Med anledning av motion om val av huvudmän i sparbank
NU 1975/76:2
Näringsutskottets betänkande 1975/76:2
med anledning av motion om val av huvudmän i sparbank Ärendet
1 motionen 1975:175 av herr Håkansson i Trelleborg m. fl. (s) hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ändring i sparbankslagen i enlighet med vad som i motionen anförts.
Bankinspektionen och Svenska sparbanksföreningen har avgivit remissyttranden över motionen.
Bestämmelser och praxis
I lagen (1955:416) om sparbanker (ändringar i här aktuella delar 1968:602, 1969:774) föreskrivs att i sparbank skall finnas huvudmän som representanter för insättarna (11 §). Huvudmännen skall övervaka sparbankens förvaltning och fullgöra vissa i lagen särskilt angivna uppgifter, såsom att välja styrelse och revisorer. Antalet huvudmän skall vara lägst 20 och högst 60, om inte tillsynsmyndigheten - bankinspektionen - med hänsyn till särskilda förhållanden medgeratt antalet får sättas högreän 60. Bland behörighetsreglerna (12 ii) märks att huvudman skall vara bosatt inom sparbankens verksamhetsområde, såvida inte tillsynsmyndigheten på grund av särskilda förhållanden finner skäl att medge undantag.
Bestämmelserna om val av huvudmän innehåller bl. a. följande (13 och 14 §§). Hälften av antalet huvudmän skall enligt närmare stadganden i sparbankens reglemente väljas av kommunfullmäktige i de kommuner som ingår i sparbankens verksamhetsområde eller av landsting. Återstoden utses av huvudmännen själva bland insättare i sparbanken, som vid utgången av kalenderåret närmast före huvudmannavalet hade ett tillgodohavande i sparbanken av minst 100 kr. Huvudman som står i tur att avgå får inte deltaga i valet för besättande av hans egen plats. Kommunfullmäktiges och landstings val av huvudmän skall under gängse förutsättning vara proportionellt. Mandattiden för huvudman är tre år. Vid första huvudmannavalet i sparbanken skall mandattiderna sättas kortare än till tre år i den mån så erfordras för att åstadkomma successiva nyval.
I motiven till 1955 års sparbankslag (prop. 1955:51 s. 91) anfördes att det var naturligt med successiva val av sparbankernas huvudmannakårer för att kontinuiteten i sparbanksförvaltningen skulle främjas och att det ankom på sparbankerna själva att ta ställning till hur långt gående reglerna om successiviteten borde vara. Det uttalades vidare att lagens fordran på successiv förnyelse av huvudmannauppsättningen fick anses tillgodosedd
1 Riksdagen 1975/76. 17 sami. Nr 2
NU 1975/76:2
redan genom en ordning enligt vilken de kommunvaldas mandattid började vid en tidpunkt och övriga huvudmäns vid en annan. Som en följd härav har enligt 1 § sparbankskungörelsen (1955:422; nuvarande lydelse av 1 § 1973:1094) överlämnats till varje sparbank att i sitt reglemente fastställa de närmare reglerna angående ordningen för att åstadkomma den successiva förnyelsen av huvudmannakåren. I samråd med bankinspektionen har Svenska sparbanksföreningen därefter utarbetat normalreglemente för sparbankerna. Med ledning av reglementet har varje sparbank utformat sina bestämmelser om successiva val av huvudmän.
Av de f. n. 225 sparbankernas reglementen framgår, enligt vad bankinspektionen redovisar, att i det alldeles övervägande antalet fall, ca 185, huvudmännen utses så att samtliga kommunvalda huvudmän väljs samtidigt på tre år medan de huvudmannavalda huvudmännen utses med en tredjedel för varje år. I ca 20 sparbanker utses de båda kategorierna med en tredjedel varje år. I ca 10 sparbanker utses varje kategori på en gång för tre år, dock inte under samma år med hänsyn till bestämmelserna om den successiva förnyelsen. För några sparbanker gäller vissa mindre avvikelser från de nu nämnda valmetoderna.
