Bet. 1976/77:CU35

Med anledning av propositionen 1976/77:122 om ändring i byggnadslagen (1947:385) m. m. jämte motioner

Typ: Betänkande
Datum: 1977-05-10
Källa: data.riksdagen.se

CU 1976/77:35

Civilutskottets betänkande 1976/77:35

med anledning av propositionen 1976/77:122 om ändring i byggnadslagen (1947:385) m. m. jämte motioner

Propositionen

I propositionen 1976/77:122 (bostadsdepartementet) föreslås riksdagen dels antaga förslagen till

1. lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),

2. lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612),

dels godkänna den i regeringsprotokollet förordade ändringen i grunderna för kommuns ansvar för förlust på statliga bostadslån.

Förslagen är intagna i bilaga till detta betänkande.

Motionerna

Under allmänna motionstiden har väckts motionen 1976/77:994 av herr Danell m. fl. (m) vari hemställs att riksdagen anhåller hos regeringen om åtgärder för att underlätta byggande i glesbygd.

Med anledning av propositionen 1976/77:122 har väckts motionerna 1976/ 77:

1558 av herr Fågelsbo (c) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad som i motionen anförts om luktservitut i samband med fastighetsbildning på landsbygden,

1574 av fru Ahrland (fp) vari yrkas att riksdagen

1. godtar de principer för en utvidgning av möjligheterna till tätbebyggelse på icke planlagda områden som angetts i propositionen,

2. avslår de förslag till ändringar av 5 § byggnadslagen och 56 § byggnadsstadgan som angetts i propositionen och i stället begär en ändrad lydelse av 67 § 1 mom. byggnadsstadgan i enlighet med vad som i motionen skisserats,

1575 av herr Bergman m. fl. (s) vari yrkas

1. a. att riksdagen avslår de vid propositionen 1976/77:122 fogade lagförslagen,

eller - om detta yrkande inte bifalles -

b. att riksdagen beslutar uppskjuta behandlingen av propositionen i denna del till nästföljande riksmöte,

2. att riksdagen inte godkänner regeringens förslag om ändring i grunderna för kommuns ansvar för förlust på statligt bostadslån,

1 Riksdagen 1976/77. 19 sami. Nr 35

CU 1976/77:35

1576 av herr Werner m. fl. (vpk) vari hemställs

1. att riksdagen avslår förslagen om ändringar i byggnadslagstiftningen,

2. att riksdagen avslår förslaget om ändrade grunder för kommunens ansvar för bostadslån.

Utskottet

Lagförslagen

Regeringen föreslår riksdagen att anta förslag till dels ändring i 5 § andra stycket byggnadslagen (1947:385) (BL), dels ändring i 56 § 1 mom. fjärde stycket byggnadsstadgan (1959:612) (BS).

5 § andra stycket BL föreskriver att en förutsättning för att mark skall få användas till bebyggelse är att den prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Denna allmänna lämplighetsprövning skall enligt gällande lydelse av lagrummet ske vid planläggning i någon av de former som BL anvisar (översiktsplaner eller detaljplaner). När det gäller glesbebyggelse (för vilken enligt BL endast översiktsplaner kommer i fråga) får dock prövningen också, som ett alternativ, ske i samband med prövningen av ansökan om byggnadslov. Lagförslaget innebär att detta alternativa prövningssätt skall stå öppet inte endast för glesbebyggelse utan också för viss tätbebyggelse i lagens mening - i förslaget angiven som tätbebyggelse av mindre omfattning.

56 § 1 mom. fjärde stycket BS stadgar att byggnadslov för tätbebyggelse inte får ges utanför område med fastställd detaljplan annat än för jordbrukets byggnader. Detta detaljplanekrav föreslås nu, som en följd av förenämnda ändring i 5 § BL, uppmjukat och inte gälla tätbebyggelse av mindre omfattning.

Yrkanden att riksdagen inte skulle anta lagförslagen har förts fram i motionerna 1976/77:1574 (fp), 1575 (s) och 1576 (vpk). Yrkandena har dock skild utformning och görs på inbördes inte förenliga grunder. 1 den förstnämnda motionen (fp) förenas sålunda avslagsyrkandet med förslaget att riksdagen skall godta i propositionen angivna principer för att vidga möjligheterna till viss tätbebyggelse utan detaljplan men med förordande av att dessa principer skall tillgodoses genom en annan lagteknisk lösning - vidgade dispensmöjligheter. I de två senare motionerna (s) (vpk) anförs invändningar mot lagförslagens lämplighet: i första hand att de bör prövas i samband med en förutsatt total revision av plan- och byggnadslagstiftningen men även innefattande kritik av den lagtekniska lösningen - här dock utan förordande av något konkret alternativ.

1 motionen 1976/77:1575 yrkas i andra hand, för det fall att lagförslagen inte avslås, att riksdagen beslutar uppskjuta behandlingen av propositionen i denna del till nästa riksmöte.

Enligt utskottets mening kan ställning inte tas till avslags- och uppskovsy rkandena utan en sakprövning av lagförslagen. Som också anförs i motionen

CU 1976/77:35

1976/77:1575 (s) kan delreformer på byggnads- och planlagstiftningens område inte generellt avvisas i väntan på en mer genomgripande reform på detta område. Sakprövningen av lagförslagen får därmed också innefatta bedömningar av deras lämplighet med avseende på en senare, mer genomgripande reform. En sådan prövning ger också grund för bedömning av det i andra hand framförda uppskovsyrkandet.

