sådan ändring i KUL (kreditupplysningslagen) att bankerna - i de fall de bedriver extern kreditupplysning - har skyldighet att till var och en som så önskar lämna besked om innehållet i de uppgifter som finns lagrade om honom.
Remissyttranden över motionen har avgivits av datainspektionen, bankinspektionen och Svenska bankföreningen.
Gällande bestämmelser
Kreditupplysningslagen (1973:1173), som trädde i kraft den 1 juli 1974, innehåller regler rörande yrkesmässigt bedriven kreditupplysningsverksamhet. Den omfattar dock inte förmedling av upplysningar mellan kreditinrättningar, i den mån det är fråga om Sveriges riksbank. Sveriges investeringsbank AB eller kreditinrättning under bankinspektionens tillsyn, eller mellan företag inom samma koncern (1 vj).
För kreditupplysningsverksamhet som bedrivs på annat sätt än genom offentliggörande av upplysningar i tryckt skrift krävs tillstånd av datainspektionen, som är tillsynsmyndighet enligt lagen. I ärende som avser kreditinrättning under bankinspektionens tillsyn bör datainspektionen enligt kreditupplysningskungörelsen (1974:326) samråda med bankinspektionen.
1 lagen finns bestämmelser som begränsar kreditupplysningsföretagens rätt att samla in, lagra och lämna ut information. Huvudsyftet är att förebygga att kreditupplysningsverksamhet leder till otillbörligt intrång i personlig integritet. Ett par bestämmelser i lagen är avsedda att bereda insyn för de personer som berörs av kreditupplysningsverksamheten. Var och en har rätt att mot skälig avgift hos den som bedriver kreditupplysningsverksamhet få skriftligt besked om innehållet i de uppgifter som finns lagrade om honom (10 S). Om personupplysning lämnas på annat sätt än genom offentliggörande i tryckt skrift, skall skriftligt meddelande om upplysningens innehåll samtidigt lämnas kostnadsfritt till den som upplysningen avser (11 S). Med personupplysning avses här kreditupplysning om annan enskild person än den som är näringsidkare eller annars har väsentligt inflytande i viss näringsverksamhet.
I den mån kreditupplysningsverksamhet baseras på personregister som
1 Riksdagen 1975/76. 17 sami. Nr I
NU 1975/76:1
förs med hjälp av automatisk databehandling omfattas den också av bestämmelserna i datalagen (1973:289) om bl. a. (10 S) viss rätt för registrerad att på begäran få underrättelse om innehållet i personuppgift som ingår i personregistret och innefattar upplysning om honom.
Motivuttalanden och kompletterande föreskrifter
Vid kreditupplysningslagens tillkomst ägnades stor uppmärksamhet åt frågan om i vilken mån de nya bestämmelserna skulle bli tillämpliga på kreditupplysningsverksamhet hos banker och andra kreditinrättningar. Det betonades att bankinstituten står under kontinuerlig tillsyn av bankinspektionen och att särskilda regler om banksekretess gäller för deras verksamhet. Föredraganden, statsrådet Lidbom, diskuterade i propositionen (1973:155 s. 123 f.) skäl för och emot att bankinstitutens kreditupplysningsverksamhet helt eller delvis skulle omfattas av lagen. Han framhöll att dessa institut i viss mån intar en särställning inom kreditupplysningsbranschen genom att de fungerar både som förmedlare av kreditupplysningar och som kreditgivare. Övervägande skäl ansågs tala för att kreditinstitutens interna kreditupplysningsverksamhet undantogs från lagens tillämpningsområde. Föredraganden betonade dock vikten av att kreditinrättningarna vid sin interna informationsförmedling handlar så, att de i möjligaste mån undviker otillbörligt integritetsintrång. Han erinrade om att bankinspektionen inom ramen för sin allmänna tillsynsverksamhet skulle ha möjlighet att ingripa om sådant intrång skulle förekomma. Kreditinstitutens externa kreditupplysningsverksamhet borde däremot omfattas av lagens bestämmelser. I detta sammanhang anförde föredraganden:
Även om kreditinstitutens externa upplysningsverksamhet i och för sig skall omfattas av den nya lagen, kan det övervägas att göra undantag från vissa av lagens bestämmelser. Detta gäller framför allt bestämmelserna om insamling och lagring av information samt om rätt för enskilda och företag att erhålla registerbesked. Jag har i ett tidigare avsnitt förordat regler som innebär att sådan ömtålig information som inte får förekomma i kreditupplysningar i princip inte heller får samlas in eller lagras. Vid tillämpningen av dessa regler uppstår för kreditinstitutens del det problemet att sådan insamling eller lagring som sker för internt bruk eller för förmedling av information till annan kreditinrättning faller utanför lagen och alltså kan ske mera fritt. För att få till stånd ett fullgott integritetsskydd skulle det krävas att olika register lades upp för den interna och den externa informationen och att olika tjänstemän sysslade med de skilda slagen av information. Uppenbarligen kan det inte krävas att kreditinstituten konsekvent genomför en sådan uppdelning. Jag anser emellertid inte heller att man formellt bör undanta kreditinrättningarna från de nu berörda reglernas tilllämpningsområde. Reglerna bör i stället för kreditinrättningarnas del tolkas så, att i den mån information samlas in och lagras särskilt för att användas i den externa upplysningsverksamheten, så skall de uppställda begränsningarna gälla. På motsvarande sätt bör lagens bestämmelser om gallring av äldre information och om rätt att erhålla registerbesked tillämpas på sådana
NU 1975/76:1
register som förs med tanke på den externa upplysningsförmedlingen.
Jag förutsätter att kreditinstituten, även om de inte upprättar separata register för intern och extern information, beaktar syftena bakom den nya lagen och så långt möjligt undviker att låta råd och omdömen som lämnas till utomstående grundas på information som enligt lagen inte får samlas in eller lagras. Jag utgår från att den myndighet som har hand om tillsynen noga kommer att uppmärksamma denna fråga.
1 specialmotiveringen till 10 § (s. 149) hänvisade föredraganden bl. a. till det nyss anförda och förklarade att bestämmelsen om rätt till registerbesked beträffande banker och andra företag som lagrar information för såväl intemt som externt bruk skulle bli tillämplig endast såvitt gällde register som fördes med tanke på den externa upplysningsförmedlingen.
Här angivna uttalanden lämnades utan erinran vid riksdagsbehandlingen (NU 1973:69, rskr 1973:379). Det bör dock antecknas att i en reservation (c, fp, vpk) till näringsutskottets betänkande påyrkades att även förmedlingen av upplysningar mellan kreditinrättningar skulle omfattas av kreditupplysningslagen.
I enlighet med motivuttalandena har datainspektionen i sina föreskrifter och anvisningar den 15 juli 1974 för ansökan om tillstånd att bedriva kreditupplysningsverksamhet angivit (s. 19) att kreditinrättning eller företag som avses i 1 8 kreditupplysningslagen skall tillämpa 10 § kreditupplysningslagen endast i fråga om särskilt register för extern kreditupplysningsverksamhet.
Organisatoriska förhållanden m. m.
Banker som bedriver extern kreditupplysningsverksamhet har, enligt vad datainspektionen inhämtat, genomgående uppgifterna lagrade i s. k. blandade register, dvs. sådana som används även för bankernas interna verksamhet. Det har förekommit att banker i överensstämmelse med gällande bestämmelser åberopat detta förhållande till stöd för en vägran att lämna besked enligt 10 8 kreditupplysningslagen.
Den interna och den externa verksamheten kan, när det gäller kreditupplysning med hjälp av automatisk databehandling, anses vara skilda från varandra även i fall då registren inte är fysiskt åtskilda genom att exempelvis ligga på olika band. Förutsättningen är då att registeruppgifter som får användas endast i den interna verksamheten spärras på teknisk väg.