Motionen
I motionen framförs kritik mot reglerna för val av huvudmän i sparbank. Den gällande ordningen uppfyller enligt motionärerna inte kraven på en normal demokratisk process. Till följd av att huvudmännens mandatperioder ofta inte sammanfaller med de kommunala valens och att val av huvudmän vid huvudmannasammanträdet sker successivt uppstår ”eftersläpande majoriteter” i huvudmannakårens sammansättning. Sådana förfaranden har, säger motionärerna, i andra sammanhang ersatts med en regel att val av representanter till det organ valet gäller sker vid ett och samma tillfälle. Genom att bilda block med minoriteter av de huvudmän som valts kommunalt kan, anför motionärerna, den del av huvudmannakåren som har valts av huvudmännen själva behärska de val som skall ske vid huvudmannasammanträdet. Det är enligt motionärerna önskvärt att mandatperioden är lika lång för alla och tidsmässigt anknyter till den period som gäller för kommunala styrelser och nämnder. Vid val av huvudmän på huvudmannasammanträde bör proportionellt val tillämpas, anser motionärerna vidare. Eftersom huvudman inte äger rätt att delta i val till sin egen plats kommer enligt motionärerna valet att i så fall förrättas enbart av de kommunalt utsedda representanterna. Bortsett från eventuellt kompletteringsval skulle val på huvudmannasammanträde liksom i kommun eller landsting sålunda äga rum vart tredje år.
NU 1975/76:2
3 Historik
Enligt 1923 års sparbankslag, som gällde till utgången av år 1955, var det kommunala inflytandet över huvudmannaförsamlingarnas sammansättning mera begränsat än enligt nuvarande regler. En undersökning, avseende förhållandena den 1 juli 1950, visade att totalt ca 30 96 av huvudmännen valdes av kommunala organ och ca 12 96 av andra val korporationer, medan de övriga utsågs genom självkomplettering. Förslag att huvudmannakåren skulle - såsom numera gäller - utses till lika delar genom kommunval och genom självkomplettering framlades i propositionen 1955:151 om ny sparbankslag.
Chefen för finansdepartementet betonade där att reglerna om tillsättande av huvudmän borde vara sådana att huvudmännen i verklig mening kunde sägas representera insättarna. Sparbankssakkunniga, vilkas förslag låg till grund för propositionen, hade kommit till slutsatsen att ett särskilt representantskap för låntagarna inte var tillräckligt motiverat. Departementschefen instämde i detta. Majoriteten av huvudmännen skulle enligt de sakkunnigas förslag utses av särskilda elektorer, i sin tur utvalda bland insättarna genom ett lottningsförfarande. Denna metod avvisades i propositionen. Som motiv för att det allmänna - kommuner och landsting - kunde göra anspråk på visst inflytande på skötseln av sparbankerna hade de sakkunniga bl. a. angivit att det från samhällelig synpunkt är betydelsefullt att utlåningen bedrivs med aktgivande på att sparbanksmedlen i första hand används för att tillgodose det legitima lånebehovet inom den bygd där sparbanken har sin verksamhet. Olika skäl - tänkbara intressekonflikter och faran för en politisering av sparbankernas ledning - hade av de sakkunniga anförts för att kommunerna inte skulle utse mer än en minoritet av huvudmännen. Departementschefen uttalade att vad som anförts om risken för politisering av sparbanksväsendet knappast borde tillmätas någon betydelse. Han ansåg tillsynsmyndighetens övervakning vara ett tämligen verksamt skydd mot att sparbankerna vid kollision mellan kommunernas intressen som låntagare och insättarnas anspråk på trygghet skulle favorisera de kommunala intressena. De betänkligheter mot kommunval som andragits av de sakkunniga borde därför inte anses mera väsentliga, sade departementschefen. De kommunala församlingarna måste betraktas som ganska representativa för sparbankernas stora insättargrupper. Huvudmannaval från kommunala organs sida skulle dessutom bereda låntagarna ett visst medelbart inflytande på valet, något som ej vore alldeles oberättigat. Det var enligt departementschefens uppfattning också ur en annan synvinkel väl försvarbart att kommunerna skulle få vidgade möjligheter att påverka sparbankernas förvaltning. Sparbankerna hade alltid haft en intim anknytning till den bygd där de bedrivit rörelsen, och det var ett vedertaget mål att en sparbank skall tjäna intressena i den ort där sparbanken utövar sin verksamhet.
