Med anledning av motion om ordningen för tillsättning av tjänster hos bl. a. social centralnämnd

SoU 1975/76:2

Socialutskottets betänkande 1975/76:2

med anledning av motion om ordningen för tillsättning av tjänster hos bl. a. social centralnämnd

Motionen

1 motionen 1975:1291 av herr Strömberg i Vretstorp (s) och fru Andersson i Kumla (s) hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ändring i socialhjälpslagen och lagen om social centralnämnd m. m. av innebörd att kommunfullmäktige får föreskriva att personal hos socialnämnd, social centralnämnd och social distriktsnämnd får anställas av annan kommunal nämnd än socialnämnden och den sociala centralnämnden.

Motionärerna påpekar bl. a. att det inom kommunerna pågår en utveckling mot en central personaladministration med uppgift att bl. a. anställa befattningshavare för olika organ hos kommunerna och att kommunfullmäktige genom en ändring av skolstadgan (1971:235) får föreskriva att annan personal än skolledare, lärare och annan ledande personal vid grundskolan och gymnasieskolan skall tillsättas av annan kommunal nämnd än skolstyrelsen.

Gällande bestämmelser m. m.

Tillsättning av tjänst hos socialnämnd m. fl. nämnder

1 5 § första stycket lagen (1956:2) om socialhjälp är bl. a. föreskrivet att socialnämnden äger tillsätta befattning hos nämnden samt anlita det biträde i övrigt som erfordras. I 5 § andra stycket är föreskrivet att om kommunen beslutat inrätta befattning, som skall vara gemensam för socialnämnden och annat kommunalt förvaltnings- eller verkställighetsorgan, må befattningen tillsättas i den särskilda ordning kommunen bestämmer. Bestämmelser av motsvarande innehåll beträffande tillsättning av befattning hos barnavårdsnämnd finns i 10 § barnavårdslagen (1960:97).

1 7 § lagen (1954:579) om nykterhetsvård är föreskrivet att i den mån det finnes erforderligt må kommunal nykterhetsnämnd till sitt biträde kalla därtill skickade män och kvinnor. Bestämmelser om tillsättning av befattning som skall vara gemensam för nykterhetsnämnd och viss annan nämnd eller vissa andra nämnder finns i lagen (1953:228) om tillsättning av vissa befattningshavare inom socialvården. Enligt dessa bestämmelser får befattning som nu sagts tillsättas i den särskilda ordning kommunen bestämmer. I de efter lagen om nykterhetsvård tillkomna socialhjälps- och barnavårdslagarna kom - som framgått av det föregående - bestämmelser av motsvarande innehåll att inarbetas i dessa lagar.

1 Riksdagen 1975/76. 12 sami Nr 2

SoU 1975/76:2

2 Enligt lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m. får kommunens fullmäktige besluta att de uppgifter som enligt gällande författningar ankommer på socialnämnd, barnavårdsnämnd och kommunal nykterhetsnämnd i stället får handhas av en för de tre vårdområdena gemensam social centralnämnd. Lagen om social centralnämnd m. m. innehåller i 5 § föreskrifter om tillsättning av tjänst m. m. av motsvarande innebörd som de som gäller beträffande tillsättning av tjänst m. m. hos socialnämnd och barnavårdsnämnd. Kommunens fullmäktige får enligt nämnda lag även besluta att två eller flera sociala distriktsnämnder - var och en för ett socialvårdsdistrikt - skall inrättas för vissa uppgifter. Tjänst hos social distriktsnämnd tillsätts enligt 10 § nyssnämnda lag av den sociala centralnämnden.

Tillsättning av vissa tjänster vid grundskolan och gymnasieskolan

Före den 1 juli 1972 gällde enligt 17 kap. 55 § skolstadgan (1971:235) att skolstyrelsen respektive landstingskommuns utbildningsnämnd anställde annan personal än skolledare, lärare m. fl. vid grundskolan eller gymnasieskolan, i den mån inte annat särskilt föreskrivits. Frågan om beslutanderätten att anställa här ifrågavarande personal vid skolan togs upp vid 1972 års riksdag i en motion samt i prop. 1972:14 med förslag till lag om ändring i skollagen (1962:319), m. m. Riksdagen godkände på förslag av utbildningsutskottet i betänkandet UbU 1972:8 en i propositionen - mot bakgrund av utvecklingen mot en central personaladministration i kommunerna och landstingen - förordad ordning, enligt vilken kommunfullmäktige respektive landsting skulle få rätt att ge bestämmelser om ordningen för anställning av här ifrågavarande personal.

