Med anledning av propositionen 1976/77:127 om upphävande av statlig myndighets skyldighet att anlita Post- och Kreditbanken, PK-banken, jämte motioner
Finansutskottets betänkande
1976/77:23
med anledning av propositionen 1976/77:127 om upphävande av statlig myndighets skyldighet att anlita Post- och Kreditbanken, PK-banken, jämte motioner
• I propositionen 1976/77:127 har regeringen (ekonomidepartementet) föreslagit riksdagen att godkänna de ändrade riktlinjer som förordats i propositionen för medelsförvaltande statlig myndighets eller annat statligt organs anlitande av bankinstitut.
I motionen 1976/77:1600 av herr Palme m. fl. (s) hemställs att riksdagen beslutar avslå propositionen 1976/77:127.
I motionen 1976/77:1601 av herr Werner m. fl. (vpk) hemställs att riksdagen beslutar avslå propositionen 1976/77:127.
Skrivelse i ärendet har inkommit till utskottet från Svenska Bankföreningen.
Propositionen
Statliga myndigheter och andra statliga organ är bundna av särskilda regler när det gäller såväl placering av tillfälliga överskottsmedel som utbetalningar och andra transaktioner där förmedling av bank behövs. Reglerna finns i kungörelsen (1974:591) om skyldighet för medelsförvaltande statliga myndigheter m. fl. att i vissa fall anlita riksbanken, postgirot eller Post- och Kreditbanken. Huvudregeln är att kontanta medel som inte behövs för omedelbart förestående utbetalningar skall vara insatta på statsverkets checkräkning i riksbanken eller på postgirokonto. Efter beslut av regeringen i varje särskilt fall får sådana medel dock sättas in på räkning i PK-banken. 1 fråga om utbetalningar gäller att dessa skall ske över postgiro, om det lämpligen kan ske och annat inte har föreskrivits. Vid övriga transaktioner där det behövs förmedling av bank skall riksbanken, postgirot eller PKbanken anlitas, om det kan ske utan väsentlig olägenhet.
PK-banken bildades år 1974 genom en sammanslagning av Sveriges Kreditbank och postbanken. 1974 års kungörelse ersatte en kungörelse från 1951 (SFS 1951:453), enligt vilken Sveriges Kreditbank hade samma särställning som PK-banken har nu.
Principen om de statliga myndigheternas skyldighet att anlita den statliga banken som sin bankförbindelse fastslogs i samband med att riksdagen beslöt att inrätta en statlig affärsbank (prop. 1949:151 s. 7, SU 1949:154, rskr
1 Riksdagen 1976/77. 5 sami. Nr 23
FiU 1976/77:23
1949:265). Frågan har därefter vid flera tillfällen behandlats av riksdagen, senast med anledning av en motion vid 1974 års riksdag (mot. 1974:1520). Någon ändring av principen har riksdagen dock inte förordat. Sparbanksföreningen har nu i en skrivelse till regeringen på nytt väckt frågan om att avskaffa PK-bankens särställning i de regler som gäller för statliga myndigheters och organs medelsplacering och banktransaktioner.
Bland remissinstanserna råder delade meningar om förslaget. Från flera håll har man förordat att en mera ingående utredning sker innan frågan avgörs.
Föredraganden, statsrådet Bohman, anför att den samordning av banklagstiftningen som genomfördes år 1969 bygger på att fri konkurrens bör råda mellan de olika bankinstituten (se prop. 1968:143 s. 60-67, BaU 1968:60, rskr 1968:368). Bestämmelserna i 1974 års kungörelse gynnar emellertid PK-banken framför andra bankinstitut, vilket strider mot grundsatsen om fri konkurrens. I den mån statliga företag eller andra statliga enheter bedriver affärsverksamhet i konkurrens med privata företag, bör det enligt föredraganden ske på lika villkor. Chefen för budgetdepartementet avser mot denna bakgrund att senare ta initiativ till en översyn av de undantag som f. n. finns från den statliga upphandlingsförordningens huvudprincip om fri konkurrens. De ändringar som föreslås i det följande i fråga om PK-banken står i överensstämmelse med de riktlinjer i nämnda hänseende som chefen för budgetdepartementet avser att ge.