Såsom anmäldes vid riksdagsbehandlingen av förslaget till kreditupplysningslag avser de till Svenska bankföreningen och Sveriges föreningsbankers förbund anslutna kreditinstituten att bedriva kreditupplysningsverksamhet genom en gemensam upplysningscentral. Datainspektionen har den 29 januari 1975 fattat beslut med anledning av en ansökan om tillstånd enligt kreditupplysningslagen och om principtillstånd enligt datalagen som genom Bankföreningen ingivits för det nya företaget, Upplysningscentralen UC Ak -
NU 1975/76:1
tiebolag (UC). Den planerade verksamheten, som avses börja under år 1976, kommer att bedrivas med hjälp av automatisk databehandling.
UC:s avsedda verksamhet kan anses innefatta en från bankerna utbruten del av kreditgivningsverksamheten i vidsträckt mening. Med hänvisning till detta förhållande, till ett uttalande av näringsutskottet vid kreditupplysningslagens tillkomst och till Kungl. Maj:ts beslut att medge bankerna att förvärva aktier i UC betraktar datainspektionen UC såsom kreditinrättning i kreditupplysningslagens mening.
Datainspektionens beslut innebär principtillstånd enligt kreditupplysningslagen för UC att bedriva kreditupplysningsverksamhet dels genom en intern verksamhetsgren som uteslutande skall betjäna kreditinrättningar under bankinspektionens tillsyn, dels genom en extern gren för andra användargrupper. Det innebär vidare principtillstånd enligt datalagen att inrätta och föra personregister för motsvarande ändamål. Med stöd av datalagen har datainspektionen meddelat preliminära föreskrifter i bl. a. följande tre avseenden. På teknisk väg skilda register för intern och extern verksamhet förutsätts. Uppgifter om på grund av missbruk avslutade checkräkningar får registreras och användas endast i den interna verksamheten. Om personupplysning, som avses i 2 § kreditupplysningslagen, lämnas ur registret, skall skriftligt meddelande om upplysningens innehåll samtidigt kostnadsfritt tillställas den som upplysningen avser även när upplysningen lämnats i den interna verksamheten.
Motionen
Systemet att bankerna har s. k. blandade register för extern och intern kreditupplysningsverksamhet medför, sägs det i motionen, att de enligt kreditupplysningslagens lydelse synes kunna vägra att lämna skriftligt besked om innehållet i de uppgifter som finns lagrade till privatperson eller företag som så begär. Detta innebär, menar motionären, att en grundtanke bakom kreditupplysningslagen, nämligen att privatperson eller företag skall ha möjlighet till insyn i uppgifter som lagras om vederbörande och som utlämnas som led i extern kreditupplysningsverksamhet, inte uppfylls.
Remissyttranden
Datainspektionen uttalar att förekomsten av blandade register hos kreditinstituten inte synes ha ägnats tillräcklig uppmärksamhet i de motivuttalanden som ligger till grund för den gällande tolkningen av kreditupplysningslagen vad beträffar skyldighet för kreditinstituten att lämna ut uppgifter. Datainspektionen anser att en generell vägran att lämna ut uppgifter ur blandade register står i strid både mot lagstiftningens syfte och - trots den i förarbetena gjorda tolkningen - mot lagens ordalydelse. Den aktuella begränsningen kan, anförs det, stödjas endast på 1 § andra punkten kre -
NU 1975/76:1
ditupplysningslagen, som gäller ”förmedling av upplysningar mellan” de ifrågavarande kreditinrättningarna. Att upplysningar kan meddelas externt ifrågasätts inte i motivuttalandena, framhåller inspektionen, och för sådant fall gäller 10 5 utan inskränkningar, såvitt nu är i fråga. En ändring i enlighet med motionen föranleder inte de praktiska problem för bankerna som anförts av föredraganden, hävdar inspektionen, som finner att detta också framgår av en jämförelse med 11 §.