De redovisade övervägandena skulle i och för sig kunna motivera en
1* Riksdagen 1975/76. 17 sami Nr 2
NU 1975/76:2
regel enligt vilken samtliga huvudmän skulle utses av kommunala korporationer, fortsatte departementschefen. Han avvisade dock denna tanke och även ett förslag att tre fjärdedelar av huvudmännen skulle vara kommunvalda, vilket reservationsvis hade framförts på utredningsstadiet. Som motiv för ställningstagandet angavs bl. a. att valreformen helst borde genomföras på sådant sätt att den erfarenhet av sparbanksförvaltning som fanns inom de befintliga huvudmannainstitutionerna kunde nyttiggöras även framdeles. Ett rimligt kommunalt inflytande ansågs bli säkerställt om lika stora delar av huvudmannakåren utsågs genom kommunval och genom självkomplettering. Vid kommunvalen av huvudmän skulle proportionell valmetod tillämpas under de förutsättningar som kommunallagen normalt uppställer i detta hänseende. 1 fråga om självkompletteringsvalen fanns det enligt departementschefen inte anledning att uppställa någon regel om proportionell valmetod. Successiva val är helt naturligt ägnade att främja kontinuiteten i sparbanksförvaltningen, anförde departementschefen vidare. Han sade sig ha bedömt värdet av successiv förnyelse vara så stort att han ansett att denna valordning borde göras tvingande.
Bankoutskottet (BaU 1955:19) fann propositionens förslag i ämnet väl avvägt och betecknade det som en förtjänst hos förslaget att huvudmannakåren genom självkomplettering skulle få ett inslag av direkta representanter för insättarna.
Den nuvarande mandattiden för huvudman, tre år, infördes genom lagändring år 1969. Tidigare var mandattiden fyra år. Ändringen genomfördes för att överensstämmelse skulle nås med de år 1969 vidtagna ändringarna i kommunallagstiftningen, varigenom valperioderna för ledamöter i kommunala fullmäktigeförsamlingar, styrelser och nämnder fastställdes till tre år.
Motioner om en översyn av reglerna om huvudmannaval i 13 § sparbankslagen har avslagits vid 1964 och 1970 års riksdagar (BaU 1964:25, 1970:61). Vid det första tillfället föreslogs att hela antalet huvudmän skulle utses av de kommunala fullmäktigeförsamlingarna och landstingen, vid det senare att kommunerna skulle fl möjlighet att välja minst två tredjedelar av huvudmannakåren. I anslutning till ett uttalande av Svenska kommunförbundet anförde bankoutskottet år 1964 att önskemål om förbättrade kontakter mellan sparbanker och vederbörande kommuner torde kunna tillgodoses i annan ordning än genom förändringar med avseende på huvudmannainstitutionen. Det saknas skäl för att aktualisera en ändring av den nuvarande ordningen för val av huvudmän, vilken enligt samstämmiga vittnesbörd fungerar väl, sade utskottet år 1970.
Remissyttranden
Bankinspektionen anför inledningsvis att olika synpunkter självfallet kan göras gällande när det gäller formerna för utseende av huvudmän. Det bör
NU 1975/76:2
emellertid, säger inspektionen, beaktas att den nuvarande bestämmelsen om utseende av huvudmän varit i kraft 20 år och att under denna tid några olägenheter med bestämmelsen inte rapporterats till bankinspektionen. Inte heller har inspektionen vid utövandet av sin tillsynsuppgift uppmärksammat sådana förhållanden rörande den aktuella bestämmelsen som bort föranleda ändring av denna.