Regeringens förslag utgår från bedömningen att nuvarande lagsystem i praktisk tillämpning i vissa fall motverkar en önskvärd bebyggelseutveckling. Denna bedömning grundas i sin tur i huvudsak på uppfattningen att vidgningen av tätbebyggelsebegreppet i lagstiftning och praxis lett till krav på detaljplan även där detta inte är utredningsmässigt motiverat. Eftersom dispensmöjligheterna inte heller utnyttjats i önskvärd omfattning framstår en direkt lagändring som den enda framkomliga vägen för att nå målet: en mindre betungande och därmed mindre hämmande ordning för prövning av viss tätbebyggelse i situationer utan kvarstående principiella konflikter mellan oförenliga, motstående intressen. Denna lösning har framstått som än mer naturlig mot bakgrund av riksdagens tidigare begäran om att - i motsvarande syfte - planeringsriktlinjer skulle tas in som lagmotiv i byggnadslagen. Slutligen får regeringsförslaget ses mot bakgrund av vissa uttalanden i regeringsförklaringen - uttalanden som får anses innefatta generella krav på ett så enkelt planförfarande som möjligt i de här aktuella, i princip konfliktfria situationerna.

Utskottet ansluter sig till de i propositionen framförda bedömningarna av behovet av ändrad lagstiftning. De därvid åberopade utgångspunkterna har fått direkt stöd i motionen 1976/77:1574 (fp). Den kritik som i dessa delar förs fram genom motionerna 1976/77:1575 (s) och 1576 (vpk) röjer närmast ett främlingskap inför varje tanke på att underlätta en spridning av bebyggelsemönstret och inför problem som ligger utanför de koncentrerade tätorterna. Några bärande direkta sakargument har inte anförts.

Till bedömning kvarstår då frågan om sålunda som önskvärda bedömda ändringar i lagstiftningen bör avstås därför att ett samlat förslag till ny lagstiftning om markanvändning och byggande är att vänta. Denna bedömning bör i första hand avse principfrågan - frågan om den föreslagna lagtekniska lösningens lämplighet behandlas nedan. Huvudinvändningen i motionen 1976/77:1575 (s) är att principerna för en kommande större lagrevision ännu inte är kända och att det därför inte är möjligt att avgöra om lagförslagen låter sig fogas in i ett kommande system. Emellertid måste det anses stå höjt över varje tvivel - redan med ledning av bygglagutredningens arbete - att i en kommande lagstiftning en anpassning av kraven på planläggningsinsatser måste göras med hänsyn till de allmänna intressenas i olika situationer växlande tyngd. Detta innebär att förslagets principiella innehåll redan nu kan bedömas som förenligt med accepterade grunder för en ny lagstiftning.

Den lagtekniska principlösningen av hur de angivna hindren mot en

1* Riksdagen 1976/77. 19 sami. Nr 35

CU 1976/77:35

önskvärd bebyggelseutveckling skall undanröjas har mött invändning i motionen 1976/77:1574 (fp). Där förs fram en i sig konstruktiv kritik. Som alternativ till att mjuka upp detaljplanekravet förordas vidgade dispensmöjligheter. När det gäller att välja mellan metoden att begränsa detaljplanekravets omfattning och metoden att vidga dispensmöjligheterna har utskottet stannat för följande bedömning.

Båda metoderna är enligt utskottets mening möjliga att tillgripa. Vid en vägning mellan dem har emellertid utskottet i första hand beaktat att regeringsförslaget tar direkt sikte på att behandla den här aktuella bebyggelsen som ett normalt och önskvärt inslag i samhällsutvecklingen. Dispensfallen kommer, vilka motiv som än tilläggs, att uppfattas som undantag från en motsatt huvudregel. Tidigare svårigheter att bryta en restriktiv tillämpning inger också farhågor för att denna lösning inte skulle bli lika effektiv. Båda lösningarna är tekniskt sett lika enkla att avlösa med ett nytt lagsystem. Invändningen att regeringsförslaget inför ett nytt begrepp - tätbebyggelse av mindre omfattning-och därmed en ny definition måste rimligtvis på samma sätt drabba även en lösning med särregler för dispens beträffande motsvarande typ av bebyggelse. Också med en sådan lösning måste reformens räckvidd på något sätt begränsas. Inte heller invändningen att grannes klagorätt skulle tillgodoses bättre i ett vidgat dispenssystem väger tillräckligt tungt. Regeringsförslaget förutsätter och utgår från att den allmänna lämplighetsprövningen sker mot bakgrund av en kommunal översiktsplanering. Det innebär också att, i de fall då detaljplan inte krävs, byggnadsnämnden i kommunöversiktens riktlinjer eller i dessa i förening med enkel planutredning funnit tillräckliga bedömningsgrunder. Dessa har då varit föremål för en offentlig debatt. Det får förutsättas att i de enkla kompletterande utredningar som kan behöva föregå ett beslut om detaljlokalisering också formlöst inhämtade synpunkter från grannar m. fl. kommer att ingå. I övrigt hänvisas också till uttalandet i propositionen (s. 13) att grannes synpunkter skall inhämtas när byggnadsföretaget kan antas inverka på dennes rätt. Med hänsyn till dessa överväganden har utskottet funnit den i propositionen förordade lagtekniska lösningen vara att föredra framför motionsförslaget om vidgade dispensmöjligheter.

Lagstiftningens räckvidd bestäms ytterst genom begreppet tätbebyggelse av mindre omfattning. Riktlinjer för ställningstaganden till om en viss bebyggelse faller in under detta begrepp eller inte ges i propositionen (s. 10-11, 14-15).

Utskottet har inte funnit anledning till erinran mot de förordade tolkningsriktlinjerna. Det ligger i sakens natur att varje gränsdragning inom det i sig diffusa begreppet tätbebyggelse innebär svårigheter.

Valet av provningsunderlag - detaljplan eller tillgängligt material i den översiktliga planeringen - avser i princip den allmänna prövningen av markens lämplighet (5 § BL) men har betydelse även för bedömningen av detaljlokaliseringen enligt utomplansbestämmelserna (29 § BS). I den förra delen torde det översiktliga planmaterialet i regel ge tillräckligt bedömnings -

CU 1976/77:35

underlag - detta också i fråga om bebyggelsens överensstämmelse med riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen, såsom de preciserats i den kommunala planeringen. I den senare delen är det, som också anges i propositionen, möjligt att planmaterialet som sådant inte ger utgångspunkter för detaljlokaliseringen och vad därtill hör. Det ligger, enligt utskottets mening, i sakens natur att prövningen i detta hänseende - liksom nu - kräver en enkel och informell utredning. Först då en tillräcklig sådan inte kan göras inom de gällande riktlinjernas ram finns det sålunda anledning att kräva detaljplan.

