Med anledning av motion om skatt på utlandsresor

SkU 1975/76:30

Skatteutskottets betänkande 1975/76: 30

med anledning av motion om skatt på utlandsresor Motionen

I motionen 1975/76:972 av herr Gustafsson i Byske (c) hemställs att riksdagen beslutar att hos regeringen anhålla att den tar kontakter med regeringarna i övriga nordiska länder angående avgiftsbeläggning, motsvarande lägst inom det egna landet gällande konsumtionsbeskattning, för resor (resevaluta och/eller biljettkostnad) som medborgare i nordiskt land företar utanför de nordiska länderna och att de förslag som kan bli resultat härav snarast möjligt föreläggs riksdagen.

Frågans tidigare behandling m. m.

R iksdagsbehandlingen

I motioner till 1966 års riksdag begärdes riksdagsskrivelse om beskattning av utlandsresor. Bevillningsutskottet avstyrkte yrkandet, då det enligt utskottets mening saknades praktiska förutsättningar för en sådan beskattning (BeU 1966:47), och riksdagen avslog motionerna.

Med anledning av motioner till 1968 års riksdag om införande av reseskatt framhöll bevillningsutskottet (BeU 1968:13) bl. a. följande.

Utskottet vill inte bestrida att framför allt den snabba utvecklingen av charterflyget till utlandet bidragit till att försämra betalningsbalansen. Läget har dock hittills inte bedömts vara så allvarligt att någon form av restriktioner ansetts påkallad. Vid en ändrad inställning i detta hänseende torde en skärpt ransonering av tilldelningen av valuta för turistresor vara den åtgärd som ligger närmast till hands. Däremot torde våra åtaganden gentemot Internationella valutafonden lägga hinder i vägen för att utforma en beskattning så att turistvaluta beskattas genom att den säljs till en högre kurs än samma handelsvaluta.

Den enda tekniska lösningen på en resebeskattning som formellt inte strider mot våra internationella åtaganden skulle vara en beskattning av den typ som nyligen föreslagits i USA. Det amerikanska förslaget, som mött kraftig kritik, går ut på att resekostnaderna deklareras och skatt betalas efter resans avslutande. Detta förslag torde dock i praktiken vara synnerligen svårt att tillämpa på svenska förhållanden på grund av bl. a. den rådande passfriheten mellan de nordiska länderna som omöjliggör varje kontroll över resandeströmmen. Den amerikanska skatten avses gälla endast resor utanför den s. k. västra hemisfären, alltså i huvudsak resor till andra världsdelar. Om man i motsvarande mån endast skulle beskatta utomeuropeiska resor skulle vinsten av beskattningsåtgärderna bli obetydlig.

Det bör även observeras att den alltmer ökande bilturismen är ett problem som inte lägger hinder i vägen för det amerikanska skatteförslaget men

1 Riksdagen 1975/76. 6 sand. Nr 30

SkU 1975/76:30

som självfallet skulle utgöra en betydande svårighet vid en svensk resebeskattning. Enligt utskottets mening saknas f. n. praktiska förutsättningar för att med rimliga krav på rättvisa och kontroll införa en generell resebeskattning. Med hänsyn härtill finnér utskottet inte skäl att närmare granska de argument motionärerna i övrigt anför till stöd för en sådan åtgärd.

Riksdagen beslutade enligt utskottets hemställan avslå motionerna.

Vid 1969 års riksdag anförde bevillningsutskottet (BeU 1969:28) i anslutning till ett motsvarande motionsyrkande följande.

Utskottet framhöll vid föregående års riksdag de svårigheter som skulle föreligga att införa en sådan beskattning om man samtidigt vill bibehålla kraven på rättvisa och kontrollmöjligheter. Motionärerna gör nu gällande att det skulle vara möjligt att trots våra internationella åtaganden införa en resebeskattning. De hindersom dessa förpliktelser skapar väger emellertid lätt mot exempelvis de kontrollproblem som den nordiska passfriheten medför. Såvitt utskottet kunnat finna förutsätter den föreslagna beskattningen en total passkontroll i förening med en utbyggnad av tullkontrollen för att verksamt förhindra privat utförsel av valuta. Vidare bör den statliga kontrollen över affärslivets utlandstransaktioner vara så effektiv att överföringar till utresande svenskar via affärsförbindelser kan uteslutas. Utskottet är också tveksamt om man vid en resebeskattning kan tillåta utländska turister att införa sin egen valuta med hänsyn till att denna måste komma att betinga en mot beskattningen svarande överkurs. Utskottet vill alltså understryka att ett beskattningsförslag måste uppfylla vissa grundläggande krav för att kunna beaktas. Oavsett hur man bedömer angelägenheten att tillgodose syftet med den föreslagna resebeskattningen, kan en sådan reform inte genomföras eftersom praktiskt taget alla möjligheter till effektiv kontroll saknas. Under sådana förhållanden finnér utskottet ej heller skäl tillstyrka en utredning av frågan.

