Med anledning av motioner rörande naturvårdslagen

CU 1976/77: 2

Civilutskottets betänkande 1976/77: 2

med anledning av motioner rörande naturvårdslagen Motionerna

Utskottet behandlar i detta betänkande motionerna 1975/76:

442 av fru Ekelund (c) vari hemställs att riksdagen hos regeringen anhåller om förslag till ändringar i naturvårdslagen som möjliggör prövning av täktverksamhet från hushållningssynpunkt i enlighet med det i motionen anförda,

1962 av herr Strömberg i Botkyrka (fp) vari hemställs att riksdagen ger regeringen till känna att övergångsreglerna för ersättning vid vägrat täkttillstånd enligt 18 § naturvårdslagen vad gäller täktplaner för vilka beslut ej vunnit laga kraft snarast bör slopas.

Nuvarande ordning m. m.

Enligt 18 § första stycket naturvårdslagen (1964: 822) (NVL) gäller att täkt av sten, grus, sand, lera — samt fr. o. m. 1975-01-01 (1974: 1025) även jord eller torv — för annat ändamål än markinnehavarens husbehov i princip inte får ske utan länsstyrelsens tillstånd.

29 § NVL — upphävd (1973: 311) fr. o. m. 1973-07-01 — berättigade markägaren till ersättning av staten för den skada han lider om han med stöd av 18 § vägrats exploatering eller fått tillstånd förenat med sådana föreskrifter att marken till följd härav kan användas endast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess värde vid NVL:s ikraftträdande 1965-01-01. Vid upphävandet av 29 § föreskrevs i övergångsbestämmelsen 3 att talan om ersättning till följd av att tillstånd vägrats eller förenats med föreskrifter skulle prövas enligt äldre bestämmelser om ansökan om täkttillstånd inkommit till länsstyrelsen före utgången av oktober 1972. En därefter inkommen ansökan kan således inte i något fall leda till ersättningsskyldighet för staten.

Täktverksamhet som pågick när NVL trädde i kraft utan att tillstånd erfordrats enligt äldre lag men som kräver tillstånd enligt 18 § får enligt 46 § fortgå till dess länsstyrelsen förordnar annat. För att verksamheten skall få fortgå efter 1965-06-30 fordras dock att tillstånd sökts dessförinnan. Om tillstånd vägras eller förenas med föreskrifter och detta medför att nedlagda kostnader blir onyttiga skall skälig gottgörelse utgå härför om inte särskilda skäl talar däremot.

I samband med behandlingen av den fysiska riksplaneringen m. m.

(prop. 1972: lil, CU 35) godtogs principen att ersättning inte skall utgå för värden som beror enbart på förväntningar om ändring i pågående markanvändning.

1 Riksdagen 1976/77.19 sami. Nr 2

CU 1976/77: 2

2 Inom justitiedepartementet hade upprättats en promemoria (Ds Ju 1972: 34) om ersättning enligt NVL vid vägrat tillstånd till täktverksamhet, vari föreslogs att ersättningsbestämmelserna i 29 § upphävdes 1973- 07-01.1 övergångsbestämmelserna borde enligt promemorian föreskrivas, dels att mål som före ikraftträdandet anhängiggjorts hos domstol skulle prövas och handläggas enligt äldre bestämmelser, dels att talan som väckts inom ett år från ikraftträdandet skulle prövas enligt äldre bestämmelser om det ersättningsgrundande beslutet vunnit laga kraft före ikraftträdandet. De nya bestämmelserna borde emellertid enligt promemorian alltid tillämpas, när ansökningen gjorts efter utgången av oktober 1972.

Promemorieförslaget fick vid remissbehandling ett blandat mottagande. Flera remissinstanser godtog i och för sig förslaget att ansökan efter oktober 1972 aldrig kan berättiga till ersättning. Dessa instanser kritiserade emellertid förslaget att det ersättningsgrundande beslutet måste vinna laga kraft före 1973-07-01 för att äldre regler skulle få åberopas. De ansåg att det blev godtyckligt vilka ansökningar man hann behandla i tid och att kravet på laga kraft kunde tvinga en markägare att avstå från sin besvärsrätt. Naturvårdsverket föreslog att ikraftträdandet skulle uppskjutas till 1974-07-01. Andra remissinstanser föreslog att äldre bestämmelser skulle gälla oavsett när det ersättningsgrundande beslutet meddelats eller vunnit laga kraft.