När det gäller överprövningen har utskottet noterat bl. a. att den föreslagna prövningsordningen ansetts som ett alternativ till motsvarande dispensmöjligheter-också enligt 67 § BS med dess krav på särskilda skäl för ett undantag från huvudreglerna. Man får här skilja på situationerna i olika fall. En möjlighet är att byggnadsnämnden inte ansett tätbebyggelsen som mindre omfattande. I detta läge gäller den i propositionen (s. 19) givna beskrivningen. Fallet kan emellertid också vara det att nämnden ansett bebyggelsen falla under det föreslagna regelsystemet men ändå avslår ansökan om byggnadslov. Detta kan vara motiverat av att den allmänna lämplighetsprövningen utfallit negativt -1, ex. med hänsyn till kommunala riktlinjer om skydd för jordbruksmark. Avslaget kan också vara motiverat av att marken i och för sig är lämplig men att detaljlokaliseringen ansetts olämplig. I de senare fallen har nämnden tagit ställning i sak.

I motionerna 1976/77:1575 (s) och 1576 (vpk) har röjts farhågor för att överprövningssystemet skulle innebära ett olämpligt intrång i de kommunala planbefogenheterna. Dessa farhågor är uppenbart ogrundade och får närmast uppfattas som ett uttryck för motionärernas i grunden negativa inställning till här aktuell bebyggelse. I propositionen har i stället betonats att alternativet till detaljplan är bedömningen utifrån riktlinjer i en demokratiskt förankrad kommunal översiktlig planering.

Utskottets sammanfattade bedömning är sålunda att den kritik som riktats mot lagförslagen inte är sakligt motiverad. Det bör i stället strykas under att den föreslagna lagstiftningens syfte är mycket angeläget. Den fyller ett i stora delar av landet praktiskt känt behov. Lagförslagen bör sålunda antas.

Kommuns ansvar för förlust på bostadslån

En förutsättning för att bostadslån skall beviljas är att kommunen åtar sig att svara för statens eventuella förluster på lånet intill ett belopp motsvarande 40 % av lånets storlek vid förlusttillfället. Regeln innebär sålunda att högsta beloppet för kommunens ansvar är större i de fall där staten utöver normalt bostadslån - för egnahem 25 % av låneunderlaget - också måste fördjupa (utöka) lånet i brist på reguljär bottenkredit.

Regeringen föreslår nu att det kommunala ansvaret skall begränsas till belopp som svarar mot 40 % av det normala bostadslånet. I motionerna 1976/

CU 1976/77:35

77:1575 (s) och 1576 (vpk) yrkas att riksdagen avslår regeringens förslag.

Utskottet noterar för sin del att den primära förutsättningen för bostadslån är att byggnadslov ges - något som i sin tur förutsatt att byggandet godtagits från allmän synpunkt enligt byggnadslagstiftningen. Kommunen har att göra denna bedömning. En differentiering av ansvarsgränserna med hänsyn ytterst till kreditinstitutens bedömningar skulle kunna uppfattas som ett misstroende mot kommunernas förmåga att handlägga planfrågorna. I princip borde inte på denna grund kunna ställas något krav på kommunal borgen. Det kommunala borgensåtagandet är emellertid härutöver också en bekräftelse på att kommunen tar ansvar för sin befattning i övrigt med låneärendet. Ett sålunda motiverat ansvar skall självfallet ställas i relation till investeringen som sådan, även om det sker via lånets normaldel. Regeringsförslaget är sålunda grundat på principiella motiv med sådan tyngd att annat än ett bifall därtill rimligen inte kan komma i fråga.

Begäran om åtgärder för att underlätta fritidsbebyggelse i glesbygd

I motionen 1976/77:994 (m) föreslås riksdagen anhålla hos regeringen om åtgärder för att underlätta visst byggande i glesbygd. Motionärerna åberopar bl. a. vad som anförts i regeringsförklaringen i samma syfte.

Motionen väcktes under den allmänna motionstiden. Genom de förslag som sedermera förts fram i prop. 1976/77:122 och som behandlats ovan har motionärernas syfte tillgodosetts. Anledning finns sålunda numera inte till någon riksdagens åtgärd i enlighet med motionsförslaget.

Luktservitut

Förslaget i motionen 1976/77:1558 (c) innebär att riksdagen skulle påkalla åtgärder för att främja tillämpningen av servitut, genom vilka en fastighet åläggs tåla vissa immissioner från närbelägna jordbruksfastigheter. Enligt vad utskottet erfarit pågår inom bostadsdepartementet vissa överväganden om lämpligheten av en sådan framkomstväg för att få till stånd viss bebyggelse. Någon åtgärd från riksdagens sida är därför inte behövlig för att påkalla ytterligare utredning i ämnet.

Frågan har tidigare behandlats i interpellationssvar 1976-11-11.

Hemställan

Utskottet hemställer

1. att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna 1976/77:1574, 1575, yrkandet 1, och 1576, yrkandet 1, antar som bilaga härtill fogade förslag till

a. lag om ändring i byggnadslagen (1947:385),

b. lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612),

CU 1976/77:35

2. att riksdagen med bifall till regeringens förslag samt med avslag på motionerna 1976/77:1575, yrkandet 2, och 1576, yrkandet 2, godkänner den i regeringsprotokollet förordade ändringen i grunderna för kommuns ansvar för förlust på statliga bostadslån,

3. att riksdagen avslår motionen 1976/77:994,

4. att riksdagen avslår motionen 1976/77:1558.

Stockholm den 10 maj 1977

På civilutskottets vägnar KJELL A. MATTSSON

Närvarande: herrar Mattsson (c). Bergman (s), Danell (m), Lindkvist (s). Åkerfeldt (c). Henrikson (s), Strömberg i Botkyrka (fp), Jadestig (s), fru Landberg (s),herr Nisser (m), fru Dahl (s), fru Andersson i Hjärtum (c), herrar Persson i Karlstad (s), Hägelmark (fp) och Sandberg (c).