Då frågan återkom vid 1970 års riksdag hade den utvidgats till att avse en nordisk resebeskattning. Bevillingsutskottet(BeU 1970:15) ansåg sig emellertid böra avstyrka också detta yrkande med följande motivering.

Utskottet har som framgår av den föregående redogörelsen upprepade gånger avstyrkt motioner om skatt på utlandsresor med främst den motiveringen att praktiska förutsättningar saknas för en tillfredsställande kontroll av en sådan beskattning. Därvid har utskottet bl. a. framhållit att en bibehållen nordisk passfrihet knappast låter sig förena med de kontrollkrav som man måste uppställa om en resebeskattning införs.

Det kan antas att det är mot bakgrund av dessa invändningar som motionärerna nu frångått det tidigare kravet påen enbart svensk resebeskattning och i stället begär riksdagsskrivelse med anhållan om förslag till Nordiska rådet om införande av en skatt som skall gälla då medborgarna i de nordiska länderna reser utanför Norden. Skatten bör till sin höjd motsvara den inhemska konsumtionsskatten.

Utskottet kan inte finna att en nordisk samordning av resebeskattningen skulle erbjuda några nämnvärda fördelar från kontrollteknisk synpunkt. Väsentligare är emellertid att en skatt på resor utom Norden innebär att de nordiska länderna gynnas som turistmål och att övriga länder missgynnas, vilket inte står i överensstämmelse med de nordiska ländernas åtaganden

SkU 1975/76:30

enligt OECD. Härtill kommer att alla de övriga invändningar som utskottet redovisat vid tidigare riksdagsbehandling av frågan i huvudsak kvarstår oförändrade.

Riksdagen avslog motionerna.

I sitt betänkande (SkU 1971:52) till 1971 års höstriksdag rörande motioner i samma fråga erinrade skatteutskottet om att det s. k. turistnettots negativa effekter för betalningsbalansen i förening med krav på att konsumtionsbeskattningen skall vara generell oavsett om konsumtionen äger rum inom eller utom landet hör till de välkända skäl som upprepade gånger åberopats till stöd för en skatt på utlandsturismen. Utskottet konstaterade vidare att dessa argument återkom också i de då aktuella motionerna och anförde vidare bl. a. följande.

Resonemanget om konsumtionsbeskattningens räckvidd är långt ifrån invändningsfritt. En av huvudtankarna i mervärdeskattesystemet är att varje land fastställer beskattningens höjd vid konsumtion inom det egna landet och att den inhemska skatten därför skall avlyftas vid export till andra länder. I detta system måste i princip utlandsturismen jämställas med exporten. Att vissa turistländer inte infört mervärdeskattesystemet eller har en obetydlig konsumtionsbeskattning ändrar ingenting i sak för de länder som tillämpar mervärdeskatteprincipen.

Det i motionen 1971:306 framförda önskemålet om en gemensam nordisk reseskatt eliminerar vissa av de kontrollproblem som den nordiska passfriheten skulle medföra vid en isolerad svensk resebeskattning, men ett sådant arrangemang innebär inte bara att en stor del av kontrollen kommer att vila på Danmark, som får ta emot huvuddelen av den bil- och järnvägsburna turistströmmen mot kontinenten, utan även att de nordiska länderna gemensamt gör ett avsteg från internationella överenskommelser i syfte att underlätta turistbytet länderna emellan. Utan att förringa värdet av de nordiska samarbetssträvandena kan konstateras att de praktiska resultaten härav varit förhållandevis blygsamma och att det därför finns anledning anta att vägen till ett så kontroversiellt slutmål som en gemensam resebeskattning antagligen skulle bli lika besvärlig som oviss. Enligt uppgifter i pressen har vissa sonderingar i frågan gjorts på ministernivå utan att de såvitt känt lett till något resultat.

Utskottet anser således att diskussionen om skatt på utlandsturismen inte tillförts några nya eller mera betydelsefulla synpunkter genom de vid årets riksdag väckta motionerna. Då de av bevillingsutskottet redovisade kontrollsvårigheterna kvarstår oemotsagda finner skatteutskottet inte skäl tillstyrka bifall till motionerna.