Motionärernas uttalande att den nuvarande ordningen inte fyller kraven på en normal demokratisk process bemöts av inspektionen på följande sätt. Sparbankernas verksamhet uppbärs inte av privata vinstintressen. Den grundas primärt på strävanden att tillvarata allmänhetens intressen. Dessa intressen kontrolleras enligt lagens bestämmelser genom kommunalt valda företrädare bland huvudmän samt huvudmän som utses av huvudmännen själva. Enligt nuvarande lagstiftning är representationen av dessa två grupper av huvudmän lika fördelad. Genom den utvidgning av den kommunala representationen som skedde genom 1955 års lagstiftning gavs åt de kommunalt valda huvudmännen ett inflytande som medförde en väl avpassad balans i utövandet av beslutsfunktionerna inom huvudmannakåren. Härigenom torde rimliga anspråk på demokratisk beslutsprocess vara tillgodosedda.
Svenska sparbanksföreningen framför liknande synpunkter. Det torde med fog kunna göras gällande att sparbankerna såsom självägda, oberoende institutioner utan enskilda vinstintressen, i vilka samhället genom kommunalt valda företrädare i huvudmannakårerna har insyn och inflytande, representerar en demokratisk verksamhetsform som är unik bland företag inom det enskilda näringslivet, säger föreningen. Sparbanksföreningen erinrar också om att det primära syftet med den utvidgning av det kommunala inflytandet, som genomfördes enligt 1955 års lag, icke var att bereda större utrymme än tidigare för en partipolitisk uppdelning av de kommunala mandaten inom huvudmannakåren. Tvärtom framhölls i propositionen att "målsättningen vid val av huvudmän bör vara att till sparbankens ledning knyta dugliga och för huvudmannauppdraget lämpliga personer, oavsett vilken politisk åskådning de hyser".
Med anledning av motionärernas förslag om överensstämmelse mellan mandatperioderna för sparbankernas huvudmän och de kommunala valperioderna yttrar bankinspektionen följande. Eftersom olika förutsättningar råder beträffande varje enskild sparbanks verksamhetsområde förekommer ett flertal olika utformningar av hur val av huvudmän skall ske enligt det enskilda sparbanksreglementet. Detta gäller oberoende av om valet avser kommunvalda huvudmän eller huvudmän som utses av huvudmännen själva. Enligt bankinspektionens uppfattning är en på detta sätt reglerad successiv förnyelse av huvudmannakåren den bästa formen för att bevara kontinuiteten bland sparbankens huvudmän. En ordning enligt vilken den kommunvalda delen
NU 1975/76:2
av kåren alltid skulle nybesättas vid ett och samma tillfälle skulle, med hänsyn till att åtskilliga sparbanker har ett verksamhetsområde som spänner över flera kommuner, kunna genomföras först efter omfattande övergångsbestämmelser. Den skulle, om den likväl genomfördes som en obligatorisk bestämmelse, också motverka den av flera skäl önskvärda kontinuiteten bland huvudmännen. Det i motionen framförda förslaget att också den del av huvudmännen som dessa själva väljer skulle utses för samma mandatperiod som de kommunvalda huvudmännen strider även mot inspektionens uppfattning om önskvärdheten av kontinuitet inom huvudmannakåren. Inspektionen avstyrker därför förslaget i denna del.
Efter att ha berört vad som föreskrivs i gällande författningsregler och i sparbankernas reglementen deklarerar Sparbanksföreningen att den - oavsett de skäl som på denna punkt varit bestämmande för reglerna - i vad avser den kommunalt tillsatta hälften av huvudmannakåren i princip inte har något att invända mot att mandatperioden för samtliga de huvudmän, som ingår i denna del av kåren, utses för en och samma treårsperiod och att denna period bringas till överensstämmelse med de valperioder som gäller för kommunala val. Föreningen vill emellertid understryka, att en sådan ordning för den kommunvalda delen av kåren endast i begränsad omfattning kommer att förverkliga motionärernas önskan att huvudmannakårens sammansättning skall återspegla styrkeförhållandet i den församling som utsett huvudmän. Detta kan nämligen uppnås endast i de sparbanker, vilkas verksamhetsområde omfattar ett fåtal kommuner eller som har landsting som valkorporation. I de fall där de kommunala valkorporationerna är så många att varje korporation utser bara en-tre representanter i huvudmannakåren - ett förhållande som inte är ovanligt - kan man, säger föreningen, knappast tala om att systemet skulle ge en återspegling av den politiska sammansättningen av val korporationen. Med hänsyn härtill kan det ifrågasättas om en reform av detta slag skulle vara meningsfull.