Om en statlig myndighet på de grunder som gäller för statlig upphandling finnér att en viss bank kan erbjuda myndigheten de tjänster, som den behöver, på bättre villkor än andra banker, bör myndigheten anlita den banken. Enligt föredragandens mening är det sålunda principiellt felaktigt att statliga myndigheter har en i författning föreskriven skyldighet att företrädesvis anlita PK-banken. Därför förordas att de statliga myndigheternas och organens skyldighet att anlita PK-banken framför andra bankinstitut upphävs.
Föredraganden framhåller att den praktiska effekten av denna åtgärd torde bli ganska begränsad, i varje fall på kortare sikt. Sådana beslut som enligt kungörelsen krävs för att statlig myndighet skall kunna placera medel i PK-banken har meddelats endast i ett fåtal fall och endast då särskilda skäl till det har funnits. 1 huvudsak bör denna restriktiva linje följas även i fortsättningen. Nu gällande beslut om placering av medel i PK-banken bör avse bankinstitut i allmänhet.
När det gäller andra banktransaktioner än medelsplacering bör enligt propositionen riksbanken och postgirot - men inte som f. n. även PK-banken - anlitas så snart det kan ske utan väsentlig olägenhet. De avtal om utförande av banktjänster som f. n. gäller mellan statliga myndigheter och PK-banken - bl. a. det huvudavtal som försvarets civilförvaltning har tecknat med PKbanken angående utbetalning genom banken av statliga löner och pensioner - kommer emellertid att fortsätta att gälla för den tid för vilken de har slutits eller, om de inte har slutits för viss tid, så länge uppsägning
FiU 1976/77:23
inte sker. Därefter torde i princip upphandlingskungörelsen (1973:600, ändrad senast 1975:788) få tillämpas i fråga om myndigheternas förvärv av banktjänster i den mån inte riksbanken eller postgirot skall anlitas. I propositionen anförs vidare att Sparbanksföreningens skrivelse också innehåller det inte närmare motiverade förslaget att 1974 års kungörelse skall upphävas i sin helhet. Därmed aktualiseras emellertid en större fråga som inte bara rör PK-banken, nämligen hur statens kassahållning i stort bör vara ordnad. Föredraganden åberopar remissyttranden från riksbanksfullmäktige, fullmäktige i riksgäldskontoret och riksrevisionsverket, vari bl. a. framhållits att frågan om hur statens kassamedel skall placeras inte kan besvaras utan att man undersöker på vilket sätt statens totala medelsplacering kan ske så effektivt som möjligt. Såväl budget- som penningmarknadsaspekter får beaktas, eftersom varje kassahållning hos myndigheterna ökar statens upplåningsbehov. Föredraganden delar i princip denna uppfattning.
I propositionen hänvisas till att både riksbanksfullmäktige och fullmäktige i riksgäldskontoret som en tänkbar möjlighet nämnt en statlig kassahållning, som styrs av riksgäldskontoret. Föredraganden hänvisar vidare till att i propositionen 1976/77:130 med förslag till riktlinjer för modernisering av det statliga budgetsystemet framhålls att övervägande skäl talar för att affärsverken med undantag av postverket - efter beslut av regeringen i varje särskilt fall - bör kunna medges rätt att placera eventuella likviditetsöverskott med ränta i riksgäldskontoret. Därigenom skulle upplåningsbehovet för riksgäldskontoret kunna minskas och förslaget kan ses som ett led i en effektivisering av statens kassahållning. Ett upphävande av 1974 års kungörelse i dess helhet skulle verka i rakt motsatt riktning.
Skulle 1974 års kungörelse upphävas helt, skulle också myndigheternas skyldighet att anlita postgirot upphöra. Föredraganden hänvisar här till att riksrevisionsverket har påpekat att denna skyldighet är en grundläggande förutsättning för att man skall kunna upprätthålla rationella betalningsrutiner i statsförvaltningen. Dessa rutiner är anpassade till det statliga redovisningssystemet och tillgodoser de krav på snabbhet och säkerhet som måste ställas.
Föredraganden föreslår mot bakgrund av de redovisade förhållandena ingen annan ändring i gällande bestämmelser än den i fråga om skyldigheten att anlita PK-banken.