Då förslag om skatt på turistresor senast behandlades av riksdagen, under hösten 1973, anförde skatteutskottet (SkU 1973:47) bl. a. följande synpunkter.

Den hittillsvarande diskussionen om skatt på utlandsresor har närmast givit vid handen att det av valutamässiga, statsfinansiella och i viss mån principiella skäl kan finnas anledning att förorda en sådan beskattning, men att inte någon kunnat anvisa en väg som riksdagen ansett kunna utgöra grunden ens för en utredning av frågan.

SkU 1975/76:30

4 En skatt på resevaluta är utesluten på grund av internationella åtaganden och en skatt på charterresor skulle tvinga resebyråerna utomlands utan att man därför kommer åt de turister som färdas med bil eller järnväg. Härtill kommer de kontrollsvårigheter som den nordiska passfriheten skapar.

Då frågan senast behandlades ställde utskottet sig skeptiskt till tanken på att man skulle kunna nå en nordisk enighet om en resebeskattning på resor utanför Norden, en åtgärd som för Sveriges del främst måste bygga på medverkan från Danmark. Man har från danskt håll också bestämt avvisat de svenska propåerna i denna riktning, vilka endast avsåg en så enkel och schablonmässig beskattning som en årlig passavgift. Därmed måste också förutsättningarna för den utredning om en nordisk resebeskattning som nu åter yrkas i motionen 1973:1018 anses vara praktiskt taget obefintliga.

Även denna gång avslog riksdagen motionerna.

Internationella åtaganden

De ovan angivna åtagandena gentemot Internationella valutafonden utgör inte något direkt hinder mot skatt på resor men väl mot skatt på resevaluta. En skatt på resevaluta skulle få samma innebörd som att man tillämpar särskilda växlingskurser på valutor som drabbas av skatten, och en sådan tillämpning är oförenlig med nyssnämnda åtaganden.

Enligt OECD:s liberaliseringskod skall för turistresor garanteras en viss årlig minimitilldelning av valuta - 700 dollar. Sverige liksom ett flertal andra medlemmar i OECD tillämpar dock väsentligt högre tilldelning av resevaluta.

Valutabestämmelser

1 riksbankens sammanställning Valutaregleringen föreskrivs bl. a. följande.

I postförsändelse må av annan än valutabank utföras sedlar och skiljemynt till ett värde av högst 100 kr.

Vid utresa ur Sverige är, vid sidan av vad ovan medgivits, jämväl följande utförsel tillåten:

Resande till utlandet må utan särskilt tillstånd utföra resevaluta till ett värde av högst 6 000 kr. Utförsel av resevaluta därutöver skall kunna styrkas medelst inköpsanmälan, som avstämplats av riksbanken eller försäljningsställe för resevaluta.

1 utlandet bosatt resande må därjämte utföra utländska sedlar samt från utländskt försäljningsställe för resevaluta (bank, resebyrå etc.) i utlandet förvärvade checkar och andra penninganvisningar.

I fråga om valutabestämmelserna kan i detta sammanhang också erinras om vad som gäller beträffande inköp av fritidshus i utlandet. Sålunda kan bl. a. den som har fast bostad i Sverige - utlänning dock endast om han

SkU 1975/76:30

haft sådan bostad de tre senast förflutna kalenderåren-efter ansökan påräkna valutatilldelning för inköp för rekreationsändamål av fastighet eller lägenhet i utlandet till ett värde av högst 50 000 kr. Vissa begränsningar gäller i fråga om tomtkostnad och tid för bebyggande.

Utländska beskattningsåtgärder och överväganden i frågan

Inom OECD-länderna finns f. n. inte någon resebeskattning av det slag som förordats i motionen. Dock har vissa länder, bl. a. Storbritannien och Frankrike, under 1960-talet haft restriktioner i fråga om tilldelningen av resevaluta.

Finland hade under åren 1968-1970 en reseskatt av mera begränsad räckvidd enbart avseende sjöresor. Denna s. k. passagerarskatt utgick med 5 mark för resa, vars längd var högst 90 sjömil, och med 10 mark för resa, vars längd översteg 90 sjömil. Resans längd räknades från den hamn i Finland, där resanden började sin resa, till den utländska hamn, som fartyget först anlöpte.