Till 17 kap. 55 § skolstadgan lades därefter för tillämpning fr. o. m. den 1 juli 1972 en bestämmelse av innebörd att kommunfullmäktige får föreskriva att här nämnd personal vid grundskola eller gymnasieskola skall tillsättas av annan kommunal nämnd än skolstyrelsen och att motsvarande skall gälla i fråga om landsting och landstingskommuns gymnasieskola.

Allmänt om handläggningen av tillsättningsärenden i kommunerna

Kommunernas centrala personalorgan - kommunstyrelsens personalutskott eller personalnämnd - fungerar vanligen som planerande, normgivande och uppföljande organ i vad avser de kommunala förvaltningarnas personalarbete samt svarar för central service till förvaltningarna i personalfrågor. Beslut inom myndighetsfunktionens ram, gällande bl. a. tillsättning av personal, fattas normalt av respektive nämnd.

En del kommuner har dock funnit det lämpligare att låta tjänstet i 11 sätt - ningsfrågor avgöras centralt för hela kommunen av kommunr centrala personalorgan.

SoU 1975/76:2

3 Utredningar

Socialutredningen

Den med stöd av ett Kungl. Maj:ts bemyndigande år 1967 tillsatta socialutredningen (S 1969:29) har i uppdrag att göra en allmän översyn av nykterhetsvårdslagen, socialhjälpslagen och barnavårdslagen.

Socialutredningen överlämnade i fjol till statsrådet och chefen för socialdepartementet principbetänkandet (SOU 1974:39) Socialvården - Mål och medel. 1 betänkandet har redovisats resultatet av en analys som syftar till att klarlägga dels förutsättningarna för samhällets socialvård i olika hänseenden, dels socialvårdens roll inom det socialpolitiska området. Betänkandet utmynnar i slutsatser och principiella riktlinjer som avses ligga till grund för ett kommande lagstiftningsarbete.

Efter remissbehandling av principbetänkandet har regeringen genom beslut i februari i år gett socialutredningen vissa direktiv för arbetet med utformningen av ny lagstiftning på socialvårdsområdet. Det har bl. a. förutsatts att utredningens förslag till ny lagstiftning skall föreligga i sådan tid att den nya lagstiftningen kan träda i kraft år 1977.

Socialutredningen beräknas komma att i det fortsatta utredningsarbetet behandla bl. a. frågan om ordningen för tillsättning av tjänster på socialvårdsområdet. Förslag av socialutredningen till ny lagstiftning beräknas komma att framläggas i mars månad 1976.

Översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna

Inom kommundepartementet pågår i samråd med andra berörda departement en successiv översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna. Delresultat av översynsarbetet i vad avser i huvudsak de kommunala nämndernas organisation och arbetssätt samt underställning hos statlig myndighet av vissa kommunala beslut har i maj i år redovisats i promemorian (Ds Kn 1975:3) Minskad statlig detaljreglering av kommunerna, PM II nämndorganisationen, underställning m. m. I promemorian behandlas bl. a. frågor om gemensam personaladministration för kommunala nämnder därvid bl. a. erinras om förslaget i motionen 1975:1291. Det föreslås i promemorian att kommunerna skall fritt få välja organisationsform för sin personaladministration - bl. a. i den del som avser tillsättning av tjänst och andra myndighetsfunktioner (beslut om vikariat, ledighet och skiljande från tjänst m. m.)-och i anslutning härtill framläggs förslag om erforderliga ändringar i kommunallagen (1953:753) och i socialvårdslagarna. I promemorian anförs på s. 78 bl. a. följande.

Invändningar kan möjligen resas mot att öppna en möjlighet för fullmäktige att frånhända facknämnderna beslutanderätten rörande alla icke statligt reglerade tjänster, således även sådana specialiserade befattningar som bara förekommer inom ett visst sakområde och för vilka särskilda

SoU 1975/76:2

kompetenskrav har föreskrivits i specialförfattning. Starka skäl talar emellertid för att ge kommunerna största möjliga frihet att utforma sin personaladministration på sätt de finnér lämpligt. Härigenom blir det möjligt för kommunerna att överlämna beslutanderätten i de frågor det här gäller till ett organ med tillgång till arbetsrättslig och personaladministrativ sakkunskap. Behovet av sakkunskap i fråga om de olika förvaltningsområdena kan tillgodoses genom samråd med facknämnderna. Tillsättningsbeslut som strider mot kompetensvillkor som har föreskrivits i lag eller av fullmäktige upphävs efter kommunalbesvär. Några negativa erfarenheter finns veterligen inte av vare sig lagen om tillsättning av vissa befattningshavare inom socialvården, 1972 års ändringar i skolstadgan eller den rätt som sedan länge har tillskrivits fullmäktige att, om annat ej föreskrivits, i samband med inrättande av tjänst förbehålla sig tillsättningsrätten.

