Bet. 1975:CU15

Civilutskottets betänkande med anledning av motioner rörande expropriationslagen (1972:719)

Typ: Betänkande
Datum: 1975-04-15
Källa: data.riksdagen.se

Civilutskottets betänkande nr 15

CU 1975:15

Nr 15

Motionerna

Utskottet har i detta sammanhang behandlat motionerna 1975:

301 av herr Bohman m. fl. (m) vari - såvitt nu är i fråga - hemställs att riksdagen beslutar

b) att 2 kap. 1 5 expropriationslagen med bestämmelse om tätbebyggelseexpropriation skall erhålla följande förändrade lydelse:

Nuvarande lydelse

1 §. Expropriation får ske för att ge kommun möjlighet att förfoga över mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen kräves för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning eller för att annars i kommunens ägo överföra mark för upplåtelse med tomträtt.

Expropriation för ändamål som anges i första stycket får avse endast mark som är belägen inom kommunens eget område eller inom området för det kommunblock som kommunen eller dess huvuddel tillhör.

Inom tätbebyggt område får expropriation ske endast om det med skäl kan antagas att marken inom överskådlig tid kommer att beröras av byggnads- eller anläggningsåtgärd, som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt, eller om det till främjande av planmässigt byggnadsskick eller av annan därmed jämförlig orsak är angeläget att kom -

Föreslagen lydelse

1 §. Expropriation får ske för att säkerställa att mark på skäliga villkor är tillgänglig för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordningar.

1 Riksdagen 1975. 19 sami. Nr 15

CU 1975:15

2 Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

munen får rådighet över marken.

Med motsvarande tillämpning av första-tredje styckena får expropriation ske till förmån för landstingskommun eller kommunalförbund, som handhar sådan angelägenhet som första stycket avser att främja.

c) att upphäva 4 kap. 3 § expropriationslagen,

1758 av herr Fälldin m. fl. (c) vari - såvitt nu är i fråga - hemställs att riksdagen beslutar

2. att som sin mening ge regeringen till känna vad i motionen anförts om grunderna för expropriationslagens presumtionsregel,

3. att mot bakgrund av utvecklingen av markpriserna hos regeringen begära förslag innebärande att ersättningsbedömningarna knyts direkt till intrång i pågående markanvändning,

4. att tomträtt inte längre skall utgöra självständig expropriationsgrund.

Gällande ordning m. m.

Tomträttsexpropriation

I prop. 1971:122 lades under rubriken Expropriation för vissa tätbebyggelseändamål fram förslag om tomträttsexpropriation. Statsrådet Lidbom anförde bl. a. (s. 157, 160):

Med hänvisning till att den nuvarande bestämmelsen om tomträttsexpropriation har tillmätts betydande värde på kommunalt håll föreslår utredningen vidare att en motsvarighet härtill tas in i den allmänna lagregeln om expropriation för tätbebyggelseändamål. Också vid tomträttsexpropriation förutsätts att expropriationen sker för att främja tätbebyggelse eller befordra utvecklingen av sådan bebyggelse, låt vara att det enligt vad utredningen uttalar i regel bör vara tillräckligt att kommunen förklarar sig ha för avsikt att upplåta marken med tomträtt. Den särskilda förutsättning som uppställts för expropriation inom tätbebyggda områden enligt den allmänna lagregeln skall enligt förslaget gälla också vid tomträttsexpropriation.

Utredningens förslag är inte enhälligt. En av ledamöterna motsätter sig helt att expropriationsrätten för tätbebyggelseändamål utvidgas. Ytterligare två ledamöter avstyrker den särskilda regeln om tomträttsexpropriation. De anser den onödig från samhällsbyggnadssynpunkt och betänklig av hänsyn till rättssäkerheten. De påpekar vidare bl. a. att regeln saknar motsvarighet i förköpslagen och framhåller som en särskild olägenhet att kommunen på ett mycket tidigt stadium måste binda sig för att upplåta marken med tomträtt.

CU 1975:15

3 De föreslagna reglerna har fått ett blandat mottagande vid remissbehandlingen. De remissinstanser som företräder kommunala intressen och planintressen är i allmänhet positivt inställda, men somliga av dem anser att förslaget inte går tillräckligt långt. Från andra håll kritiseras förslaget som alltför ingripande och som betänkligt från rättssäkerhetssynpunkt. Bl. a. påtalas att förutsättningarna för expropriationsrätt är mycket vagt angivna och det görs gällande att förslaget ger kommunerna en praktiskt taget obegränsad rätt att expropriera tätbebyggelsemark. Åtskilliga remissinstanser ställer sig avvisande till förslaget om tomträttsexpropriation.

Vad härefter angår frågan om en särskild regel om expropriation för tomträttsupplåtelse vill jag till en början understryka att tomträttsinstitutet är ett utomordentligt värdefullt hjälpmedel för den kommunala markpolitiken, bl. a. genom att det öppnar möjlighet att förbehålla det allmänna en rimlig del av markvärdestegringen. I enlighet med vad som anfördes i prop. 1967:100 bör kommunerna i regel hellre upplåta bebyggelsemark med tomträtt än sälja den. Tomträttsinstitutets betydelse bör på sätt utredningen förordar komma till uttryck i bestämmelserna om expropriation för tätbebyggelseändamål. En förutsättning även för tomträttsexpropriation bör vara att expropriationen avser mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordningar. I fråga om kravet på bevisning om markbehovet anser jag i likhet med utredningen att det i regel bör vara tillräckligt att kommunen förklarar sig ha för avsikt att upplåta marken med tomträtt.