Ett val av samtliga huvudmän under ett och samma valår medför, anser Sparbanksföreningen, risk för att kontinuiteten i sparbankens ledning äventyras med negativa återverkningar på verksamheten som möjlig följd. Enligt föreningens mening har värdet av kontinuitet i ledningen - vilken var ett viktigt skäl för den obligatoriska regeln om successiva val - fortfarande giltighet. Föreningen anser därför att en successiv förnyelse av huvudmannakåren i sådan ordning, att de kommunvalda huvudmännen väljs vid ett tillfälle och de övriga vid ett annat, är ett minimikrav som måste upprätthållas. Det är enligt föreningen dessutom önskvärt att möjligheterna hålls öppna även för de ännu mer differentierade former av successiv förnyelse inom den självkompletterade delen av kåren som nu förekommer. Föreningen avstyrker sålunda vad motionärerna i denna del föreslagit.
Beträffande motionärernas förslag om tillämpning av proportionellt val vid de val av huvudmän som sker på huvud -
NU 1975/76:2
mannasammanträde gör bankinspektionen följande påpekande. Som skäl för förslaget åberopas att huvudman inte äger rätt att delta i val till sin egen plats, vilket sålunda skulle innebära att valet skulle förrättas av enbart de kommunalt tillsatta huvudmännen. Det förhåller sig emellertid så att samtliga närvarande huvudmän, med undantag av huvudman vars plats står till förfogande för val, har rätt att delta i val till den lediga platsen. Förutsättningar föreligger sålunda inte att tillämpa regler om proportionellt val. Bankinspektionen avstyrker därför motionärernas yrkande i detta hänseende.
Även Sparbanksföreningen konstaterar att motionärerna har missuppfattat den ordning som gäller och att det är tekniskt omöjligt att tillämpa reglerna om proportionellt valsätt.
Bankinspektionen behandlar avslutningsvis sparbankernas roll inom kreditväsendet och anför därvid bl. a. följande. Sparbankerna har genom sin rörelseutövning kraftigt markerat sin lokala och folkliga förankring. Inte minst de intima förbindelserna med kommunerna understryker denna förankring. En betydande anknytning till löntagarorganisationer, folkrörelser m. m. medverkar också till sparbankernas breda kontakt med allmänheten. Självfallet innebär den nämnda företagsformen många gånger begränsade aktionsmöjligheter särskilt i strävanden till konkurrens med andra institut på lika villkor. Många sparbanker saknar i dag expansionsmöjligheter bl. a. på grund av begränsade verksamhetsområden. För att sparbankerna som organisationsform skall kunna leva vidare och utvecklas torde krävas att sparbankerna själva är medvetna om behovet av förnyelse och även aktivt verkar härför. Ett uppnående av detta mål förutsätter en stark vilja hos sparbankernas huvudmän att ge större slagkraft åt sparbankerna genom samverkan och inriktning mot större enheter.
Utskottet
En sparbank har som högsta beslutande organ sina huvudmän. Dessa är enligt sparbankslagen (1955:416) ”representanter för insättarna”. Huvudmannainstitutionen ger också kommuner och landsting inflytande i sparbankerna. Hälften av antalet huvudmän skall nämligen - enligt närmare stadganden i sparbankens reglemente - väljas av kommunfullmäktige i den kommun eller de kommuner som ingår i sparbankens verksamhetsområde eller av landsting. De övriga utses av huvudmännen genom självkomplettering. Mandattiden för huvudman är tre år.
I lagen föreskrivs att valen skall vara successiva. Detta genomförs - såsom framgår av den redogörelse som har lämnats i det föregående - på olika sätt. I det stora flertalet fall utses de kommunvalda ledamöterna samtidigt och de övriga med en tredjedel varje år.
1 motionen 1975:175 riktas kritik mot reglerna för huvudmannaval. Mo -
NU 1975/76:2
tionärerna vill att dessa regler skall ändras i två avseenden. Mandatperioden bör vara densamma för alla huvudmän och överensstämma med de kommunala organens mandatperiod, anser de, och de icke kommunvalda huvudmännen bör utses av de kommunvalda genom proportionella val.