Promemorian är f. n. föremål för remissbehandling. Remisstiden utgår i mitten av november i år.

Remissyttranden

Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet, Centralorganisationen SACO/SR, Svenska kommunalarbetareförbundet samt Sveriges kommunaltjänstemannaförbund.

Härjämte har i ärendet inkommit en skrift från Föreningen Sveriges socialchefer.

Ställningstaganden till motionsyrkandet

Svenska kommunförbundet anser att de begärda författningsändringarna är av sådant slag att de bör kunna genomföras redan nu utan att socialutredningens förslag till socialvårdslag behöver avvaktas.

Svenska kommunalarbetareförbundet har inte något att erinra mot den av motionärerna föreslagna ordningen men erinrar om att socialutredningen enligt uppgift aktualiserat frågeställningen och även avser att föreslå en lösning av problemet.

Socialstyrelsen och Sveriges kommunaltjänstemannaförbund anser det inte meningsfullt att nu göra ändringar i gällande lagstiftning - på grund av att socialutredningen beräknas under år 1975 lägga fram förslag till ändrad lagstiftning beträffande social-, nykterhetsvårds- och barnavårdslagarna - utan framhåller att motionsförslaget bör beaktas i samband med socialutredningens förslag till ny lagstiftning på socialvårdsområdet.

Centralorganisationen SACO/SR anför att den har inget emot att kommunen har en gemensam personaladministration men vill framhålla att sådan är fullt möjlig att genomföra utan att man för den skull behöver centralisera själva beslutet om tjänstetillsättning.

SoU 1975/76:2

y/ssa i remissyttrandena framförda synpunkter m. m.

Svenska kommunförbundet påpekar att en centralisering av tillsättningsrätten till kommunens personalorgan kan genomföras på ett sådant sätt att vederbörande facknämnd ändå får inflytande på urvalet av sökande och på själva tillsättningen samt att detta inflytande kan tänkas vara större eller mindre beroende på vilken typ av anställning det är fråga om. Kommunförbundet förutsätter att kommunerna själva kan utforma det samrådsförfarande som kan krävas mellan personalorganet och de olika facknämnderna i de olika fallen.

Sveriges kommunaltjänstemannaförbund anför att ett genomförande av motionärernas förslag kan i vissa mindre och medelstora kommuner leda till vissa rationaliseringsvinster. Kommunaltjänstemannaförbundet anför vidare att såvitt är känt inom förbundet medför dock ej den nuvarande lagstiftningen några direkta olägenheter hos kommunerna vid handläggningen av personaltillsättningar. Det framhålls att genom på senare år beslutad lagstiftning, bl. a. lagen om anställningsskydd, och ett alltmer utvidgat samrådsförfarande i kommunerna i personaltillsättningsfrågor torde nämligen garanteras att ett nära samarbete upprätthålls mellan anställande facknämnd och kommunens personalorgan.

Centralorganisationen SACO/SR anför bl. a. följande.

SACO/SR finnér det mycket angeläget att en social nämnd själv fattar beslut om tillsättning av tjänster inom sitt område. Endast facknämnden kan värdera den kompetens som krävs för tjänsten. Fackförvaltningen måste också ha möjlighet att lägga synpunkter på ett tillsättningsärende. Om tillsättningsärenden centraliseras i en kommun finns risk att distriktsnämnden kommer helt vid sidan av när det gäller personalärenden. 1 propositionen om social centralnämnd framhålls också vikten av att få ett samlat grepp om de sociala frågorna och en enhetlig social administration. En ändring beträffande rätten att tillsätta tjänster innebär att man går ifrån denna grundprincip.

Den i motionen gjorda jämförelsen med skolstyrelsen är inte adekvat. Från möjligheten att överflytta tillsättningen på annat organ har bl. a. undantagits lärartjänster för vilka krävs speciell fackkompetens. Samma krav på speciell fackkompetens gäller också kommunens socialarbetare.

Utskottet

Enligt bestämmelser i lagen (1956:2) om socialhjälp och lagen (1970:296) om social centralnämnd m. m. får kommun besluta om ordningen för tillsättning av tjänst, som är gemensam för socialnämnd eller social centralnämnd och annan kommunal nämnd. Kommunen har däremot inte befogenhet att överflytta beslutanderätten beträffande tillsättning av tjänst, som enbart är placerad hos socialnämnd eller hos social centralnämnd, från dessa nämnder till annat organ hos kommunen.