Skatten betalades till tullmyndigheten i samband med tullkontrollen vid utresan eller på förhand mot en särskild passagerarskattekupong som vid avresan skulle uppvisas för tullmyndigheten.

Befriade från passagerarskatt var bl. a. barn under 12 år, ombordanställda och legationspersonal.

1968 behandlade USA:s kongress ett av regeringen framlagt förslag beträffande skärpt beskattning av resor och resevaluta. Förslaget innebar i huvudsak i fråga om förbrukningen av resevaluta att vid turistresa utanför den amerikanska kontinenten skulle resenären ha ett skattefritt bottenbelopp av 7 dollar per dag, på överskjutande belopp upp till 8 dollar skulle utgå en skatt med 15 % och på belopp därutöver med 30 %. Förslaget innehöll detaljerade bestämmelser om vilka resor som skulle beskattas och hur gränserna skulle dras mellan beskattade och obeskattade resor. Skatten kolliderade emellertid inte med Internationella valutafondens regler då den inte utgick på själva valutan utan innebar att valutaförbrukningen skulle deklareras efter resans avslutande. Förslaget godtogs dock inte av kongressen.

En dansk motsvarighet till den svenska punktskatteutredningen avgav 1971 ett särskilt utlåtande om möjligheterna att i Danmark införa skatt på turistresor och kom därvid till slutsatsen att det inte föreligger möjligheter att på lämpligt sätt införa en sådan skatt. Av särskilt intresse i detta sammanhang är att utredningen också tog upp de svenska sonderingar på ministernivå som nämns i betänkandet SkU 1971:52 och som i första hand avsåg en årlig passavgift och därvid anförde följande.

Det är bekant att man i Sverige övervägt en annan form av reseskatt - nämligen en årlig avgift på passen. Tanken går ut på att den medborgare som vill använda sitt pass under ett visst år skall betala en avgift för det

SkU 1975/76:30

pågående året, eventuellt genom köp av stämpelmärken. På grund av att passtvånget är upphävt mellan de nordiska länderna får en sådan passavgift bara betydelse för resor till icke-nordiska länder.

Den erforderliga kontrollen över en passavgift av denna typ måste givetvis ske på det sättet att passkontrollen i samband med nordiska medborgares utresa från det nordiska passområdet granskar att avgiften är betald. Genomförandet av en passavgift skulle därför kräva ett nordiskt avtal om att alla de nordiska passkontrollerna granskar inte bara att det egna landets invånare har betalt passavgift utan också att personer hemmahörande i de andra nordiska länderna har betalt avgiften i sitt hemland före utresan från det nordiska passområdet. Det är däremot inte en nödvändig förutsättning att avgiften införs i alla de nordiska länderna, om länderna inom det nordiska passområdet är överens om att verkställa den erforderliga kontrollen i fråga om de andra ländernas avgifter.

Den svenska tanken på en passavgift har på grund av den danska polisens medverkan vid kontrollen av en eventuell svensk avgift underställts justitieministeriet. Detta ministerium har på följande grund ställt sig avvisande:

a. Passkontrollens arbetsbörda vid inresekontrollen är så stor att den för ögonblicket mindre väsentliga utresekontrollen i någon mån kan åsidosättas. Polisen kan därför inte åta sig att granska att en avgift är betald i samband med en utresa. Det har för övrigt i nordiska rådet föramlagts förslag till en rekommendation om upphävande av den regelmässiga passkontrollen på flygplatserna och om övervägande att avskaffa utgående passkontroll även vid andra gränsöverskridanden. Danmark är samordnande land och understöder rekommendationen.

b. En årlig passavgift skulle inte överensstämma med rekommendationerna från åtskilliga internationella organisationer (OECD, ICAO och FN:s turistkommitté) om att pass såvitt möjligt bör utfärdas avgiftsfritt eller i varje fall mot avgift som icke överstiger utgiften för administrationen av pass väsendet.

Härtill kommer att en dansk passavgift skulle komma att omfatta resor till Tyskland, vilket kan med rätta antas framkalla starka protester både i Danmark och Tyskland, i synnerhet på bägge sidor om landgränsen.

Utskottet

Förslag om en särskild skatt på utlandsresor har vid olika tillfällen behandlats av riksdagen sedan frågan först aktualiserades genom motioner till 1966 års riksdag. Bevillningsutskottet ställde sig avvisande till detta yrkande med hänsyn främst till svårigheterna att konstruera en beskattning som fyllde rimliga krav på rättvisa och kontroll, och skatteutskottet som ett par gånger tagit ställning i samma fråga - senast 1973 - har delat denna uppfattning.