Motionerna
I motionen 1600 av herr Palme m. fl. (s) anförs att prioriteringen av den statliga affärsbanken framför andra bankinstitut har gällt i mer än ett kvarts sekel och att det först är på de allra senaste åren som man på borgerligt håll velat upphäva denna princip. Motionärerna hävdar, med hänvisning bl. a. till remissyttranden från riksrevisionsverket och PK-banken, att det inte visats på några olägenheter för statsverket av nu gällande ordning. Enligt motionärerna är det vidare allmänt bekant - de hänvisar här till
FiU 1976/77:23
bankinspektionens remissyttrande - att man inom det privata näringslivet i betydande utsträckning grupperar sig kring en viss bankförbindelse. På samma sätt är det enligt motionärerna naturligt att staten och dess myndigheter- om inte klara olägenheter påvisas - för kommersiella banktjänster utnyttjar statens bank. Härutöver påpekas att nuvarande ordning från samhällsekonomisk synpunkt framstår som rationell och kostnadsbesparande. Mot bakgrund av det anförda föreslår motionärerna att riksdagen beslutar avslå propositionen.
I motionen 1601 av herr Werner m. fl. (vpk) anförs att regeringsförslaget fotas på ett principiellt ställningstagande om konkurrensfrihet som enligt motionärernas mening är felaktigt - kapitalismens konkurrensmekanism står i motsättning till medveten styrning och samhällelig planering. Ett förstatligande av kreditväsendet ger enligt motionärerna bättre möjligheter till sådan planering och styrning, varför man anser det principiellt felaktigt att mot denna bakgrund söka stärka de privata bankintressenas konkurrenskraft gentemot den statliga affärsbanken. Motionärerna anser vidare att regeringsförslagets principgrund står i skarp kontrast mot hur näringslivet över huvud fungerar, eftersom detta för varje dag avlägsnar sig från den klassiska liberalismens konkurrensbegrepp. Det har enligt motionärerna inte kunnat påvisas att det skulle vara något fel på den servicenivå som PK-banken håller, varför det inte finns några sakliga skäl för regeringsförslaget. Mot bakgrund härav föreslår motionärerna att riksdagen beslutar avslå propositionen.
Skrivelse från Svenska Bankföreningen
Utskottet har från Svenska Bankföreningen mottagit en skrivelse, vari hemställs att riksdagen beslutar att 1974 års kungörelse upphävs inte bara vad gäller skyldigheten för medelsförvaltande statliga myndigheter m. fl. att i vissa fall anlita PK-banken utan också i fråga om skyldigheten att anlita postgirot för betalningsförmedling.
Som skäl för sin hemställan anför Bankföreningen att en obligatorisk styrning till postgirot av betalningar till och från allmänheten innebär betydande olägenheter och i många fall kostsamma dubbelrutiner. Som exempel på detta hänvisas till att för företag som utför sina betalningar genom postgirot är det många gånger besvärande och kostnadskrävande att upprätthålla särrutiner över postgirot för inbetalning av olika slag av skatter och avgifter. Vidare hävdas att kommunerna ofta skulle vara mer betjänta av att länsstyrelsernas betalningar av skattemedel gick direkt in på kommunernas bankkonton via bankgirot än som f. n. via postgirot. Enligt Bankföreningen finns det skäl att utnyttja andra betalningsvägar än postgirot även vid utbetalningar från statsverket till postgirot. Som exempel på detta nämns att direktinsättning på konto i bank av bl. a. pensioner och barnbidrag redan förekommer i stor omfattning i en rutin där bankgirot medverkar.
FiU 1976/77:23
5 Utskottet
I propositionen diskuteras i huvudsak fyra frågor. Det gäller för det första de allmänna bestämmelserna för statliga myndigheters kassahållning, där huvudregeln f. n. är att myndigheter och andra statliga organ skall ha tillfälliga överskottsmedel placerade på checkräkning i riksbanken eller på postgirokonto. I vissa fall kan regeringen medge att myndighet också får placera medel på räkning i bank. Den andra frågan gäller skyldigheten att i sådana fall anlita PK-banken. Den tredje frågan gäller föreskriften att utbetalningar skall ske över postgiro och den fjärde bestämmelsen att vid övriga transaktioner där det behövs förmedling av bank, så skall riksbanken, postgirot eller PK-banken anlitas, om det kan ske utan väsentlig olägenhet. Samtliga dessa frågor regleras i kungörelsen (1974:591) om skyldighet för medelsförvaltande statliga myndigheter m. fl. att i vissa fall anlita riksbanken, postgirot eller Post- och Kreditbanken.