I motionen 1975:1291 av herr Strömberg i Vretstorp (s) och fru Andersson i Kumla (s) påpekas bl. a. att det inom kommunerna pågår en utveckling

SoU 1975/76:2

mot en central personaladministration med uppgift att bl. a. anställa befattningshavare för olika organ hos kommunerna. Motionärerna begär mot denna bakgrund förslag till sådana ändringar av socialhjälpslagen och lagen om social centralnämnd m. m. att kommunfullmäktige får föreskriva att personal hos socialnämnd, social centralnämnd och social distriktsnämnd får anställas av annan kommunal nämnd än socialnämnden och den sociala centralnämnden.

Utskottet har inhämtat yttranden över motionen från socialstyrelsen, Svenska kommunförbundet. Centralorganisationen SACO/SR, Svenska kommunalarbetareförbundet samt Sveriges kommunaltjänstemannaförbund.

Samtliga remissorgan utom Centralorganisationen SACO/SR ställer sig positiva till de av motionärerna önskade lagändringarna. Socialstyrelsen och Sveriges kommunaltjänstemannaförbund framhåller emellertid att motionsförslaget bör beaktas i samband med det förslag till ny lagstiftning på socialvårdsområdet som socialutredningen under våren 1976 skall lägga fram. Även Svenska kommunalarbetareförbundet erinrar om socialutredningens uppdrag. Centralorganisationen SACO/SR anför att organisationen inte har något att erinra mot att kommunerna har en gemensam personaladministration men framhåller att en sådan är möjlig att genomföra utan att man behöver centralisera besluten om tjänstetillsättning.

I en i slutet av maj i år publicerad promemoria (Ds Kn 1975:3) Minskad statlig detaljreglering av kommunerna - PM II nämndorganisationen, underställning m. m. har lagts fram delresultat av en inom kommundepartementet - i samråd med andra berörda departement - bedriven översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna. I promemorian har bl. a. föreslagits att kommunerna skall få fritt välja organisationsform för sin personaladministration, bl. a. i den del som avser tillsättning av tjänst. Förslag till erforderliga ändringar av bl. a. socialhjälpslagen och lagen om social centralnämnd m. m. har utarbetats. Ett genomförande av dessa förslag skulle tillgodose yrkandet i motionen. Promemorian remissbehandlas för närvarande.

Enligt utskottets mening talar starka skäl för att kommunerna får möjlighet att själva bestämma om ordningen för tillsättning av tjänster hos socialnämnd, social centralnämnd och social distriktsnämnd. Om de föreslagna lagändringarna i detta hänseende genomförs, förutsätter utskottet att kommun, som beslutar att tillsättning av sådana tjänster skall handläggas av annan nämnd än den sociala facknämnden, utformar ett förfarande som innefattar samråd med denna nämnd i tillsättningsärenden. Det bör ankomma på regeringen att avgöra om förslag av socialutredningen till ny

SoU1975/76:2

lagstiftning på socialvårdsområdet skall avvaktas innan riksdagen föreläggs förslag till de lagändringar som krävs för att möjliggöra en sådan ordning för tillsättning av vissa tjänster som förordas i motionen.

Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.

Utskottet hemställer

att riksdagen med anledning av motionen 1975:1291 ger regeringen till känna vad utskottet anfört om tillsättning av tjänst hos bl. a. social centralnämnd.

Stockholm den 17 oktober 1975

På socialutskottets vägnar GÖRAN KARLSSON

Närvarande: herrar Karlsson i Huskvarna (s), Gustavsson i Alvesta (c), Svensson i Kungälv (s), Carlshamre (m), Dahlberg (s), Romanus (fp), Johnsson i Blentarp (s), Andreasson i Östra Ljungby (c), Nordberg (s), Åkerlind (m), Nilsson i Växjö (s), fröken Andersson (c), fru Lagergren (s), herrar Karlehagen (c) och Hagberg i Borlänge (vpk).

Reservation

av herrar Carlshamre (m) och Åkerlind (m) som anser

dels att det avsnitt i utskottets betänkande som börjar pås. 6 med ”Samtliga remissorgan” och slutar på s. 7 med ”till känna” bort ha följande lydelse:

Av remissorganen har endast Svenska kommunförbundet tillstyrkt motionsyrkandet. Centralorganisationen SACO/SR avstyrker bestämt förslaget och framhåller att en gemensam personaladministration i kommunerna är fullt möjlig att genomföra utan att man för den skull behöver centralisera själva besluten om tjänstetillsättning. Övriga remissorgan finner det inte meningsfullt att nu göra ändringar i gällande lagstiftning utan anser att det av motionärerna framlagda förslaget bör beaktas i samband med socialutredningens förslag till ny lagstiftning på området.