Reservationer

Herrar Bergman, Lindkvist, Henrikson, Jadestig, fru Landberg, fru Dahl och herr Persson i Karlstad (alla s) har reserverat sig mot betänkandet i följande delar.

1. Yrkande om avslag på lagförslagen

Reservanterna anser att utskottet under 1 bort hemställa

1. att riksdagen

a. med bifall till motionerna 1976/77:1575, yrkandet 1 i motsvarande del, och 1576, yrkandet l,samt med anledning av motionen 1976/77:1574 i motsvarande del, inte antar de vid propositionen fogade lagförslagen,

b. avslår motionen 1976/77:1574 i den del den inte behandlats under a,

2. Yrkande om uppskov med behandling av lagförslagen

Reservanterna anser - under förutsättning att reservationen 1 inte bifalls av riksdagen - att utskottet under 1 bort hemställa

1. att riksdagen med bifall till motionen 1976/77:1575, yrkandet 1 i motsvarande del, till nästa riksmöte uppskjuter behandlingen av vid propositionen 1976/77:122. fogade lagförslag jämte motionerna 1976/77:1574,1575, yrkandet 1 i motsvarande del, och 1576, yrkandet 1.

CU 1976/77:35

3. Motiv för avslag på eller uppskov med behandlingen av lagförslagen

Reservanterna anser - under förutsättning av bifall till någon av reservationerna 1 eller 2 -att den del av utskottets yttrande som på s. 2 börjar ”Enligt utskottets” och på s. 5 slutar ”sålunda antas” bort lyda:

1 motionen 1976/77:1575 (s) har inledningsvis på allmänna grunder och även oberoende av en detaljgranskning av regeringsförslagets innehåll ifrågasatts lämpligheten av en lagändring av ifrågavarande typ. Huvudinvändningen har varit att regeringsförslaget inte innehåller några uppgifter om det pågående arbetet med ett förslag till en ny lagstiftning om markanvändning och byggande och att det därför inte är möjligt att bedöma lagförslagens principiella förenlighet med kommande förslag till en helt reviderad lagstiftning. Invändningar av motsvarande typ görs också i motionen 1976/77:1576 (vpk). I motionen 1976/77:1574 (fp) anförs att det varit lyckligare att avvakta med hela denna reform och genomföra den i samband med översynen av hela byggnadslagstiftningen.

Bostadsministern har uppgett att en departementspromemoria med förslag till ny lagstiftning skall gå ut på remiss under försommaren 1977.

Enligt utskottets mening bör ett lagförslag av föreliggande typ i vart fall i stora drag kunna relateras till konkreta uttryck för regeringens markpolitiska intentioner. Så är här uppenbart inte fallet. Utskottet noterar i detta sammanhang också att riksdagens majoritet tidigare (CU 1976/77:18 och 26) inte ansett sig kunna anta förslag till ändringar i byggnadslagstiftningen trots att de måste anses vara väl beredda och förankrade i en bred opinion och lagstiftningstekniskt inte bröt mot några principer. Dessa uttryck för en ovisshet och osäkerhet i fråga om inriktningen av det fortsatta arbetet förstärker, enligt utskottets mening, tyngden av de i motionerna 1976/77:1574 (fp), 1575 (s) och 1976 (vpk) gjorda principiella invändningarna mot att de föreslagna lagändringarna sakprövas nu och utan samband med en total revision av lagstiftningen.

Inte endast frånvaron av en redovisning för förslagets relation till kommande lagstiftning inger osäkerhet. Härtill kommer att förslagen läggs fram utan sedvanlig beredning genom remisser. Utskottet har, för att få någon uppfattning om hur en eventuell remissopinion skulle ha reagerat, begärt och tillförts muntliga synpunkter i ärendet från handläggare av dessa frågor i skilda befattningar och från skilda håll i landet. Redan vad därvid framkommer tyder på en allmänt negativ hållning till lagförslagen.

Utskottet har kommit till den slutsatsen att lagförslagen redan på ovan redovisade grunder inte bör antas.

Om riksdagen emellertid inte är beredd att direkt avslå förslagen bör dock tillfälle ges till sedvanlig beredning genom remiss av propositionen. Ett uppskov med avgörandet till hösten 1977 skulle då bli nödvändigt.

Utskottet har sålunda funnit att redan ovan angivna allmänna bedömningar är tillräcklig grund för att avslå lagförslagen eller i vart fall uppskjuta

CU 1976/77:35

avgörandet. En sakgranskning av principerna för lagförslagen ger ytterligare, tungt vägande skäl för ett avslag.

Syftet med förslagen har i propositionen beskrivits ur olika synvinklar. Sålunda anges inledningsvis förslagen böra ses mot bakgrund av ett uttalande i regeringsförklaringen att ”enklare regler eftersträvas för glesbebyggelse”. Sambandet är oklart eftersom lagförslagen rör tätbebyggelse. I motionen 1976/77:1574 (fp) påpekas också att gällande regler för glesbebyggelse inte alls är särskilt komplicerade. Vidare skall lagförslagen ses mot bakgrund av ett riksdagsbeslut (CU 1975/76:16) varigenom riksdagen som sin mening gav regeringen till känna vad som anförts i en reservation (c, m, fp), nämligen att ”redan gjorda överväganden i planeringsfrågor bör i för den praktiska lagtillämpningen erforderlig omfattning knytas som lagmotiv till ändringar i byggnadslagstiftningen m. m.”. Tolkningen av uttalandets innebörd kompliceras av att vissa av reservanterna (m) i ett särskilt yttrande till samma betänkande hävdar vissa principer som dittills och därefter avvisats av riksdagen i övrigt. Sambandet mellan detta beslut och de nu aktuella lagförslagen förefaller, även bortsett därifrån, vara svagt. Utskottet noterar i detta sammanhang, att också reservanterna ansåg en sådan sammanfattning "vara en naturlig del i arbetet på en ny markanvändnings- och byggnadslagstiftning”. Detta stryker under vad utskottet ovan anfört om avsaknaden av en redovisning beträffande detta samband.