Lagrådets majoritet anförde (s. 247-248):

Den expropriationsrätt som regleras i punkt 16 i dess gällande lydelse kan avse två skilda ändamål, antingen att åstadkomma en fri tomtmarknad eller att möjliggöra för kommun att verkställa tomträttsupplåtelse. Båda expropriationsgrunderna har det gemensamt att tvångsförvärvet skall avse mark för tätbebyggelse. Såvitt gäller tomträttsexpropriation har visserligen ej uppställts något uttryckligt krav i detta hänseende, men vid tiden för expropriationsrättens införande fanns inte skäl att meddela någon särskild föreskrift härom, eftersom föremål för tomträtt då endast kunde vara ”tomt å område, som blivit i den ordning, särskilt är stadgad, planlagt för bebyggande”. Efter tomträttsinstitutets reformering år 1953 är dess tillämpning emellertid inte längre inskränkt till tomtindelad mark. Fastighet av vad slag som helst kan alltså numera upplåtas med tomträtt, och någon begränsning gäller ej heller med hänsyn till ändamålet med upplåtelsen. Formellt är det t. o. m. möjligt att upplåta tomträtt för jordbruksändamål. Den nyligen beslutade jordabalksreformen innebär inte någon ändring i dessa avseenden.

Med det remitterade förslaget avses uppenbarligen att punkt 16 hädanefter endast skall upptaga en expropriationsgrund, avsedd att möjliggöra en aktiv kommunal markpolitik inom område som skall bli föremål för tätbebyggelseåtgärder. Att möjlighet till tomträttsupplåtelse uttryckligen nämns vid sidan av övriga förfogandemöjligheter som kan tillkomma den exproprierande kommunen innebär således inte att sådan upplåtelse i fortsättningen skall betraktas som ett självständigt expropriationsändamål utan beror, enligt vad som framgår av motiven, på att tomträttsinstitutets betydelse för den

CU 1975:15

kommunala markpolitiken ansetts böra komma till uttryck i bestämmelserna om expropriation för tätbebyggelseändamål. Uttalanden i remissprotokollet ger samtidigt klart vid handen att för tomträttsexpropriation avses gälla samma förutsättning som för annan expropriation enligt ifrågavarande punkt, nämligen att expropriationen uteslutande skall omfatta mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Av den föreslagna lagtexten kan emellertid ej annat utläsas än att nämnda förutsättning enbart hänför sig till mark som kommunen i annat fall än då fråga är om tomträttsupplåtelse skall få möjlighet att förfoga över. Med hänsyn till den ändring som tomträttsinstitutet på sätt nyss angivits undergick 1953 är det påkallat att i lagtexten tydligt ange att expropriation även när det gäller tomträttsupplåtelse bara kan medges i tätbebyggelsefallen. Förevarande bestämmelse bör därför få det innehållet, att fastighet må tagas i anspråk genom expropriation, om det prövas nödigt för att ge kommun möjlighet att med tomträtt upplåta eller eljest förfoga över mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning.

I fråga om kravet på bevisning om markbehovet vid expropriation för tomträttsupplåtelse framhåller visserligen föredragande statsrådet att det i regel bör vara tillräckligt att kommunen förklarar sig ha för avsikt att upplåta marken med tomträtt. Det är emellertid tydligt att någon skillnad i detta hänseende inte kan göras mellan tomträttsfallen och övriga tätbebyggelsefall. Kommunen måste alltid, oavsett hur den ämnar förfoga över marken, göra antagligt -1, ex. genom befolkningsprognoser, bostadsbyggnadsprogram och industriutvecklingsplaner - att marken med hänsyn till belägenheten och kommunens utveckling behövs för det avsedda ändamålet.

En ledamot av lagrådet var skiljaktig och anförde (s. 250-252):

Återstår så tomträttsexpropriation och expropriation för tätbyggelseändamål, dvs. de båda expropriationsformer, varom punkt 16 nu handlar. Vad den förstnämnda expropriationsformen beträffar har densamma nästan oupphörligt stötts och blötts alltsedan den trots en bister kritik från lagrådets sida infördes 1949. Det må erinras, att den för tomträttsexpropriation f. n. stadgade begränsningen till den icke tätbebyggda marken icke förekom i det till lagrådet 1949 remitterade förslaget. Lagrådet avstyrkte införandet av denna nya expropriationsgrund och hemställde i andra hand att dess tillämpning måtte begränsas till mark, som icke redan var tätbebyggd. Vad lagrådet sålunda i andra hand förordat, godtogs av departementschefen. Sedan pågående utredning om tomträttsinstitutet slutförts, skulle definitiv ställning tagas till frågan om ifrågavarande begränsning.

Spörsmålet om tomträttsexpropriation av icke tätbebyggd mark blev föremål för ej ringa uppmärksamhet inom den år 1954 tillsatta markvärdeutredningen (SOU 1957:43). Inom denna utredning föreslogs att i kombination med införandet av en lag om värdestegringshypotek, begränsningen till icke tätbebyggd mark skulle slopas. Man menade emellertid inom utredningen att för expropriation borde krävas något mera än blott ett uttalande från kommunens sida att den har för avsikt att upplåta marken med tomträtt.

1 expropriationsärendet borde rimligen kunna antagas, att tomträttsupplåtelsen skulle bli till nytta även ur annan synpunkt än indragning av värdestegring. Klart vore att expropriation ej borde beviljas, om den skulle stå i strid med något allmänt intresse, som förtjänade att beaktas framför det kommunala anspråket. Tydligt vore också att en förändring från be -

CU 1975:15

sittning under äganderättstitel till besittning med tomträtt inte borde framtvingas på sätt som medförde störningar inom näringslivet. Ett industriföretag, som för sin drift förvärvat visst markområde, syntes inte rimligen böra få ansättas med krav på att dess äganderätt skulle omvandlas till tomträtt. Till precisering av bestämmelsen om tomträttsexpropriation föreslogs inom utredningen att som villkor för expropriationsrätt skulle uppställas att tomträttsupplåtelsen skulle främja lämplig bebyggelse eller eljest vara ändamålsenlig med hänsyn till föreliggande allmänna intressen.