I propositionen 1973: 101 lades fram förslag om att upphäva ersättningsrätten och om omprövning av gällande täkttillstånd — allt med ikraftträdande 1973-07-01.

Förslaget om att upphäva ersättningsrätten lades fram mot bakgrund av 1972 års beslut om ändringar av ersättningsbestämmelser i övrigt i NVL. Dessa ändringar innebär bl. a. att de begränsningar i markägarnas handlingsfrihet som beslut om naturreservat eller landskapsskyddsförordnande innebär skall grunda rätt till ersättning av staten endast om pågående markanvändning avsevärt försvåras. Det konstaterades vidare att dåvarande ersättningsregel kommit att utgöra ett allvarligt hinder för en från naturvårdssynpunkt riktig tillämpning av täktregleringen och att målsättningen för hushållningen med mark och vatten inte kunde tillgodoses i avsedd utsträckning om ersättningsbestämmelserna i 29 § NVL bibehölls. Vidare erinrades om att 1965 års ersättningsbestämmelser var tänkta att bli en övergångsreglering med rimliga kostnader för samhället under begränsad tid medan tillämpningen pekat åt ett annat håll.

I fråga om övergångsbestämmelserna anfördes i propositionen (s. 31) att remisskritiken mot promemorians förslag inte kunde frånkännas betydelse. Vidare anfördes:

För att syftet med den här föreslagna reformen skall uppnås i det väsentliga torde det också vara tillräckligt om man drar gränsen på det sättet att ansökningar som kommit in till länsstyrelsen efter utgången av oktober 1972 ej i något fall kan föranleda ersättning. Den begränsningen har accepterats av det helt övervägande antalet remissinstanser.

CU 1976/77: 2

3 Civilutskottets majoritet (s, fp, vpk) (CU 1973: 21) tillstyrkte propositionen med dess förslag om upphävande av 29 § NVL och om övergångsregler. Reservanter (c, m) hemställde att propositionen skulle avslås och att riksdagen borde uttala sig för ett system med avgifter till en fond för ersättningar, vilken skulle ge staten ersättningsresurser ungefär tjugofem gånger större än dittills. Riksdagen följde utskottet.

I betänkandet CU 1975: 22 behandlades en motion (s) i vilken hemställdes att behandling av en i etapper indelad grustäktansökan i och med beslut om tillstånd för täkt av en etapp skall betraktas som avslutad och att ansökan om täkt inom senare etapp skulle fordra ny ansökan och därmed ej kunna utgöra grund för ersättningsanspråk. Utskottet konstaterade att övergångsbestämmelsen till 1973 års ersättningsreform inte otvetydigt gav ledning vid rättstillämpningen i de fall då länsstyrelsen meddelade ett tillstånd som inte fullt ut motsvarade ansökan om grusbrytning. Utskottsmajoriteten (s, c, fp, vpk) anförde bl. a. (s. 5) följande:

Lydelsen av övergångsbestämmelsen till 1973 års ersättningsreform ger, som anförs i motionen, inte otvetydig ledning vid rättstillämpningen. Syftet med reformen har dock fått så klara uttryck i propositionen, att det enligt utskottets mening inte kan råda tvekan om att avsikten varit att upphäva den tidigare ersättningsrätten även för inte aktuella delar av äldre ansökningar. Ersättningsrätten skulle således vara bibehållen endast till den del ansökan om tillstånd var under länsstyrelsens faktiska prövning vid utgången av oktober 1972. Därmed måste också jämställas de fall där länsstyrelsen i ett tidigare tillståndsbeslut uttryckligen förklarat att frågan om ytterligare tillstånd skulle tas upp till prövning utan ny ansökan eller där en ansökan inte till någon del hunnit behandlas vid nämnda tid. Denna bedömning ansluter till vad naturvårdskommittén anfört i sitt yttrande över motionen.