Andra bevekelsegrunder för förslaget redovisas också. En sådan är (prop. s. 9) att begreppet tätbebyggelse är svårförståeligt med hänsyn till att detta ord som sådant associerar till samlingar av hus. Begreppet ger ingen hänvisning till den lagmässiga definitionen, som i huvudsak syftar till att avgränsa bebyggelse som nu eller i en framtid, med hänsyn till utvecklingen, ställer krav på gemensamma anordningar genom samhällets försorg eller genom fastighetssamverkan. Det är enligt utskottets mening svårt att förena denna obestridda uppfattning med ett lagförslag som inför ett ytterligare och minst lika svårförståeligt begrepp ”mindre omfattning”. Också för tolkningen av detta begrepp måste ju ytterst behovet av gemensamma anordningar bli avgörande.

En annan bevekelsegrund för förslaget är att (s. 9) från centralt håll lämnade anvisningar om en mer generös dispensprövning ännu inte fått tillräcklig genomslagskraft överallt. De åberopade ”anvisningarna” torde vara en av planverket i samråd med lantmäteristyrelsen utarbetad promemoria (dnr U 1172/73) Lämplighetsprövning av bebyggelse utanför detaljplan, med skrivelse i augusti 1973 sänd till samtliga kommuner, länsstyrelser och fastighetsbildningsmyndigheter. En kortfattad redogörelse för råd och synpunkter i denna promemoria ingår också i planverkets rapport 29 Exempel på kommunöversikter.

Utskottet vill i detta sammanhang erinra om att förutsättningarna för de dispenser det här är fråga om anges i 67 $ BS. Detta stadgande får, liksom lag och författning i,övrigt, tolkas av de tillämpande myndigheterna på

CU 1976/77:35

sedvanligt sätt och sålunda som angetts även i den i prop. (s. 44) citerade reservationen (c, m, fp). Promemorian har i sig inte karaktär av direkt tolkningsgrund utan avser närmast att sammanfatta och exemplifiera förskjutningar i rättsbegrepp och en rättsutveckling. Källorna har därvid varit uttalanden från statsmakternas sida i näraliggande sammanhang. Dessa uttalanden har inneburit att andra lagändringar inte ansetts begränsa utrymmet för dispens enligt 67 g BS.

Enligt utskottets mening kan på denna grund kritik inte riktas mot kommunala organ och statliga myndigheter som på sedvanligt sätt tolkar innebörden av 67 g BS. Just detta torde ha legat bakom riksdagens beslut om att, i uppenbart syfte att få en vidare tillämpning av dispensreglerna, till en lagändring knyta vissa lagmotiv, som då direkt skulle få genomslagskraft i tillämpningen.

Föredragande statsrådet presenterar i propositionen (s. 8) frågeställningen som om det gällde att finna metoder för att åstadkomma en ”önskvärd” bebyggelseutveckling på landsbygden och i övrigt i glest bebyggda områden av landet. Det anges inte närmare från vilka kriterier man skall bedöma omen viss utveckling är önskvärd eller inte. Sammantaget med i andra sammanhang i propositionen använda uttryck ges dock intryck av att ett inte utsagt mål skulle vara en allmän kvantitativ tillväxt av bebyggelsen utanför tätorterna. En sådan målsättning kan dock inte lämpligen diskuteras enbart i byggnadslagstiftningens termer. Frågan haren regional- och näringspolitisk del, som inte faller under civilutskottets direkta bedömande. I denna del är det i forsta hand fråga om fördelning av givna resurser i ett visst avseende mellan regioner och mellan kommuner. Frågan har också en planpolitisk del som närmast rör bebyggelsestrukturen inom en kommuns område. Beslut som rör denna struktur bör fattas av kommunen, som därvid förutsatts iaktta de begränsningar i handlingsutrymmet som riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen ger i fråga om hushållning med gemensamma resurser. Frågan har sist men inte minst en energipolitisk aspekt, till vilken utskottet återkommer i betänkandet CU 1976/77:39.

1 motionerna 1976/77:1575 (s) och 1576 (vpk) har ifrågasatts om inte propositionens uppläggning kan tyda på en vilja att inom en annan sektor än hushållningens begränsa den kommunala självbestämmanderätten.

I de nyssnämnda motionerna är farhågorna närmast knutna till dels en ovisshet om hur stora och vilka delar av föredragandens argumentering som avsetts vara lagmotiv och sålunda binda även byggnadsnämndens tillämpning, dels en osäkerhet om denna argumentering avser att täcka även det område som hittills ansetts vara öppet för lämplighetsöverväganden. Att det här finns en uppfattad gräns framgår bl. a. av det i prop. (s. 43) från en centermotion återciterade utskottsuttalandet för en gränsdragning mellan riksintressen och lämplighetssynpunkter.

Utskottet nödgas konstatera att motionärernas farhågor inte kan avfärdas som ogrundade. Den uppenbara och i principresonemangen oreserverade

CU 1976/77:35

anslutningen till en utspridningstanke som propositionen röjer kan lätt komma i konflikt inte endast med hushållningskrav utan också med bedömningar som kommunerna gör med hänsyn bl. a. till ekonomi och serviceansvar, till energihushållning och till näringslivets strukturfrågor. Det skulle enligt utskottets mening vara synnerligen olyckligt om gränsen mellan statligt och kommunalt planeringsinflytande inte bedömdes efter sakliga intressetyngdpunkter utan i stället efter möjligheterna att infria vissa partipolitiska programuttalanden. Det kan inte uteslutas att överinstanser och ytterst regeringen kan, vid ett bifall till propositionen i denna del, se sig nödsakade att till lagens efterlevnad gå emot en kommunal lämplighetsbedömning. Denna risk är i allt fall uppenbar intill dess att den kommunala översiktsplaneringen anpassats till den nya situationen och tar upp också därför avpassade riktlinjer. Vid denna tid - dvs. om år-borde, även med

nuvarande förutsättningar, en ny markanvändnings- och byggnadslagstiftning kunna stå inför en slutlig bedömning.