Yrkandet i den här behandlade motionen är identiskt med ett av de yrkanden som framställdes 1973 och går ut på att riksdagen skall begära att regeringen tar kontakter med regeringarna i övriga nordiska länder om en avgiftsbeläggning motsvarande lägst den inom det egna landet gällande konsumtionsbeskattningen för resor som företas utanför Norden och att de förslag som kan bli resultatet härav snarast möjligt föreläggs riksdagen.

SkU 1975/76:30

7 Utskottet kan inte odelat instämma i motionärens resonemang, att en sådan beskattning skulle vara ett rättvisekrav, eftersom utlandsturisten slipper betala mervärdeskatt på sin konsumtion i motsats till den som av ekonomiska skäl är hänvisad att förlägga sin konsumtion till hemlandet. Motionären förbiser därvid att det i dag finns en omfattande turism till EGländer, som också belägger konsumtionen med mervärdeskatt.

Utskottet vill emellertid inte bestrida att det kan anföras vissa motiv för att beskatta utlandsturismen som till viss del kan ses som en obeskattad, umbärlig konsumtion. Som motionären framhåller skulle en sådan åtgärd också kunna bidra till att minska turistunderskottet, och i bästa fall skulle resultatet även kunna bli att den inhemska turistnäringen får ett gynnsammare läge.

När förslaget tidigare avvisats har det inte heller varit på grund av att den avsedda beskattningen ansetts omotiverad utan med hänsyn till att ingen ännu lyckats anvisa något godtagbart sätt för beskattningens anordnande.

Av den inledningsvis lämnade redogörelsen framgår att en effektiv beskattning av resor och resevaluta knappast kan åstadkommas utan långtgående restriktioner och kontrollåtgärder som till en del skulle strida mot olika internationella åtaganden. Det bör i sammanhanget framhållas att en nordisk resebeskattning medför risker för motåtgärder i syfte att begränsa utländsk turism i Norden.

Inte ens om utlandsturismen uteslutande utgjordes av paketresor med charterflyg skulle det vara möjligt att få en tillfredsställande kontroll utan att man samtidigt inför en drastisk skärpning av valutakontrollen, eftersom det inte föreligger några svårigheter att köpa sådana resor i Danmark eller Tyskland. Även om denna fråga kan lösas kvarstår ändå som ett betydande problem hur man skall få en rimlig avvägning av beskattningen mellan charterresor och individuell turism med bil, tåg m. m. Dessa svårigheter i förening med att våra internationella åtaganden lägger hinder i vägen för en valutaskatt, en åtgärd som för övrigt också skulle fordra en rigorös gränsövervakning, har lett till att riksdagen avvisat tanken på en generell resebeskattning. Finansministern har - som framgår av den inledningsvis lämnade redogörelsen - i princip inte ställt sig avvisande till en beskattning av turismen utan i sådant syfte övervägt möjligheten av en årlig passavgift. Med hänsyn till den nordiska passfriheten är en aktiv medverkan från den danska gränsbevakningens sida en oundgänglig förutsättning för en sådan åtgärd. Sedan man från danskt håll avvisat denna tanke, har regeringen såvitt bekant inte vidtagit några ytterligare åtgärder för att få till stånd en nordisk resebeskattning.

Utskottet finner att det alltjämt saknas praktiska förutsättningar för den i motionen begärda resebeskattningen. Med hänsyn till att regeringen visat intresse för frågan saknas anledning för riksdagen att begära särskilt initiativ i ärendet. Det kan nämligen förutsättas att förslag kommer att läggas fram

SkU 1975/76:30

om någon väg skulle visa sig framkomlig på grund av ändrade förhållanden. Under nuvarande förutsättningar finner utskottet inte skäl tillstyrka bifall till motionen 1975/76:972.

Utskottet hemställer

att riksdagen avslår motionen 1975/76:972.

Stockholm den 24 februari 1976

På skatteutskottets vägnar ERIK WÄRNBERG

Nänarande: herrar Wärnberg (s). Magnusson i Borås (m). Kristenson (s). Johansson i Jönköping (s). Josefson (c). Carlstein (s). Mundebo(fp), Wikner (s). Sundkvist (c). Olsson i Järvsö* (c), fru Normark (s), herr Hallenius (c), fru Troedsson (m), herrar Boström (s) och Johansson i Malmö* (s).

* Ej närvarande vid betänkandets justering.

GOTAB 51327 Stockholm 1976