I den skrivelse från Svenska Sparbanksföreningen som behandlas i propositionen har hemställts att 1974 års kungörelse upphävs samt att postverkets skyldighet att i PK-banken placera de inlåningsmedel som finns på icke räntebärande postgirokonton omprövas. Den senare punkten avvisas redan inledningsvis i propositionen. Utskottet delar uppfattningen att någon ändring av postverkets skyldighet att placera postgiromedel i PK-banken inte bör ske.
Om man skulle upphäva 1974 års kungörelse i dess helhet såsom Sparbanksföreningen förordat innebär det att den grundläggande frågan väcks hur statens kassahållning i stort bör vara ordnad. Som framhålls i propositionen har denna fråga såväl budget- som penningmarknadsaspekter. Åtgärder på detta område måste ha som primärt syfte att nedbringa det upplåningsbehov som uppstår genom kassahållning hos myndigheterna. Utskottet delar föredragandens uppfattning att ett upphävande av gällande bestämmelser skulle verka i rakt motsatt riktning.
I viss begränsad omfattning medges myndigheter rätt att placera medel i bank. I dessa fall gynnar de nuvarande bestämmelserna PK-banken framför andra bankinstitut. Detta strider, som framhålls i propositionen, mot grundsatsen om fri konkurrens. Den statliga affärsbanken bör också enligt utskottets mening i dessa fall på lika villkor konkurrera med andra banker. Myndigheterna bör vid upphandling av denna typ av banktjänster i enlighet med principerna för de statliga upphandlingsbestämmelserna anta det anbud som ter sig förmånligast. Utskottet tillstyrker sålunda propositionens förslag att de statliga myndigheternas och organens skyldighet att anlita PK-banken framför andra bankinstitut upphävs. En konsekvens av principen att inte gynna PK-banken framför andra bankinstitut blir då också att riksbanken och postgirot - men inte som f. n. även PK-banken - bör anlitas för andra banktransaktioner än medelsplacering så snart det kan ske utan väsentlig olägenhet.
FiU 1976/77:23
6 I fråga om myndigheternas skyldighet att anlita postgirot för utbetalningar vill utskottet, i likhet med vad som görs i propositionen, hänvisa till vad som påpekats av riksrevisionsverket. Denna skyldighet är en grundläggande förutsättning för att man skall kunna upprätthålla rationella betalningsrutiner i statsförvaltningen. Dessa rutiner är anpassade till det statliga redovisningssystemet och tillgodoser de krav på snabbhet och säkerhet som måste ställas. Utskottet finnér inte att Svenska Bankföreningen anfört några avgörande skäl som kan förändra denna ståndpunkt. Bankföreningen anför i sin skrivelse att man finnér stöd för sina slutsatser i uppgiften i propositionen att skattemyndigheterna inom ramen för det utvecklingsarbete som pågår beträffande skatteadministrationen f. n. överväger möjligheterna att också anlita bankgiro såvitt gäller inbetalning av skatt och återbetalning av överskjutande preliminär skatt. Utskottet vill för sin del inte utesluta att en sådan förändring kan vara lämplig, om den minskar företagens kostnader utan att höja kostnaderna för skatteadministrationen. Utskottet anser det dock naturligt att avvakta dessa överväganden innan några förändringar vidtas.
Utskottet tillstyrker med det anförda regeringens förslag i propositionen och avstyrker följaktligen motionerna 1600 och 1601, vari yrkas avslag på densamma.
Utskottet hemställer
att riksdagen med bifall till propositionen 1976/77:127 och med avslag på motionerna 1976/77:1600 och 1976/77:1601 godkänner de ändrade riktlinjer som förordats i propositionen för medelsförvaltande statlig myndighets eller annat statligt organs anlitande av bankinstitut.