Vidare har - med viss motsägelse mot de vida målbeskrivningarna - regeringsförslaget karakteriserats som en förenkling av det administrativa systemet, innebärande att beslutsrätt flyttas från länsstyrelser till kommuner. Utskottet har inhämtat uppgifter från planverket som visar i vilken utsträckning befogenheten att medge dispens för tätbebyggelse delegerats. Uppgifterna framgår av följande tabell:

CU 1976/77:35

12 Tabell Antal kommuner, länsvis fördelade, som i april 1977 har resp. inte har delegerad rätt att medge tätbebyggelsedispens

Län

Kommuner med dispensrätt

Kommuner utan dispens rätt

4 C

9 F

6 H

3 L

1 M

13 N

1 S

2 X

2 Y

5 Hela landet

46 Katta: Statens planverk

Uppgifterna visar sålunda att 231 av landets 277 kommuner, motsvarande ca 83 % har dispensrätt. För dessa kommuner innebär förslaget ur administrativ synpunkt ingen saklig förändring.

Utskottet har mot bakgrund av det anförda ansett det uteslutet att tillstyrka den av regeringen föreslagna lagstiftningen. En detaljgranskning av förslagen ger ytterligare belägg för samma ställningstagande. Det har dock inte ansetts nödvändigt att i detta sammanhang - när det gäller att på principiella grunder ta ställning till förslagens lämplighet - redovisa resultatet av denna detaljgranskning.

Det bör, för undvikande av missförstånd, klart uttalas att utskottets avstyrkan av lagförslagen inte innebär ett avståndstagande från tanken att dispensmöjligheterna vidgas i den mån den kommunala översiktliga plane -

CU 1976/77:35

ringen ger förutsättningar därför. Det är uppenbart att i avvaktan på en ny lagstiftning många bebyggelseanspråk får tillgodoses på denna väg. Enligt utskottets mening har också dispensgivningen i mycket större utsträckning än propositionen ger intryck av gått berättigade anspråk till mötes.

Det anförda innebär i huvudsak en anslutning även till bedömningen i motionen 1976/77:1574 (fp) att förslaget inte bort läggas fram nu. Mot bakgrund av det anförda finns emellertid inte anledning att till ett avslagsbeslut knyta en föreslagen begäran om ändringen i 67 BS — detta även om en sådan lösning skulle ha betydande fördelar jämfört med lagförslaget i propositionen.

4. Kommuns ansvar för förlust på bostadslån

Reservanterna anser att

dels den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar ”En förutsättning” och på s. 6 slutar ”i fråga” bort lyda:

Staten som långivare även för bostadsförsörjningen har självfallet att göra en allmän prövning av de kreditrisker som ett visst lån innebär. Dessa risker kan vara av olika slag; en beräknad avkastning som inte täcker lånekostnaderna, tvivel på att huset får en så varaktig användning att lånet kan betalas etc. Den kreditriskprövning som avser bedömningen av om det finns ett varaktigt behov av ett hus har fr. o. m. år 1965 överlämnats till kommunerna. Kommunerna har i sin prövning naturligtvis i första hand att utgå från sina planintentioner enligt byggnadslagstiftningen. Denna lagstiftning är emellertid uppbyggd så att finansieringsbetingelsero. d. inte kan direkt åberopas - frågan är ytterst om marken från allmän synpunkt är lämplig. En positiv bedömning i denna fråga innebär emellertid inte en garanti för att en bebyggelse vid vilken tidpunkt som helst är kreditmässigt godtagbar. Kommunens rätt att bestämma inte endast var utan även när bebyggelsen tillåts utövas i huvudsak genom dess rätt att bestämma när detaljplaneläggning skall ske.

Det är enligt utskottets mening sålunda inte möjligt att utifrån det allmänna planeringsansvaret dra direkta slutsatser om hur ett borgensansvar skall vara konstruerat. Inte heller anges i propositionen någon grund för ändringsförslaget. Vid detta förhållande finns inte anledning att gå ifrån de bedömningar som utskottsmajoriteten (s, fp, vpk) tidigare gjort och riksdagen följt. Det framstår som orimligt att ett ökat åtagande från statens sida inte skall motsvaras av ett ökat ansvar för kommunen - det är ju kommunen som fattar besluten och därför bör bära en del av ansvaret även för detta ökade engagemang. 1 regel blir ju det ökade engagemanget aktuellt just i områden där kreditgivarna dragit byggnadsföretagets kreditvärde i tvivelsmål. Utskottet kan inte frigöra sig från uppfattningen att den föreslagna ändringens huvudsyfte är att, oberoende av sakskäl, ge en ytterligare allmän betoning av propositionens inriktning på glesbygdsförhållandena. Förslaget

CU 1976/77:35

avstyrks.

dels utskottet under 2 bort hemställa

2. att riksdagen med bifall till motionerna 1976/77:1575, yrkandet 2, och 1576, yrkandet 2, inte godkänner vad i regerings protokollet förordats om ändring i grunderna för kommuns ansvar för förlust på statliga bostadslån,

5. Begäran om åtgärder för att underlätta fritidsbebyggelse i glesbygd - motiveringen

Reservanterna anser att den del av utskottets yttrande sorn på s. 6 börjar ”1 motionen” och slutar ”med motionsförslaget" bort lyda:

Riksdagen föreslås genom motionen 1976/77:994 (m) anhålla hos regeringen om åtgärder för att underlätta byggande i glesbygd. Motiven för yrkandet avser uteslutande fritidsbyggande. Argumenteringen utgår i huvudsak från att det sker en styrning mot koncentrerad fritidsbebyggelse och en mer utspridd sådan motverkas av fastighetsbildningsregler och "bestämmelser rörande användningen av mark i anslutning till lantbruk och i skärgården”.

I prop. 1972:111 bilaga 2 (s. 148-149) anförde dåvarande civilministern i fråga om riktlinjer för hushållning med mark och vatten från dessa synpunkter bl. a. följande.