Den uppläggning som sålunda på sin tid anvisades inom markvärdeutredningen synes enligt min mening vara att föredraga framför departementsförslagets och även i erforderlig utsträckning tillgodose kommunernas legitima behov. Att som i det nu remitterade förslaget skett tillåta expropriation på blotta förklaringen att marken skall upplåtas med tomträtt utan några som helst garantier för ,vad som verkligen kommer att ske, kan varken anses försvarligt eller ens nödvändigt. Jag förordar därför en lösning som överensstämmer med det inom markvärdeutredningen tidigare framlagda förslaget. Detta gäller även expropriation för tätbebyggelseändamål, i vilket hänseende man inom markvärdeutredningen ej föreslog någon ändring. I det till lagrådet nu remitterade förslaget har man både i fråga om tomträttsexpropriation och expropriation för tätbebyggelseändamål slagit en bro över till förköpslagen i det att man i punkt 16 angivit som förutsättning för expropriation samma förutsättning som enligt 1 § förköpslagen gäller för förköp, nämligen att förfogandet skall avse ”mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen kräves för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning”. Genom denna koppling vidgas i väsentlig mån de perspektiv som får anläggas i expropriationsärenden men sambandet får också den effekten att en kommun som ej godtar det pris som kommunen har att betala enligt förköpslagen i stället kan välja expropriationsvägen för att med tillämpning av expropriationslagens nya värderingsregler till ett billigare pris nå samma mål. På detta sätt kan kommunen också tvångsvis förvärva sådana fastigheter som av speciella skäl är undantagna från förköpslagens bestämmelser, t. ex. småhus av typ egnahem. En sådan utveckling torde strida mot de intentioner som ligger till grund för förköpslagen. Strängt taget blir denna lag numera överflödig och skulle kunna upphävas.

Jag föreslår med hänvisning till det sagda att punkt 16 erhåller följande lydelse: för att säkerställa att mark på skäliga villkor är tillgänglig för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordningar eller för att eljest i kommunens ägo överföra mark för upplåtelse med tomträtt, när sådant främjar lämplig bebyggelse eller eljest är ändamålsenligt med hänsyn till föreliggande allmänna intressen. Vidare föreslås att den nya lil $ får utgå. Att kommun får expropriera endast sådan mark som är belägen inom kommunens eget område, lärer inte kräva något uttryckligt stadgande i lag.

Till statsrådsprotokollet anförde därefter statsrådet Lidbom (s. 263):

Enligt 1 § 16 ExL i dess nu gällande lydelse har kommun rätt att expropriera mark dels för tätbebyggelseändamål, dels - som en självständig expropriationsgrund - för upplåtelse med tomträtt. Ändamålet med denna senare expropriationsgrund är att garantera att, såvitt angår tillgången på mark, samhällets planer i fråga om bebyggelsen kan förverkligas. Det remitterade förslaget innebär en betydelsefull förändring av reglerna angående den expropriationsgrund som uttryckligen gäller tätbebyggelseändamål. Däremot har avsikten varit att tomträttsexpropriation skall få ske på sakligt

CU 1975:15

sett väsentligen oförändrade grunder. Tre av lagrådets ledamöter riktar viss kritik mot förslagets tekniska utformning. De fäster uppmärksamheten på ett problem som rör räckvidden av regeln om tomträttsexpropriation. Detta problem har en viss principiell men ringa praktisk betydelse. I praktiken lär tomträttsupplåtelse inte bli aktuell beträffande annan mark än sådan som behövs för tätbebyggelseändamål. Särskild bevisning beträffande markens framtida användning bör knappast behövas. Under sådana förhållanden synes den bästa lösningen vara att liksom f. n. låta expropriation för tomträttsupplåtelse utgöra en fullt självständig expropriationsgrund. Lagtexten bör avfattas så att den blir helt otvetydig på denna punkt. Möjligheterna att expropriera redan tätbebyggd mark begränsas i tomträttsfallen liksom i andra fall av lil §.

Vid behandlingen av propositionen och med anledning därav väckta motioner anförde civilutskottets majoritet (CU 1971:27, s. 16-17):

Förslaget i propositionen innebär att en kommuns förklaring att mark skall upplåtas med tomträtt utgör tillräcklig bevisning om markbehovet. Avsedd tomträttsupplåtelse blir därmed en fullt självständig expropriationsgrund. Inom tätbebyggt område begränsas även denna expropriationsmöjlighet av de särskilda krav som föreslagen lydelse av lil § ExL innefattar.

Institutet tomträttsexpropriation ingåräven i nu gällande lag som en självständig expropriationsgrund, dock begränsad till mark som inte är tätbebyggd. Någon motsvarande begränsning ingår inte i det nu framlagda förslaget. Lagförslaget innebär vidare att tomträttsexpropriation inte som hittills villkoras av att marken skall användas för tätbebyggelseändamål. Enligt sedan år 1954 gällande rätt (prop. 1953:177, 3LU 26) kan alla slag av fastigheter, och inte som tidigare endast tomtindelad mark, vara föremål för tomträttsupplåtelse. Upplåtelse kan avse också annat ändamål än bostadsbebyggelse.

I statsrådsprotokollet har anförts att avsikten varit att tomträttsexpropriation skall få ske på sakligt sett väsentligen oförändrade grunder och att i praktiken tomträttsupplåtelse inte lär bli aktuell beträffande annan mark än sådan som behövs för tätbebyggelseändamål.