I ett särskilt yttrande (m) anfördes att en i reservation till annan hemställan i betänkandet hävdad åsikt att äldre ersättningsbestämmelser borde återinföras medförde att förslaget i motionen (s) saknade aktualitet. Riksdagen följde utskottet.

Den nämnda reservationen rörde behandlingen i samma betänkande av en motion (m) i vilken föreslogs att i NVL skulle återinföras de bestämmelser om rätten till fastighetsanvändning och ersättning som gällde före år 1971. Utskottets majoritet (s, c, fp, vpk) tog kraftigt avstånd från motionsförslaget, vars genomförande skulle medföra att av en mycket stark opinion hävdade naturvårdsintressen inte kan skyddas. Reservanter (m) hävdade att tidigare gällande regler i NVL tillgodosåg såväl naturvårdens som enskilda intressen i skälig omfattning. Riksdagen borde sålunda enligt reservanterna påkalla förslag om ändringar i NVL. Riksdagen följde utskottet.

Vissa utredningar m. m.

Naturvårdskommittén tillkallades år 1970 för översyn av NVL. Enligt direktiven hade kommittén att bl. a. överväga en samordning av

2f Riksdagen 1976177. 19 sami. Nr 2

CU 1976/77: 2

naturvårdslagens och vattenlagens regler om skydd mot vissa täktanspråk. Man skulle emellertid vara oförhindrad att ta upp även andra frågor som hör ihop med eller har nära samband med naturvårdslagen. Genom tilläggsdirektiv år 1973 fick kommittén i uppdrag att överarbeta grustäktskommitténs tidigare förslag om samverkan mellan fastigheter i form av täktsamfällighet, vilka förslag blivit inaktuella bl. a. genom beslutet att upphäva tidigare ersättningsrätt enligt 29 § NVL, m. m. Naturvårdskommittén angavs bl. a. ha frihet att som ett alternativ till samfällighetsbildning kunna överväga lämpligheten av ett med rättsverkningar förenat planinstitut. Kommittén har inte avslutat sitt arbete.

Bygglagutredningen föreslog i betänkandet Markanvändning och byggande (SOU 1974: 21) bl. a. att viktiga delar av NVL skulle flyttas över till ett föreslaget planläggnings- och prövningssystem. Principen skulle vara att förvaltningsfrågor reglerades enligt NVL och förändringssituationer enligt markanvändnings- och byggnadslagstiftningen. När det gäller täkter enligt 18 § föreslogs att i kommunplan skall anges var täkt skall få ske samt att den mer detaljerade regleringen av täktverksamheten även i fortsättningen skall prövas av länsstyrelserna. Reglerna om naturreservat skulle bibehållas i naturvårdslagen. Remissyttranden över utredningsförslaget har sammanställts i SOU 1975: 17.

Statens industriverk genomför på uppdrag av industridepartementet sedan budgetåret 1975/76 en utredning om utvinning av sand och grus, särskilt från havsområden. Ett omfattande investeringsarbete har därvid genomförts för kartläggning av resurserna även inom vissa regioner till lands. Utredningen, som från och med sommaren 1976 i allt större omfattning berör frågor om uttag från havsbotten, beräknas vara slutförd hösten 1977.

Riksdagens upplysningstjänst har på utskottets uppdrag inhämtat uppgifter om de ansökningar om täkttillstånd som inkommit före utgången av oktober 1972 och som täcks av de ändrade övergångsbestämmelserna.

Förslag (c) om en parlamentarisk utredning för att utarbeta en plan för hushållning med naturresurser har avslagits av riksdagen liksom förslag (vpk) om en samlad behandling av den svenska resurspolitiken (NU 1975/76: 41). Därvid hänvisades till det omfattande utredningsarbete som pågår inom naturresursområdet och till att synpunkterna beaktades i andra sammanhang. Näringsutskottet ansåg det dock självklart att resursfrågor som har betydelse för samhällets politik måste beredas och lösas med hänsyn till ett vidgat perspektiv. Reservanter (c, fp) hävdade att utredningsinsatserna på resursområdet emellertid fortfarande var otillräckliga medan reservanter (vpk) bl. a. utgick från behovet av en planekonomi.