Möjligen kan frågan komma i ett nytt läge efter tillkomsten av den planerade Upplysningscentralen UC, fortsätter inspektionen och erinrar om de principtillstånd som lämnats för UC:s verksamhet. När 10 $ datalagen blir tillämplig gäller inte de i kreditupplysningslagen och dess förarbeten angivna begränsningarna i skyldigheten att lämna registerbesked. Emellertid är det, säger inspektionen, ännu oklart när UC kan tagas i bruk och hur omfattande uppgifter den kommer att få. Behovet av precisering av tilllämpningen i den av motionären önskade riktningen kvarstår därför. Inspektionen finner det dock tveksamt om en ändring av själva lagtexten erfordras. Den ifrågasätter om inte den åsyftade lösningen kan åstadkommas redan med den nuvarande ordalydelsen. Ett uttalande av riksdagen om tolkningen av bestämmelsen på anfört sätt skulle då vara till fyllest. Datainspektionen skulle i så fall jämka sina den 15 juli 1974 meddelade anvisningar i enlighet därmed och sörja för att ändringen blir vederbörligen bekantgjord. Om likväl en ändring av lagtexten anses erforderlig kan enligt inspektionens mening till 10 $ kreditupplysningslagen lämpligen läggas en andra mening med förslagsvis följande lydelse:
Lagrar kreditinrättning, som avses i 1 §, uppgifter för kreditupplysningsändamål i register som används för kreditupplysning både till annan sådan inrättning och till annan kreditgivare, behöver beskedet innehålla endast de uppgifter som får lämnas till annan kreditgivare.
Sammanfattningsvis uttalar datainspektionen att den inte har någon erinran mot motionärens förslag och att den anser att detta i första hand bör genomföras genom att riksdagen beslutar uttala sig om ändrad tolkning av lagen.
Svenska bankföreningen, som har haft tillgång till datainspektionens yttrande, säger sig mot bakgrund av kreditupplysningslagens förarbeten och inspektionens egen anvisning för tilllämpningen av 10 S ha svårt att förstå inspektionens uttalande att praxis hos banker med blandade register att vägra lämna besked enligt 10 § inte stämmer med lagens ordalag och syfte.
Kreditupplysningsverksamhet rörande enskilda förekommer endast i mycket begränsad utsträckning hos bankerna, anför Bankföreningen vidare. Avsikten är att UC skall överta bankernas personupplysningsverksamhet i den mån sådan i dag förekommer. Även uppgifter för kreditupplysning om företag kommer att i största utsträckning koncentreras till UC. UC kommer inte att ha några blandade register. Eftersom UC:s register kommer
NU 1975/76:1
att föras med hjälp av automatisk databehandling kommer dessutom 10 S datalagen att vara tillämplig för UC. Med hänsyn till dessa omständigheter föreligger enligt Bankföreningens mening inte tillräckliga skäl att nu göra någon lagändring av den art som motionären berör. Skulle vid en framtida översyn av kreditupplysningslagen en ändring visa sig önskvärd mot bakgrunden av då vunna erfarenheter, bör en sådan ändring komma till uttryck i ny lagtext, säger föreningen.
Bankinspektionen anför att den fråga som aktualiseras i motionen enligt dess mening är av mycket begränsad betydelse. En ändring i den av motionären önskade riktningen kommer automatiskt att ske genom tillkomsten av UC. Några olägenheter med den nuvarande ordningen har inte inrapporterats till bankinspektionen vare sig genom klagomål eller på annat sätt. Mot bakgrund härav avstyrker bankinspektionen motionsyrkandet. Om motionärens önskemål likväl synes böra tillgodoses, bör, säger inspektionen, givetvis en lagändring komma till stånd.