I motionen 1971:1512 har föreslagits att avsedd tomträttsupplåtelse inte skall utgöra självständig expropriationsgrund. Samma mening förs fram i motionen 1971:1511. Förslagen i denna del grundas främst på invändningen att redan huvudregeln tillgodoser de krav som kommunerna kan ställa. Vidare anförs att kommunen genom att åberopa tomträttsupplåtelse som expropriationsgrund binder sig för en markanvändning som kanske inte kommer att vara den mest ändamålsenliga.

Enligt utskottets mening har inte övertygande skäl anförts mot att som hittills låta tomträttsupplåtelse utgöra en fullt självständig expropriationsgrund och därmed stryka under tomträttsinstitutets betydelse.

Förslaget innebär att en förutsättning för även tomträttsexpropriation skall vara att marken med hänsyn till den framtida utvecklingen behövs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordningar. Bevisningen om detta markbehov kan dock beträffande obebyggd och glesbebyggd mark inskränkas till kommunens uttalade avsikt att upplåta marken med tomträtt. Utskottet tillstyrker sålunda lagförslaget och avstyrker motionen 1971:1512 i denna del.

CU 1975:15

7 Utskottets ledamöter från moderata samlingspartiet reserverade sig och framförde yrkandet att hela propositionen borde avslås. I reservation från ledamöter från centerpartiet och folkpartiet föreslogs riksdagen uttala att tomträttsupplåtelse ej skall vara självständig expropriationsgrund. Dessa reservanter anförde (s. 32-33):

Mot bakgrund av att huvudregeln om expropriation för tätbebyggelse ger kommunerna möjlighet att i god tid förvärva erforderlig mark har den särskilda regeln om tomträttsexpropriation enligt utskottets mening ingen plats bland expropriationsförutsättningarna. Regelns anknytning inte till markbehovet utan till upplåtelseformen gör den än mer främmande för lagsystemet. Det faktum att regeln enligt sin lydelse också omfattar en, enligt vad föredragande statsråd anfört, inte avsedd vidgning av tomträttsexpropriationens tillämpningsområde är ytterligare ett skäl för att i enlighet med förslag i motionen 1971:1512 och vad som förordats i motionen 1971:1511 begränsa ändamålsangivelsen till en huvudregel. Det är vidare synnerligen olämpligt att binda sig för en upplåtelseform på ett alltför tidigt stadium, särskilt som detaljanvändningen av marken kan ändras och det dessutom inte är helt klarlagt hur återlösenreglerna verkar i dessa fall.

Vid 1972 års riksdag (prop. 1972:109, CU 34) lades fram förslag till ny expropriationslag, innefattande även de ändringar som 1971 års riksdag beslutat om. Civilutskottets majoritet (s. 37) vidhöll därvid sina tidigare ståndpunkter. I reservation (c, m, fp) vidhölls likaledes ståndpunkten att tomträttsexpropriation inte skall utgöra en självständig expropriationsgrund.

Vid 1974 års riksdag behandlade civilutskottet (CU 1974:6) vissa motioner om ändring i expropriationslagstiftningen, bl. a. en motion (1974:93) (m) med ett yrkande om ändrad lydelse av 2 kap. 1 8 expropriationslagen - en lydelse som dock innefattade tomträttsexpropriation som självständig expropriationsgrund. Civilutskottets majoritet avstyrkte förslaget. Ledamöter i utskottet från moderata samlingspartiet reserverade sig och föreslog att riksdagen skulle begära förslag till ändrad lagstiftning enligt anförda motiv. I dessa motiv gjordes inte något specifikt uttalande om tomträttsexpropriation. Ledamöter från centerpartiet och folkpartiet hävdade som förut i särskilt yttrande att avsedd tomträttsupplåtelse inte skall utgöra självständig expropriationsgrund. De anförde vidare att bestämmelsen vid lämpligt tillfälle bör utmönstras.

Enligt vad utskottet erfarit är en ansökan om expropriationstillstånd, grundad på tomträttsexpropriation, nu föremål för regeringens prövning.

Bevisfrågor vid tillämpning av presumlionsregeln

Enligt 4 kap. 3 8 expropriationslagen gäller bl. a. följande:

Vid bestämmande av löseskilling skall sådan ökning av fastighetens marknadsvärde av någon betydelse som ägt rum under tiden från dagen tio år före ansökningen om expropriation, dock högst femton år före talans väckande vid domstol, räknas ägaren till godo endast i den mån det blir

CU 1975:15

utrett att den beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Enligt övergångsbestämmelserna gäller denna regel - presumtionsregeln - inte värdeökning som inträffat före utgången av juni 1971.

Regeln infördes genom beslut med anledning av förslag i prop. 1971:122. Lagrådets majoritet anförde (s. 255-257) bl. a. följande:

Som en allmän synpunkt på frågan om expropriationsersättning anför föredragande statsrådet, att vissa uttalanden om bevisbördan i expropriationsmål, som gjordes under förarbetena till 1949 års reform av ExL, inte längre bör vara vägledande utan att i stället i sådana mål bör gälla samma principer som i skadeståndsrättsliga mål. Expropriationsutredningen, till vars betänkande föredraganden hänvisar, uttrycker sin mening så, att parterna bör anses vara principiellt likställda i bevisningshänseende.

De uttalanden vid 1949 års lagändring, som åsyftas, gick ut på bl. a. att om verkliga värdet av expropriationsföremålet inte kan fastställas exakt eller om osäkerhet råder om detta, bevisbördan bör åvila den exproprierande. Enligt lagrådets mening kan det sättas i fråga om uttalandena avsetts skola uttrycka en allmän princip om bevisbördan i mål om expropriation. Snarare torde de hänsyfta på sådana fall, då i värderingsfrågor den exproprierande enligt sakens natur är närmast till att förebringa viss utredning men sådan icke framlagts.