Utskottet

Förslaget i motionen 1975/76: 442 (c) syftar till att påkalla ändringar i naturvårdslagen (NVL) som möjliggör prövning av läktverk -

CU 1976/77: 2

samhet från hushållningssynpunkt. Motionären förordar att länsstyrelse skall ha möjlighet att lämna föreskrifter för täktmaterialets användning.

Som motionären anför är den nuvarande täktregleringen uppbyggd för att lösa konflikter mellan exploateringsintressen och naturvårdssynpunkter. Den närmare regleringen i 18 § NVL är intagen under rubriken Särskilda bestämmelser till skydd för naturmiljön. Grustäktskommitténs förslag utgick från syftet att genomföra en från naturvårdssynpunkt lämplig lokalisering och samordning av täktverksamhet som berör två eller flera fastigheter. Naturvårdskommitténs tilläggsdirektiv 1973 utgår från samma synsätt. Bygglagutredningen föreslog när det gäller täkter enligt 18 § NVL att det i kommunplan skall anges var täkt skall få ske samt att den mer detaljerade regleringen även i fortsättningen skall prövas av länsstyrelsen. Kommunplanen avsågs då innehålla en översiktlig bedömning av markanvändningen som en sammanvägd bedömning av alla sektoriella intressen — självfallet även naturvårdsintresset men också samhällsekonomiska intressen.

Naturvårdskommittén har enligt vad utskottet erfarit även diskuterat möjligheterna av en täktprövning liknande den som motionären förordat. Enligt civilutskottets mening är emellertid ett sådant förslag förknippat med så stora praktiska svårigheter att det inte nu kan grunda en begäran om förslag till viss lagändring. Motionsyrkandet avstyrks därför. Utskottet utgår dock från att de grundläggande frågorna om hushållning med här aktuella naturresurser, vilka utskottet finner väsentliga, är så knutna till naturvårdsintressena att kommitténs fortsatta arbete och förslag möjliggör en senare, ytterligare bedömning från riksdagens sida. Den utredning som statens industriverk gör och som avses innefatta en allmän översikt över landets grusförsörjning kan också förväntas tillföra dessa frågor ytterligare belysning.

I motionen 1975/76: 1962 (fp) föreslås riksdagen förorda att övergångsreglerna för ersättning vid vägrat täkttillstånd enligt 18 § NVL snarast bör slopas i vad de gäller ansökningar för vilka beslut inte vunnit laga kraft.

Äldre regler i NVL berättigade markägaren till viss ersättning av staten om han vägrades exploatering eller fått ett tillstånd som förenats med föreskrifter. Dessa regler upphävdes genom en lagändring som trädde i kraft den 1 juli 1973. Övergångsvis gällde att den som sökt tillstånd före utgången av oktober 1972 kunde få ersättning enligt de äldre reglerna. Detta stadgande preciserades fr. o. m. den 3 juni 1975 att gälla ansökningar till den del de varit under länsstyrelsens prövning vid utgången av oktober 1972.

Motionsförslaget torde innebära att den övergångsvis kvarstående ersättningsrätten för vissa äldre ansökningar skulle upphävas i de fall där ett beslut enligt 18 § överklagats eller eljest inte vunnit laga kraft före den dag då en avsedd lagändring trätt i kraft. En sådan ändring skulle därmed innebära att ersättningsrätten skulle bero inte endast

CU 1976/77: 2

av frågan huruvida ansökan var under faktisk prövning vid utgången av oktober 1972 utan också av att ett avslags- eller föreskriftsbeslut vunnit laga kraft före ikraftträdandet av den föreslagna nya lagstiftningen.