Stockholm den 28 april 1977
På finansutskottets vägnar KJELL-OLOF FELDT
Närvarande: herrar Feldt (s), Knut Johansson i Stockholm (s), Gustafsson i Stenkyrka (c). Jansson (s), Pettersson i Malmö (s), Elmstedt (c), Wachtmeister i Staffanstorp (m), Nilsson i Visby (s), Fågelsbo (c), Rämgård (c), Karlsson i Motala (s). Rydén (m), Holger Bergqvist i Göteborg (fp). Forslund (s) och fru Winther (fp).
Reservation
av herrar Feldt (s), Knut Johansson i Stockholm (s), Jansson (s), Pettersson i Malmö (s), Nilsson i Visby (s), Karlsson i Motala (s) och Forslund (s) som anser att
FiU 1976/77:23
dels den del av utskottets yttrande på s. 5 som börjar med "I viss” och slutar med ”väsentlig olägenhet” bort ha följande lydelse:
1 viss begränsad omfattning medges myndigheter rätt att placera medel i bank. 1 sådana fall föreskrivs enligt gällande bestämmelser att PK-banken skall anlitas. Vidare gäller att riksbanken, postgirot eller PK-banken skall anlitas för andra banktransaktioner än medelsplacering så snart det kan ske utan väsentlig olägenhet. I propositionen föreslås dels att nu gällande bestämmelser om placering av medel i PK-banken skall avse bankinstitut i allmänhet, dels att andra banktransaktioner än medelsplacering skall ske med anlitande av riksbanken och postgirot, men inte som f. n. även PKbanken. 1 motionerna 1600 och 1601 yrkas avslag på dessa ändrade riktlinjer. Utskottet vill i denna fråga anföra följande.
Prioriteringen av den statliga affärsbanken framför andra bankinstitut har, som framhålls i motionen 1600, gällt i mer än ett kvarts sekel, i princip sedan tillkomsten av en rent statlig affärsbank. Som riksrevisionsverket (RRV) påpekat i sitt remissyttrande hade denna prioritering ett samband med de penningpolitiska och konsumentpolitiska uppgifter som ålades den statliga affärsbanken och någon erinran mot principen väcktes heller inte då den infördes. Utskottet vill vidare peka på ett förhållande som tas upp i de båda motionerna och i bankinspektionens remissyttrande. Det är allmänt bekant att man inom det privata näringslivet i betydande utsträckning grupperar sig kring en viss bankförbindelse (SE-banksgruppen, Handelsbanksgruppen, osv.). Likaså föreligger det en stark bindning mellan jordbrukskasserörelsen och jordbrukets producentkooperation. På samma sätt är det enligt utskottets mening naturligt att staten och dess myndigheter - om inte klara olägenheter påvisas - för kommersiella banktjänster utnyttjar statens bank.
Som RRV påpekat i sitt remissyttrande har någon kritik heller inte rests från myndigheterna mot PK-bankens sätt att fullgöra gjorda åtaganden, varför det inte finns anledning att av sådana skäl upphäva den aktuella föreskriften i 1974 års kungörelse. Detta ansluter också till PK-bankens påpekande att man erbjuder de statliga myndigheterna marknadsmässiga villkor.
Då det inte kunnat påvisas några olägenheter för statsverket av nu gällande ordning, som enligt utskottets mening i stället framstår som rationell och kostnadsbesparande, kan utskottet inte tillstyrka att, som föreslås i propositionen, statliga myndigheters och organs skyldighet att anlita PK-banken framför andra bankinstitut upphävs.
dels den del av utskottets yttrande på s. 6 som börjar med ”Utskottet tillstyrker” och slutar med ”på densamma" bort ha följande lydelse:
I propositionen hemställs att riksdagen skall godkänna de ändrade riktlinjer som förordats i propositionen för medelsförvaltande statlig myndighets eller annat statligt organs anlitande av bankinstitut. Riktlinjer föreslås änd -
FiU 1976/77:23
rade på en punkt, nämligen vad avser skyldigheten att anlita PK-banken. Denna förändring har utskottet ovan avvisat. Med hänvisning härtill avstyrker utskottet, i enlighet med yrkande i motionerna 1600 och 1601, bifall till regeringens förslag i propositionen.
dels utskottets hemställan bort ha följande lydelse:
att riksdagen med bifall till motionerna 1976/77:1600 och 1976/77:1601 avslår propositionen 1976/77:127.
GOTAB 53847 Stockholm 1977