Den principiella likställighet i bevisningshänseende som eftersträvas lider en högst betydande inskränkning vid kommuns expropriation för tätbebyggelse, då tillämpning av förevarande paragraf ifrågakommer. Enligt detta lagrum skall nämligen en värdestegring som ägt rum under en viss, ganska avsevärd tidrymd före ansökningen om expropriation antagas bero på det företag för vilket expropriationen sker och därför på grund av 8 § ej vara ersättningsgill, om det inte blir utrett att ökningen beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Endast i den mån markägaren förmår motbevisa presumtionen, får han ersättning för den ökning av markvärdet som inträffat.

Som ett motiv för att i detta fall införa en presumtionsregel, som skall leda till att dylika förväntningsvärden ej ersätts, har anförts att det i allmänhet är svårt att bestämt ange orsakerna till en uppkommen förändring av fastighetsvärdena och att det vid expropriation för tätbebyggelse ofta kan vara svårare än annars att avgöra vad som orsakat en viss värdestegring.

- Om det alltså kan vara svårt för kommunen att visa i vad mån förväntningar om ändrad användning inverkat höjande på fastighetsvärdet, är det enligt lagrådets mening många gånger minst lika svårt för markägaren att visa att en värdehöjning beror av andra orsaker och därför är ersättningsgill. Som exempel på sådana andra orsaker har föredragande statsrådet nämnt

- utom förändringar i fastighetens skick vilka alltid skall beaktas - rationalisering som medfört bättre avkastningsmöjligheter, prisstegring på fastighetens produkter, värdehöjning av byggnaderna på grund av ökade kostnader för nyproduktion av likvärdiga objekt samt den allmänna prisutvecklingen. Även framhålls, att sådan värdestegring genom tätbebyggelsens allmänna utveckling som varken beror på det företag för vilket expropriation äger rum eller på förväntningar om ändrad tillåten användning skall ersättas. Som ytterligare fall av ersättningsgill värdestegring kan nämnas att i närheten anlagts en industri som ger ökade möjligheter till arbete utan att för den skull skapa förväntningar om ändrad användning av mark eller att hyresregleringen inom orten upphävts.

CU 1975:15

9 I den mån en värdestegring beror av åtgärder som markägaren själv vidtagit får han naturligtvis vara beredd att i expropriationsmålet prestera utredning om sina kostnader och det arbete som utförts. I andra fall kan det var mycket svårt för honom att styrka tänkbara orsaker till en stegring, och i fråga om en i och för sig värdehöjande faktors närmare inverkan på det ifrågavarande fastighetsvärdet kommer merendels osäkerhet att råda. För att inte markägarens bevisskyldighet skall bli honom övermäktig är det av vikt att inte alltför stora krav ställs på styrkan av den bevisning som han har att tillhandahålla. Beträffande vissa förhållanden kan över huvud taget fullständig utredning inte vinnas. Och vid värdeuppskattning i allmänhet måste man i viss mån nöja sig med sannolikhetsöverväganden.

Presumtionsregeln fritager f. ö. inte kommunen helt från bevisskyldighet i värderingsfrågan. Presumtionen avser endast orsaken till en konstaterad värdeökning och alltså inte att en höjning över huvud taget inträffat. Om kommunen yrkaratt presumtionsregeln skall tillämpas och markägaren bestrider detta, måste kommunen visa att en värdeökning ägt rum under presumtionstiden och även hur stor denna är. Det är därför i ett sådant fall nödvändigt att i målet utreds såväl det aktuella värdet som värdet vid presumtionstidpunkten. På detta sätt skapas en viss ram för markägarens bevisskyldighet i fråga om ersättningsgill värdestegring

En ledamot av lagrådet anförde härtill bl. a. (s. 260-261):

Enligt den i förevarande paragraf uppställda presumtionsregeln skall tydligen all uppkommen värdestegring av den beskaffenhet som i det föregående nämnts anses ”bero på det företag för vars genomförande expropriationen äger rum”, oberoende av om det kan styrkas eller göras mer eller mindre sannolikt, att värdestegringen verkligen beror på expropriationsföretagets genomförande, allt under förutsättning att fastighetsägaren ej förmår visa att värdestegringen beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Lagrådet har som framgår av det föregående förordat en något annan utformning av förevarande paragraf. Det kan emellertid ifrågasättas, om man inte skulle våga gå ett steg längre och välja en lösning som innebär, att fastighetsägaren får tillgodoräkna sig allenast den del av värdeökningen som han visar sig kunna härleda ur egna åtgöranden (jfr de ovan citerade orden: ”själv framkallat genom nyttig anläggning eller förbättring”). En sådan lösning kan måhända uppfattas som en väsentlig skärpning i förhållande till det remitterade förslaget men synes dock utgöra ett mera konsekvent uttryck för principen att fastighetsägaren inte skall få tillgodogöra sig värdestegring som kan betecknas som oförtjänt. Å andra sidan torde en regel av nu angivet slag innebära en lättnad för fastighetsägaren i vad avser möjligheten att prestera bevisning, eftersom det torde ställa sig betydligt enklare att hänvisa till egna (och tidigare ägares) värdehöjande åtgärder än att förebringa utredning om något så spekulativt som fastighetsvärdenas påverkan av annat än förväntningarom ändring i markens tillåtna användningssätt.