Jag anser - och har därvid stöd av en omfattande remissopinion - att det är önskvärt att fritidsbebyggelse i fortsättningen utvecklas mera planmässigt än hittills. Jag kommer senare att redovisa de ändringar i nu gällande lagstiftning som jag anser nödvändiga för att dels förhindra att olämpligt lokaliserad bebyggelse kommer till stånd, dels möjliggöra att en ökad planmässighet kan uppnås på ett enkelt och smidigt sätt. Jag vill i detta sammanhang kraftigt understryka påpekandet i rapporten att krav på en bättre planläggning inte behöver innebära minskade möjligheter till enskilt fritidsboende. Ett sådant krav får självfallet inte heller innebära att fritidsbebyggelse i framtiden bara tillåts i form av stora, tätbebyggda fritidsbyar. Skilda delar av landet erbjuder olika naturtyper och har olika högt exploateringstryck. Kravet på större planmässighet utgår från önskemålet att dessa skilda förutsättningar skall beaktas vid bebyggelseutvecklingen så att tillgängliga rekreationsresurser utnyttjas på ett för alla parter ändamålsenligt sätt.

Stora delar av landet är, som påpekas både i rapporten och av åtskilliga remissinstanser, väl lämpade för en utveckling av spridd fritidsbebyggelse i form av enstaka hus eller mindre husgrupper. Denna typ av bebyggelse efterfrågas av många. Ofta kan en utveckling av sådan fritidsbebyggelse inom dessa delar av landet medföra avsevärda fördelar genom att fritidsbebyggelsen bidrar till att landskapet kan hållas öppet, möjligheterna att upprätthålla vissa former av samhällsservice ökar och befintligt men outnyttjat byggnadsbestånd kan komma till nyttig användning. Genom att lokalisera bebyggelsen så att befintliga vägar och andra gemensamma anordningar kan utnyttjas bör också kostnaderna kunna hållas på en rimlig nivå. En nära anknytning mellan kulturlandskapet och dess befintliga bebyggelse samt nybebyggelsen torde också kunna medföra fördelar som uppväger ett ökat avstånd till strand.

CU 1976/77:35

15 Andra delar av landet lämpar sig mindre väl för bebyggelse i spridda former. Jag har redan tidigare berört de konflikter som i vissa fall kan komma att uppstå mellan spridd fritidsbebyggelse å ena sidan och jord- och skogsbruket å den andra. Svårigheter att på lämpligt sätt sörja för vägar, vatten och avlopp kan också medföra att bebyggelsen bör få en mer koncentrerad utformning om kostnaderna skall kunna hållas nere. I områden där konkurrensen om marken är stor, måste tätare former av bebyggelse väljas om även andra intressen skall kunna tillgodoses. Tätare bebyggelse kan också medföra betydande fördelar i form av t. ex. bättre service och kommunikationer och större kontaktmöjligheter, vilket värdesätts av många människor.

Jag är, som framgår av vad jag nyss har anfört, övertygad om att en mer planmässig utveckling av bebyggelsen än hittills inte kommer att medföra minskad frihet för det enskilda hushållet att välja den typ av bebyggelse som bäst svarar mot dess önskemål. En sådan utveckling bör i stället enligt min uppfattning bidra till ett bättre utnyttjande av rådande förutsättningar, vilket torde komma att leda till en mer varierad bebyggelsestruktur och till att nya former av fritidsbebyggelse skapas. Genom att befintliga förutsättningar utnyttjas mera rationellt torde också kostnaderna för bebyggelsen kunna begränsas.

Civilutskottet anförde i anslutning härtill bl. a. (CU 1972:35 s. 17):

Aktuella konfliktfall som kräver snara lösningar förorsakas av den snabba utvecklingen av fritidsbebyggelsen, vilken till stor del skett utan föregående planläggning. Utskottet ansluter sig därför till meningen att det är önskvärt att fritidsbebyggelse i fortsättningen utvecklas mer planmässigt än hittills och stryker liksom civilministern under att detta inte behöver innebära minskade möjligheter till enskilt fritidsboende eller minskad valfrihet för det enskilda hushållet att välja önskad bebyggelsetyp. Planeringskravet innebär självfallet inte heller att fritidsbebyggelse endast skall tillåtas i form av stora tätbebyggda fritidsbyar. De olikheter som föreligger mellan t. ex. vissa delar av Norrlands inland och tätortsregionerna i fråga om naturtyper och exploateringstryck måste lika självfallet beaktas vid de planmässiga bedömningarna.

1 motionen 1972:1807 har civilministerns sålunda sammanfattade uttalande uppfattats som en snäv inställning till enskilt fritidsboende och en favorisering av stora tätbebyggda fritidsbyar. Enligt utskottets mening saknar denna tolkning all grund. I den mån emellertid som motionen avses tala för att attraktiv mark för fritidsbebyggelse skall fördelas endast efter priskonkurrens och utan hänsynstagande till bl. a. det rörliga friluftslivets och naturvårdens behov tar emellertid utskottet kraftigt avstånd därifrån. Utskottet ansluter sig till vad civilministern sålunda och i övrigt anfört i denna fråga.

När den fysiska riksplaneringens programskede redovisades för riksdagen konstaterades(prop. 1975/76:1 s. 195) bl. a. att fritidsbebyggelsefrågorna som regel inte behandlats mera ingående i kommunernas program. Civilutskottet anförde (CU 1975/76:1 s. 19-20) i detta sammanhang:

Den vanligaste typen av konflikt i programmen är den mellan fritidsbebyggelsen och det rörliga friluftslivet eller naturvården. Även kulturminnesvården, jordbruket, skogsbruket och renskötseln anses ibland ställa anspråk på marken som kolliderar med fritidsbebyggelsens. Kommunernas mål

CU 1976/77:35

för planeringsarbetet anges som skiftande och i allmänhet ganska vagt formulerade.

1 promemorian framhålls bl. a. att restriktivitet bör tillämpas i fråga om ytterligare fritidsbebyggelse inom områden som berörs av de geografiska riktlinjerna i avvaktan på översiktliga markanvändningsplaner och att kommunerna bör förbättra sin planeringsberedskap.