1 en i slutet av maj i år publicerad promemoria (Ds Kn 1975:3) Minskad statlig detaljreglering av kommunerna - PM II nämndorganisationen, underställning m. m., har lagts fram delresultat av en inom kommundepartementet - i samråd med andra berörda departement - bedriven översyn av statens tillsyns- och kontrollfunktioner gentemot kommunerna. I promemorian har bl. a. föreslagits att kommunerna skall få fritt välja organisationsform för sin personaladministration, bl. a. i den del som avser tillsättning av tjänst. Förslag till erforderliga ändringar av bl. a. socialhjälpslagen och lagen om social centralnämnd m. m. har utarbetats. Promemorian remissbehandlas för närvarande.

SoU 1975/76:2

8 Utskottet finner intet skäl för riksdagen att fatta beslut i den riktning motionärerna föreslagit förrän slutresultat föreligger dels av socialutredningens arbete på ifrågavarande område, dels av remissbehandlingen av ovan nämnda promemoria.

I sakfrågan talar enligt utskottets mening starka skäl för att de sociala nämnderna även i fortsättningen får rätt att själva besluta om tillsättning av tjänster inom sina förvaltningsområden.

Utskottet finner det väl värt att beakta de synpunkter som anförts i remissyttrandet från SACO/SR, nämligen följande.

Endast facknämnden kan värdera den kompetens som krävs för tjänsten. Fackförvaltningen måste också ha möjlighet att lägga synpunkter på ett tillsättningsärende. Om tillsättningsärenden centraliseras i en kommun finns risk att distriktsnämnden kommer helt vid sidan av när det gäller personalärenden. I propositionen om social centralnämnd framhölls också vikten av att få ett samlat grepp om de sociala frågorna och en enhetlig social administration. En ändring beträffande rätten att tillsätta tjänster innebär att man går ifrån denna grundprincip.

Från Föreningen Sveriges socialchefer (FSS) har till utskottet inkommit en skrift, vari föreningen uttrycker oro för en ytterligare centralisering av kommunernas personaladministrativa verksamhet:

En överföring av anställningsfunktionen till kommunernas centrala organ skulle innebära att förvaltningarna fråntogs det kanske viktigaste instrumentet för styrning och utveckling av verksamheten. En kommunal förvaltning må ha aldrig så goda program för verksamheten - utan en aktiv och framåtsyftande rekryterings-, utbildnings- och personalpolitik i övrigt kan inga goda resultat uppnås.

En centralisering av anställningsfrågorna till ett centralt organ inom kommunerna skulle också gå stick i stäv med de allmänna strävandena att stimulera till ansvarstagande och utveckling av arbetsenheters och befattningshavares resurser som bl. a. FSS ställt sig bakom. Ansvaret för det personaladministrativa arbetet bör så långt det är möjligt läggas på de för verksamheten ansvariga nämnderna och styrelserna. Därigenom skapas också förutsättningar för en delegering till arbetsenheter och befattningshavare.

Kraven på lika behandling av kommunernas arbetstagare och bevakning av deras rättigheter och intressen kan tillgodoses utan långtgående koncentration av berednings- och beslutsfunktioner.

Det centrala personalorganets primära funktion bör vara stödjande, informerande och servicegivande.

Även dessa synpunkter finner utskottet väl värda att övervägas innan beslut fattas om ytterligare överflyttning av personaladministrativa uppgifter från de sociala nämnderna till annat kommunalt organ.

Slutligen vill utskottet erinra om att de sociala nämnderna och förvaltningarna i mycket stor utsträckning arbetar under sekretess och tystnadsplikt. Det kan inte uteslutas att sekretesskravet kan komma i konflikt med andra krav och önskemål, om centraliseringen av personaladministrationen drivs så långt att alla personalärenden inom de sociala nämndernas an -

SoU1975/76:2

svarsområde -1, ex. disciplinärenden - skall handläggas av annat kommunalt organ.

Då utskottet sålunda är ytterst tveksamt till de i motionen framförda förslagen och då dessutom pågående utredningsarbete bör avvaktas anser utskottet att motionen inte bör föranleda någon riksdagens åtgärd.

dels att utskottet bort hemställa

att riksdagen avslår motionen 1975:1291.