Statsrådet Lidbom anförde till lagrådets yttrande (s. 264):

Lagrådet uppehåller sig utförligt vid llla§. Mot dess grundläggande konstruktion framför majoriteten av lagrådets ledamöter ingen kritik från rättsliga eller värderingstekniska synpunkter. Däremot gör lagrådet vissa påpekanden beträffande de krav på bevisningen som bör gälla vid tillämpning

CU 1975:15

av presumtionsregeln. I och för sig är det obestridligen riktigt - och också självklart - att beviskraven i viss utsträckning måste anpassas till svårigheterna att prestera en fullt tillförlitlig utredning. Så till vida har jag alltså ingenting att invända mot vad lagrådet har anfört. Jag vill emellertid understryka att regelns grundläggande innebörd är att det skall gälla en presumtion för att en värdeökning beror på förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt. Endast i den mån presumtionen motbevisas utgår ersättning för den markvärdestegring som inträffat.

Civilutskottets majoritet (Cu 1971:27) stödde förslaget i propositionen. Som nämnts reserverade sig ledamöter av moderata samlingspartiet till förmån för att hela propositionen borde avslås. Ledamöter från centerpartiet och folkpartiet reserverade sig till förmån för att propositionen borde avslås bl. a. i frågan om presumtionsregeln. Enligt dessa reservanters mening borde regeln ersättas av ett stadgande att värdering skall ske vid tidpunkten för ansökan om expropriation och att därtill skall läggas kompensation för ändring i det allmänna prisläget fram till dagen för målets slutliga avgörande.

I propositionen 1972:109 föreslogs en utsträckt tillämpning av presumtionsregeln. Statsrådet Lidbom anförde (s. 233) bl. a. följande:

Mot en utsträckt tillämpning av presumtionsregeln anförs också invändningar av bevisteknisk art. Innebörden av denna kritik är att när marken tas i anspråk för ändamål som inte i och för sig medför värdestegring, någon presumtion inte kan uppställas för att det är samhällets egna insatser som har medfört en eventuell ökning av fastighetens värde och att i allt fall fastighetsägaren får svårigheter att motbevisa en sådan presumtion. Det ligger emellertid i sakens natur att förväntningar om ändrad markanvändning är ganska svårgripbara och att deras inverkan på markvärdet svårligen kan bestämmas exakt, medan mera reella orsaker till markvärdestegring lättare låter sig påvisas. Om värdestegringen beror på annat än förväntningar om ändring i markens tillåtna användningssätt, bör detta i allmänhet kunna visas i expropriationsmålet utan alltför stora svårigheter. Den bevisbörda som läggs på fastighetsägaren blir densamma oberoende av för vilket ändamål expropriationen sker. Som jag anförde i 1971 års lagstiftningsärende med anledning av ett uttalande av lagrådet är det självklart att beviskraven i viss utsträckning måste anpassas till svårigheterna att prestera en fullt tillförlitlig utredning. Som ett specialfall då de antydda bevissvårigheterna föreligger har under remissbehandlingen anförts, att värdestegringen beror på att området är naturskönt eller i övrigt attraktivt från fritidssynpunkt. Om det i ett sådant fall är fråga om ett obebyggt område, lär emellertid värdestegringen hänga samman just med förväntningar om att marken på grund av sina företräden skall kunna användas på annat sätt än som förut har varit tillåtet. En sådan värdestegring skall alltså enligt presumtionsregeln inte ersättas. Uppkommer fråga om att lösa in redan bebyggda fastigheter inom natursköna eller för fritidsaktiviteter eftertraktade områden, kan det ofta tänkas att den yttre miljön medfört värdestegring på fastigheterna utan samband med ändring i markens tillåtna användningssätt. En sådan värdestegring är jämförlig med den som i tätorter kan uppstå till följd av förbättrat kommunikationsläge o. d. och skall alltså vid tillämpning av presumtionsregeln tillgodoföras fastighetsägaren.

CU 1975:15

11 Vid 1974 års riksdag föreslogs i motion (m) att presumtionsregeln skulle upphävas. Civilutskottets majoritet (CU 1974:6) avstyrkte motionen, medan reservanter (m) begärde förslag till lagändring enligt motionens grunder.

I särskilt yttrande (c, fp) anfördes bl. a. följande:

Någon befogad invändning torde inte kunna göras mot syftet att i samverkan med den kommunala markpolitiken påverka markprisutvecklingen genom att inte ersätta värdeökning som beror på förväntningar om ändrad markanvändning. Den s. k. presumtionsregeln innebär till sin lydelse att bevisbördan beträffande värdestegringens orsaker lagts på markägaren. De erkända utredningssvårigheter som kan förenas med försök att uppfylla en sådan bevisskyldighet har lett till utbredda farhågor om att regeln inte blott skulle fylla sitt avsedda syfte utan också medföra en inte avsedd rättsförlust för markägaren. Det bör därför tillföras en regel om att kraven på bevisskyldighetens omfattning också i denna del måste ställas enligt allmänna grunder. Sålunda måste hänsyn tas till vem som har de största förutsättningarna att förebringa relevant bevisning. Det bör också övervägas om särskild motsvarighet till den för värdering av skada gällande regeln i 35 kap. 5 § rättegångsbalken bör föras in beträffande orsaksbedömningarna och om i samband därmed eller eljest det kan bli nödvändigt att återgå till de allmänna reglerna om bevisskyldighet i expropriationsmål även för här aktuella fall.

Intrång i pågående/tillåten markanvändning

Presumtionsregeln i expropriationslagen innebär bl. a. att ersättning skall utgå för värdeökning endast i den mån det blir utrett att den beror på annat än förväntningar om ändring i markens ”tillåtna” användningssätt.