Mot de valtekniska förutsättningar varpå motionärerna grundar sitt förslag i sistnämnda del har remissinstanserna gjort invändning. Att denna är befogad utesluter givetvis inte att det förordade valsystemet skulle kunna föreskrivas genom mera vittgående författningsändringar än motionärerna har tänkt sig.
Den praktiska innebörden av motionärernas förslag är att kommunerna och landstingen på ett mera markerat sätt än nu får inflytande på huvudmannakårens sammansättning. Utskottet anser inte att det finns anledning till ändring i de nuvarande lagbestämmelserna om val av huvudmän på sätt som föreslås i motionen.
Utskottet hemställer
att riksdagen avslår motionen 1975:175.
Stockholm den 4 november 1975
På näringsutskottets vägnar INGVAR SVANBERG
Närvarande: herrar Svanberg (s), Regnéll (m), Börjesson i Glömminge (c). Haglund (s), Gustafsson i Byske (c), Andersson i Storfors (s), Rask (s), Blomkvist (s), fru Hambraeus (c), fru Hansson (s), herrar Nyquist (fp), Pettersson i Helsingborg (s), Siegbahn (m), fru Oskarsson (c) och herr Pettersson i Västerås (vpk).
Reservation
av herr Pettersson i Västerås (vpk) som anser att utskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:
En sparbank har (= utskottet) genom proportionella val.
De problem som motionen aktualiserar gäller en liten detalj i ett större sammanhang. Uppenbart är att en verklig förändring av maktförhållandena inom kreditväsendet kräver åtgärder av mycket mer vittgående slag och på helt annat plan än de i motionen föreslagna. Från given utgångspunkt är emellertid kritiken från motionärernas sida både principiellt och i sak riktig. Nuvarande ordning beträffande de förhållanden som motionärerna berör är helt otillfredsställande.
Sparbankernas verksamhet är ett väsentligt inslag i den lokala och regionala samhällsplaneringens praktik. Detta gäller inte minst den viktiga
NU 1975/76:2
bostadskreditgivningen. För samhällsplaneringen i stort är det viktigt med största möjliga samordning mellan kreditsidan och kommunernas bostadspolitik. När vald representation förekommer i kreditinstitut bör valproceduren nära anknytas till de kommunala valen. De nu anförda omständigheterna talar klart för att valperioden för huvudmännen bör, såsom krävs i motionen, stämma överens med valperioden för kommunfullmäktige.
Självkomplettering (kooptation) är principiellt förkastlig ur demokratisk synvinkel. När sådan förekommer bör den - som motionärerna förordar - åtminstone ske vid ett enda tillfälle, inte genom successiva val. Successiva val medför oöverskådlighet och slumpartad påverkan på församlingens sammansättning. Ett extra led införs i den indirekta valproceduren - indirekt valda deltar i val av andra indirekt valda.
Mot motionens krav invänder remissinstanserna att det nuvarande förfarandet medför ”kontinuitet” i församlingen. Invändningen är sakligt irrelevant och logiskt felaktig. Graden av kontinuitet beror av frekvensen omvalda ledamöter och har inte i och för sig med valproceduren att göra. Kontinuiteten kan ju heller inte gärna bli större i en församling, vars sammansättning ständigt ändras, än i en församling som väljs samtidigt och förblir oförändrad under en mandatperiod.
Motionens krav på proportionell valmetod synes helt konsekvent och riktigt. Remissinstanserna hävdar att det är tekniskt omöjligt att tillämpa proportionalism i detta sammanhang. Påståendet vittnar enligt utskottets mening om en generande okunnighet om valteknik. Det finns flera möjliga system som kombinerar god matematisk proportionalitet med personval. Sådana system kan med fördel användas just i små valkorporationer. Systemen garanterar den politiskt riktiga återspegling, som motionärerna efterlyser, utan att strikta parti- eller listval nödvändigtvis måste äga rum.
Utskottet hemställer
att riksdagen med bifall till motionen 1975:175 hos regeringen hemställer om förslag till ändring i sparbankslagen (1955:416) i enlighet med vad utskottet anfört.