I den departementspromemoria (Ds Ju 1972: 34) som låg till grund för förslaget i propositionen 1973: 101 om att avskaffa den tidigare ersättningsrätten hade förts fram ett liknande förslag till övergångsregler. Sålunda föreslogs dels att en efter utgången av oktober 1972 ingiven ansökan aldrig kan berättiga till ersättning enligt äldre bestämmelser, dels att det ersättningsgrundande beslutet måste vinna laga kraft före den 1 juli 1973 för att äldre ersättningsbestämmelser skulle få åberopas. Remissinstanser kritiserade förslagets senare del. De anförde att det kom att bli godtyckligt vilka av de många, ofta sedan lång tid anhängiga, ansökningarna som länsstyrelsen hinner behandla i sådan tid. Sökanden kunde också till följd av kravet på laga kraft tvingas avstå från besvär mot ett ersättningsgrundande beslut. I propositionen (s. 31) anfördes att remisskritiken inte kunde frånkännas betydelse och att det torde vara tillräckligt att knyta förutsättningarna till ansökningen — en begränsning som accepterats av det helt övervägande antalet remissinstanser.

Motionärens syfte att befria staten från ersättningsskyldighet i bl. a. ett antal till regeringen överklagade täktbeslut torde utgå från avsikten att därmed öka möjligheten att slutligt vägra täkttillstånd. Utskottet har emellertid inte ansett vad motionären anför kunna rubba grunderna för sitt tidigare ställningstagande i motsvarande fråga och avstyrker därför motionen. Det förhållandet att möjliga ersättningsfall numera är i stora delar överblickbara ställer snarare naturvårdsintresset i en bättre ställning nu än tidigare. Utskottet får också i detta sammanhang erinra om nuvarande möjligheter att utan ersättningsskyldighet upphäva eller ändra ett tillstånd tio år efter det att ett täkttillstånd vunnit laga kraft. Ytterligare föreskrifter som behövs kan också meddelas före tioårsperiodens slut.

Utskottet hemställer

1. beträffande prövning av täkttillstånd från hushållningssynpunkt att riksdagen avslår motionen 1975/76: 442,

2. beträffande ersättning vid vägrat täkttillstånd m. m. att riksdagen avslår motionen 1975/76: 1962.

Stockhom den 9 november 1976

På civilutskottets vägnar KJELL A. MATTSSON

Närvarande: herrar Mattsson (c), Bergman (s), Danell (m), Lindkvist (s), Åkerfeldt (c), Jadestig (s), fru Landberg (s), herr Nisser (m), fru Dahl (s), fru Andersson i Hjärtum (c), herrar Persson i Karlstad (s), Sandberg (c), Håkansson i Trelleborg (s), Rejdnell (fp) och Hägelmark (fp).

CU 1976/77: 2

7 Utdrag ur

Naturvårdslagen (1964: 822)

(1965-01-01)

Länsstyrelsen äger förelägga den som söker täkttillstånd att, vid äventyr att ansökningen avvisas, framlägga täktplan av erforderlig omfattning. I samband med tillstånd må länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter att företagets menliga inverkan på landskapsbilden såvitt möjligt begränsas eller motverkas. Tillstånd må för sin giltighet göras beroende av att säkerhet ställes för fullgörandet av sålunda föreskrivna åtgärder.

(1973-07-01)

Länsstyrelsen äger förelägga den som söker täkttillstånd att, vid äventyr att ansökningen avvisas, framlägga täktplan av erforderlig omfattning. I samband med tillstånd må länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter att företagets menliga inverkan på landskapsbilden såvitt möjligt begränsas eller motverkas. Tillstånd må för sin giltighet göras beroende av att säkerhet ställes för fullgörandet av sålunda föreskrivna åtgärder. Visar sig sådan säkerhet otillräcklig, kan länsstyrelsen föreskriva att tillståndet skall gälla endast om ytterligare säkerhet ställes.