Utskottet finnér anledning att stryka under dessa bedömningar. Bl. a. inom de primära rekreationsområdena men också inom flera andra områden får kravet på en föregående översiktlig markanvändningsplan särskilt stor tyngd.

Förslagen i prop. 1975:46 om planering och samordning av samhällets insatser för rekreation och turism ledde genom betänkandet CU 1975/76:2 till beslut med effekter bl. a. på markanvändningsplaneringen, effekter som avsågs ansluta till bedömningen inom den fysiska riksplaneringen i övrigt.

Mot bakgrund av bl. a. det anförda konstaterar utskottet att det kraftiga exploateringstrycket i vissa områden nära större tätorter har sin naturliga efterfrågebas. Attraktiviteten hos vissa andra områden leder också till en koncentrerad efterfrågan. Det är i främst dessa situationer som en vägning mellan skilda anspråk har lett till koncentrerad fritidsbebyggelse. Den kommunala översiktsplaneringen har i flera fall släpat efter. Detta är emellertid att se som en följd av de stora planeringsåtaganden som kommunerna haft att på kort tid uppfylla. Det finns inte någon grundad anledning att anta att det fortsatta kommunala planeringsarbetet skulle medföra obefogade hinder för en spridd fritidsbebyggelse i områden där detta är lämpligt efter en vägning mot motstående intressen. Det finns därmed inte anledning till någon framställning till regeringen i detta ämne. Motionen avstyrks sålunda.

CU 1976/77:35

1 Förslag till Bilaga

Lag om ändring i byggnadslagen (1947:385)

Härigenom föreskrives att 5 S byggnadslagen (1947:385)' skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse

Markens ägare är med avseende å dess användning för olika slag av bebyggelse underkastad de inskränkningar som stadgas i denna lag eller med

stöd av lagen

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsättes. att den prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Sådan prövning sker vid planläggning enligt denna lag. I fråga om annan bebyggelse än tätbebyggelse må prövningen även ske i samband med prövning av ansökan om byggnadslov.

För att mark skall få användas till bebyggelse förutsattes, att den prövats från allmän synpunkt lämpad för ändamålet. Sådan prövning sker vid planläggning enligt denna lag. 1 fråga om annan bebyggelse än tätbebyggelse och beträffande tätbebyggelse av mindre omfattning må prövningen även ske i samband med prövning av ansökan om byggnadslov.

Denna lag träder i kraft den 1 juli 1977. Äldre bestämmelser skall dock tillämpas

1. vid prövning av besvär i sådant ärende om tillstånd till byggnadsföretag som har avgjorts av byggnadsnämnden före ikraftträdandet och

2. i sådant ärende om tillstånd till byggnadsföretag som prövas av länsstyrelsen i första instans och som har anhängiggjorts hos länsstyrelsen före ikraftträdandet.

'Lagen omtryckt 1972:775.

CU 1976/77:35

2 Förslag till

Lag om ändring i byggnadsstadgan (1959:612)

Härigenom föreskrives att 56 S 1 mom. byggnadsstadgan (1959:612)1 skall ha nedan angivna lydelse.

Nuvarande lydelse

Föreslagen lydelse

56 k I morn.*’

Vid prövning av ansökan om byggnadslov skall byggnadsnämnden tillse, att det tillämnade företaget ej strider mot byggnadslagen (1947:385). väglagen (1971:948). lagen (1939:608) om enskilda vägar, naturvårdslagen (1964:822). miljöskyddslagen (1969:387). arbetarskyddslagen < 1949:1). bostadssaneringslagen 11973:531). lagen (1976:296) om kriskoppling m. rrv. denna stadga eiler med stöd av nämnda författningar meddelade föreskrifter. Är tomtens ägare enligt byggnadslagen skyldig att gälda bidrag till kostnad för gata eller att anordna infartsväg eller avlopp från tomten, må byggnadslov för nybyggnad ej beviljas innan skyldigheten fullgjorts eiler nöjaktig säkerhet ställts.

Byggnadslov för byggnadsföretag som avses i 55 i 4 morn. får beviljas endast om utlåtande föreligger från yrkesinspektionen och av detta framgår att skyddsombud, skyddskommitté eller organisation som företräder arbetstagarna fått tillfälle att yttra sig över byggnadsföretaget. Vad nu sagts gäller dock icke om det ej är känt för vilket slag av verksamhet arbetslokalen är avsedd.

Ilar i u'låtande från yrkesinspektionen angivits att erforderlig prövning ej kunnat ske i arbetarskyddshänseendc. skall i beslut om byggnadslov erinras om skyldigheten att göra anmälan enligt 8a?i andra stycket arbetarskyddslagen.

Inom område, som icke ingår i stadsplan eller byggnadsplan, må lov ej givas tili nybyggnad som skulle innefatta tätbebyggelse. i vidare man dn for tillgodoseende av jordbrukets, fiskets, skogsskötselns eller därmed jämförligt behov.

Inom område, som icke ingår i stadsplan eller byggnadsplan, må lov ej givas tili nybyggnad som skulle innedal ta tätbebyggelse. I ad nu sagts galler dock ei nar fråga dr om

I. nybyggnad för tillgodoseende av jordbrukets, fiskets, skogsskötseins eller därmed jämförligt behov eller J. tätbebyggelse av mindre omfattning sorn avses i 5 v' andra stycket b\ ggnadslagen // 94 ?:3N5).

'Stadgan omtryckt 1972:776. - Senaste lydelse 1976:1047.

CU 1976/77:35

19 Nuvarande lydelse Föreslaxen lydelse

Denna lag träder i kraft elen 1 juli 1977. Äldre bestämmelser skall dock tillämpas

1. vid prövning av besvär i sådant ärende om tillstånd till byggnadsföretag som har avgjorts av byggnadsnämnden före ikraftträdandet och

2. i sådant ärende om tillstånd lill byggnadsföretag som prövas av länsstyrelsen i första instans och som har anhängiggjorts hos länsstyrelsen före ikraftträdandet.

GOTA B 53996 Stockholm 1977