Utskottet
Yrkesmässigt bedriven kreditupplysningsverksamhet regleras sedan år 1974 genom kreditupplysningslagen (1973:1173). Lagen innehåller bl. a. bestämmelser som är avsedda att bereda insyn för de personer som berörs av kreditupplysningsverksamheten. En sådan bestämmelse (10 S) innebär att varje person har rätt att - mot skälig avgift - hos kreditupplysningsföretag få skriftligt besked om innehållet i de uppgifter som finns lagrade om honom.
Bankernas interna kreditupplysningsverksamhet, som är avsedd att ge underlag för deras egen prövning av kreditansökningar, omfattas inte av kreditupplysningslagen. Undantaget avser även förmedling av kreditupplysningar mellan bankerna. Deras externa kreditupplysningsverksamhet omfattas däremot av lagen. Ett problem i detta sammanhang är att bankerna kan lagra information i s. k. blandade register, som utnyttjas för både den interna och den externa verksamheten. Såsom framgår av den redogörelse som har lämnats i det föregående övervägdes detta problem i samband med lagens tillkomst. I motiven slogs fast att för bankernas del bestämmelsen i 10 § om rätt till registerbesked skulle bli tillämplig endast såvitt gällde register som fördes med tanke på den externa upplysningsförmedlingen. Att 10 § skall tillämpas endast på särskilt register för detta ändamål anges också i de föreskrifter som datainspektionen har utfärdat i sin egenskap av tillsynsmyndighet på området.
Det har förekommit att banker som för blandade register - vilket är gängse - med stöd av bestämmelserna har vägrat att lämna besked enligt 10 § kreditupplysningslagen. Motionären kritiserar detta förhållande och påyrkar en lagändring som ålägger bankerna skyldighet att lämna sådana besked om de bedriver extern kreditupplysningsverksamhet. Datainspektionen in -
NU 1975/76:1
stämmer i sak men föreslår i första hand att riksdagen utan att ändra lagen skall ge anvisning om att 10 § skall tillämpas i det aktuella fallet.
Även utskottet finnér det otillfredsställande att den insyn, som kreditupplysningslagen är avsedd att ge, har blivit begränsad på detta sätt. Med hänsyn till motivuttalandena och datainspektionens föreskrift i ämnet ter sig dock den praxis som diskuteras förståelig. Om riksdagen vill genomdriva en annan ordning bör detta enligt utskottets mening ta sig uttryck i en lagändring.
Såsom påpekats av remissinstanserna och redovisats i det föregående avser affärsbankerna och föreningsbankerna att inrätta en gemensam upplysningscentral, UC, vars verksamhet skall bedrivas med hjälp av automatisk databehandling. UC kommer inte att ha blandade register. Det kan noteras att datainspektionen i sitt principtillstånd för UC:s verksamhet har föreskrivit att UC skall sända meddelande om personupplysnings innehåll till den omfrågade även i de fall då upplysningen har lämnats internt. Bankerna beräknar att verksamheten skall kunna inledas i begränsad skala under år 1976. När den sedermera får planerad omfattning torde i praktiken motionärens önskemål bli i huvudsak tillgodosett. Utskottet finnér därför inte skäl att nu föreslå någon lagändring i det angivna syftet. Utskottet räknar med att datainspektionen och bankinspektionen, vilka fortlöpande följer bankernas kreditupplysningsverksamhet, på nytt aktualiserar frågan om detta visar sig motiverat.
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motionen 1975:1685.
Stockholm den 4 november 1975
På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG
Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c), Haglund (s), Gustafsson i Byske (c), Andersson i Storfors (s), Rask (s), Blomkvist (s), fru Hambraeus (c), fru Hansson (s), herrar Nyquist (fp), Pettersson i Helsingborg (s), Siegbahn (m), fru Oskarsson (c) och herr Pettersson i Västerås (vpk).
.
I
.
■
■
GOTAB 75 10157 S Stockholm 1975
-