Bilaga

(1975-01-01)

Särskilda bestämmelser till skydd för naturmiljön

Täkt av sten, grus, sand, lera, jord, torv eller andra jordarter för annat ändamål än markinnehavarens husbehov får ej ske utan länsstyrelsens tillstånd. Vad nu sagts avser dock ej täkt i vattenområde vartill tillstånd lämnats enligt vattenlagen (1918:523) eller fordras enligt lagen (1966: 314) om kontinentalsockeln.

Länsstyrelsen äger förelägga den som söker täkttillstånd att, vid äventyr att ansökningen avvisas, framlägga täktplan av erforderlig omfattning. I samband med tillstånd får länsstyrelsen meddela sådana föreskrifter att företagets menliga inverkan på naturmiljön begränsas eller motverkas. Om ej särskilda skäl föranleda annat, skall tillstånd för sin giltighet göras beroende av att säkerhet ställes för sålunda föreskrivna åtgärder. Visar sig sådan säkerhet otillräcklig, kan länsstyrelsen föreskriva att tillståndet skall gälla endast om ytterligare säkerhet ställes.

Särskilda bestämmelser om skydd för landskapsbilden

18 §

Täkt av sten, grus, sand eller lera för annat ändamål än markinnehavarens husbehov må ej ske utan länsstyrelsens tillstånd. Vad nu sagts avser dock ej täkt inom vattenområde och inkräktar ej heller på rätt som meddelas genom inmutning enligt gruvlagen eller genom beslut av Konungen.

Om fullgörandet av föreskriven åtgärd ankommer på annan än markens innehavare, är innehavaren skyldig tåla att åtgärden vidtages.

Ha tio år förflutit från Ha tio år förflutit från det täkttillstånd vunnit laga det täkttillstånd vunnit laga

kraft, kan länsstyrelsen upp- kraft, kan länsstyrelsen upp häva

tillståndet helt eller häva tillståndet helt eller

CU 1976/77: 2

delvis eller förena tillståndet med ändrade föreskrifter. Visar det sig att meddelade föreskrifter ej i erforderlig mån begränsa eller motverka företagets menliga inverkan på landskapsbilden, kan länsstyrelsen före utgången av angivna tid förena tillståndet med sådana ändrade föreskrifter som ej kunna anses oskäligt betungande.

29 §

Har tillstånd som avses i 18 § vägrats eller förenats med föreskrifter och kan till följd härav marken av ägaren användas allenast på sätt som står i uppenbart missförhållande till dess värde vid tiden för denna lags ikraftträdande, är ägaren berättigad till ersättning av kronan för den skada han härigenom lider. Detsamma gäller om innehavare av sådan nyttjanderätt eller annan särskild rätt till marken som upplåtits före lagens ikraftträdande.

Frågan huruvida rätt till ersättning föreligger skall bedömas med hänsyn till den fastighetsindelning som gällde vid tiden för lagens ikraftträdande.

delvis eller förena tillståndet med ändrade föreskrifter. Visar det sig att meddelade föreskrifter ej i erforderlig mån begränsa eller motverka företagets menliga inverkan på naturmiljön, kan länsstyrelsen före utgången av angivna tid förena tillståndet med de ytterligare föreskrifter som behövas.

CU 1976/77: 2

9 Övergångsbestämmelserna till

Lagen (1973: 311) om ändring i naturvårdslagen (1964: 822)

1. Denna lag träder i kraft den 1 juli 1973.

2. I fråga om täkttillstånd, som vunnit laga kraft före denna lags ikraftträdande räknas i 18 § fjärde stycket angiven tid från lagens ikraftträdande.

(1973-07-01) (1975-06-03)

3. Talan om ersättning till följd 3. Talan om ersättning till följd av att tillstånd som avses i 18 § av att tillstånd som avses i 18 §

vägrats eller förenats med före- vägrats eller förenats med föreskrifter prövas enligt äldre bestäm- skrifter prövas enligt äldre bestämmelser, om ansökan om täkttill- melser till den del ansökan om

stånd har inkommit till länsstyrel- täkttillstånd varit under länsstyrelsen före utgången av oktober 1972. sens prövning vid utgången av ok tober

1972.

NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1976 760059