I samband med genomförandet av glesbebyggelseregleringen m. m. ställdes upp som allmän princip att vid genomförande därav samt vid tillämpning av generalplaneinstitutet eller reglerna i naturvårdslagen ersättning inte bör utgå för att förväntningar om ändringar i markens användningssätt inte blivit infriade. Utskottets majoritet godtog propositionsförslaget (prop. 1972:111, CU 35) att ersättningsrätten skulle knytas till intrång i ”pågående” markanvändning, medan reservanter (c, fp) hävdade att ersättningsbedömningen borde knytas till intrång i ”tillåten” markanvänding.

Byggnadsförbud kan innebära att en fortsättning av faktiskt pågående markanvändning hindras. Bygglagutredningens förslag knyter an även till denna fråga.

Utskottet

Frågan om tomträttsexpropriation fortfarande skall utgöra en fristående expropriationsgrund har inte tillförts några nya aspekter sedan 1971 års principbeslut. Utskottet har därför inte funnit skäl att frångå sin tidigare uppfattning. Övertygande skäl kan sålunda inte anses ha anförts mot att som även tidigare låta tomträttsupplåtelse utgöra en fullt självständig expropria -

CU 1975:15

tionsgrund och därmed stryka under tomträttsinstitutets betydelse. Detta innebär inte något avsteg från kravet att marken med hänsyn till den framtida utvecklingen behövs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordningar. Bevisningen om detta markbehov kan dock beträffande obebyggd och glesbebyggd mark inskränkas till kommunens uttalade avsikt att upplåta marken med tomträtt. Utskottet avstyrker sålunda motionerna 1975:301 (m), yrkandet b i motsvarande del, och 1758 (c), yrkandet 4.

Förslaget i motionen 1975:301 (m), yrkandet b, om ändrade grunder för tätbebyggelsexpropriation i övrigt avstyrks med hänvisning till tidigare ställningstaganden.

Utskottet hänvisar även i fråga om presumtionsregelns fortsatta giltighet till tidigare bedömningar och avstyrker motionen 1975:301 (m), yrkandet c.

Vad i motionen 1975:1758 (c), yrkandet 2, anförts om bevisfrågorna vid tillämpning av presumtionsregeln kan enligt utskottets mening i väsentliga delar förenas med redan gällande motivuttalanden. Det är sålunda obestridligen riktigt - och också självklart - att beviskraven i viss usträckning måste anpassas till svårigheterna att prestera en fullt tillförlitlig utredning. Kravet på styrkan av den bevisning som behövs för att bryta presumtionen om orsakssammanhanget får sålunda inte sättas så högt att uppgiften blir omöjlig. Vid värdeuppskattningen får man i viss mån nöja sig med sannolikhetsöverväganden. Anpassningen får emellertid inte ske så långt - och detta torde inte heller ha varit motionärernas avsikt - att regelns innebörd förändras och presumtionen bortfaller. Ytterligare preciseringar härav torde få ske i rättstillämpningen. Motionärernas syfte torde få anses tillgodosett genom vad utskottet sålunda anfört. Därmed finns inte heller behov av ett föreslaget riksdagens uttalande.

Vad slutligen gäller grunderna för ersättningsberäkningen har utskottet funnit att även vad i motionen 1975:1758 (c), yrkandet 3, anförts inte kan anses stå i strid med på vissa områden gällande ordning och pågående överväganden. Frågorna torde få ytterligare behandlas i samband med arbetet på en ny markanvändningslag m. m. Ett föreslaget uttalande kan sålunda inte nu anses behövligt.

Utskottet hemställer

1. beträffande tomträttsexpropriation att riksdagen avslår motionerna 1975:301, yrkandet b i motsvarande del, och 1758, yrkandet 4,

2. beträffande tätbebyggelseexpropriation i övrigt att riksdagen avslår motionen 1975:301, yrkandet b i vad det inte behandlas under 1,

3. beträffande presumtionsregelns fortsatta gilighet att riksdagen avslår motionen 1975:301, yrkandet c,

4. beträffande bevisfrågorna vid tillämpning av presumtionsregeln att riksdagen avslår motionen 1975:1758, yrkandet 2,

CU 1975:15

5. beträffande grunderna för ersättningsberäkningen att riksdagen avslår motionen 1975:1758, yrkandet 3.

Stockholm den 15 april 1975 På civilutskottets vägnar ELVY OLSSON

Närvarande: fru Olsson i Hölö (c), herrar Bergman i Göteborg (s). Petersson i Nybro (s), Lindkvist (s), Åkerfeldt (c), Henrikson (s), Strömberg i Botkyrka (fp), Mattsson i Skee (c), Adolfsson (m). Olof Johansson i Stockholm (c), Claeson (vpk), fru Landberg (s), herrar Persson i Karlstad (s), Håkansson i Trelleborg (s) och fru Diesen (m).

Reservationer

1. beträffande tomträttsexpropriation av fru Olsson i Hölö (c), herrar Åkerfeldt (c), Strömberg i Botkyrka (fp), Mattsson i Skee (c), Adolfsson (m), Olof Johansson i Stockholm (c) och fru Diesen (m) som anser att

dels det stycke i utskottets yttrande som på s. 11 börjar med ”Frågan om” och på s. 12 slutar med ”yrkandet 4" bort ha följande lydelse:

Enligt utskottets mening bör tomträiisexpropriation inte kvarstå som självständig expropriationsgrund. Utskottet ansluter sig sålunda till vad som anförts och yrkats i motionerna 1975:301 (m) och 1758 (c) i denna fråga. Alla praktiska önskemål om tvångsförvärv kan tillgodoses genom en lydelse av 2 kap. 1 $ expropriationslagen vari upplåtelseformerna inte nämns. Med hänsyn till att statsmakterna vid flera tillfallen anslutit sig till meningen att valet av upplåtelseform bör ligga hos kommunerna och till att detta beslut lämpligen inte kan fattas före ansökan om expropriationstillstånd är det även principiellt oriktigt att foga in formuleringar i annat syfte i en lag. Vidare är - även om en praktisk tillämpning därav sägs inte vara avsedd - möjligheten att enligt stadgandets ordalydelse lösa mark för annat än tätbebyggelseändamål ägnad att skapa oklarhet - en bedömning som enligt vad utskottet erfarit nu kan komma att aktualiseras. Beslut om lagändring bör därför fattas av riksdagen.

dels utskottets hemställan under 1 bort ha följande lydelse:

1. beträffande tomträttsexpropriation att riksdagen med bifall till motionerna 1975:301, yrkandet b i motsvarande del, och 1758, yrkandet 4, antar som bilaga härtill fogat förslag till lag om ändring i expropriationslagen (1972:719),

CU 1975:15

2. beträffande tä tbebyggelseexp rop ha tion i övrigt av herr Adolfsson (m) och fru Diesen (m) som anser att

dels det stycke i utskottets yttrande på s. 12 som börjar med "Förslaget i” och slutar med ”tidigare ställningstaganden” bort ha följande lydelse:

De skärpningar av reglerna om tätbebyggelseexpropriation som beslutats vid 1971 och 1972 års riksdagar syftar bl. a. till att ge kommunen en obetingad företrädesrätt till mark, som behövs för tätbebyggelse och därmed sammanhängande anordningar. Syftena har ytterligare utvecklats genom det s. k. markvillkor som numera förts in i bostadslångivningen. Dessa syften utgår från tesen att samhället inte kan fullgöra sina uppgifter på markoch bostadspolitikens områden utan ett kommunalt markmonopol -en tanke som utskottet tar avstånd ifrån. Tesens helt dogmatiska innehåll får ses som ett utflöde av dunkla fördelningspolitiska motiv av socialistiskt ideologisk karaktär. Avståndstagandet från den enskilda äganderättens fördelar möjliggör allvarliga och godtyckliga ingrepp i legalt förvärvade rättigheter. De berättigade anspråk som samhället kan ställa i fråga om markförvärv för tätbebyggelse bör tillgodoses genom regler av den typ som föreslagits i motionen 1975:301, yrkandet b i motsvarande del. Förslag till lagändring bör snarast föreläggas riksdagen.

dels utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:

2. beträffande tätbebyggelseexpropriation i övrigt att riksdagen med anledning av motionen 1975:301, yrkandet b i motsvarande del, som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

3.* beträffande presumtionsregelns fortsatta giltighet av herr Adolfsson (m) och fru Diesen (m) som anser att

r/e/sdendel av utskottets yttrande på s. 12 som börjar med ”Utskottet hänvisar” och slutar med "riksdagens uttalande” bort ha följande lydelse:

Förslaget i motionen 1975:301 (m), yrkandet c, om att garantiregeln bör upphävas tillstyrks. Regelns direkta och avsedda syfte är att hindra att full ersättning för exproprierad egendom utgår efter marknadsvärdet. Regeln får därmed ett konfiskatoriskt innehåll som medför att ett ekonomiskt värde

- som ibland t. o. m. godtagits av samhället som underlag för skatteuttag

- endast delvis ersätts. Detta kan inte förenas med de grundläggande rättsbegrepp som fortfarande omfattas av majoriteten av medborgarna. Målet för all expropriationsvärdering måste vara att sätta markägaren i samma ekonomiska läge som före tvångsförvärvet. En annan ordning kan medföra att även samhällets obestridda rätt att i vissa undantagssituationer hävda intressen i strid mot den enskildes kan komma att mötas med misstro i fråga om angelägna syften.

* Vid bifall till reservationen 3 förfaller utskottets hemställan under 4.

CU 1975:15

15 Med detta ställningstagande kommer förslaget i motionen 1975:1758 (c), yrkandet 2, att sakna aktualitet.

dels utskottets hemställan under 3 bort ha (oljande lydelse:

3. beträffande presumtionsregeln att riksdagen med bifall till motionen 1975:301, yrkandet c,

a. som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,

b. avslår motionen 1975:1758, yrkandet 2,

CU 1975:15

16 Bilaga

Förslag till

Lag om ändring i expropriationslagen (1972:719)

Härigenom föreskrives, att 2 kap. 1 § expropriationslagen (1972:719) skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

2 kap.

1 $

Expropriation för ske för att ge Expropriation för ske för att ge kommun möjlighet att förfoga över kommun möjlighet att förfoga över

mark som med hänsyn till den fram- mark som med hänsyn till den framtida utvecklingen kräves för tätbe- tida utvecklingen kräves för tätbebyggelse eller därmed sammanhang- byggelse eller därmed sammanhängande anordning eller för ali annars i ande anordning.

kommunens ägo överföra mark för upplåtelse med tomträtt.

Expropriation för ändamål som anges i första stycket för avse endast mark som är belägen inom kommunens eget område eller inom området för det kommunblock som kommunen eller dess huvuddel tillhör.

Inom tätbebyggt område för expropriation ske endast om det med skäl kan antagas att marken inom överskådlig tid kommer att beröras av byggnads- eller anläggningsåtgärd, som är av väsentlig betydelse från allmän synpunkt, eller om det till främjande av planmässigt byggnadsskick eller av annan därmed jämförlig orsak är angeläget att kommunen för rådighet över marken.

Med motsvarande tillämpning av första - tredje styckena får expropriation ske till förmån för landstingskommun eller kommunalförbund, som handhar sådan angelägenhet som första stycket avser att främja.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1975.

GOTAB 75 9333 Stockholm 1975