Med anledning av propositionen 1975/76:215 med förslag till lag om vattenförbund, m. m. jämte motioner
Jordbruksutskottets betänkande
1976/77: 9
med anledning av propositionen 1975/76: 215 med förslag till lag om vattenförbund, m. m. jämte motioner
Propositionen
I propositionen 1975/76: 215 har regeringen (justitiedepartementet) föreslagit riksdagen att antaga
1. lag om vattenförbund,
2. lag om ändring i vattenlagen (1918: 523),
3. lag om ändring i lagen (1973: 1150) om förvaltning av samfälligheter.
I propositionen läggs fram förslag till lag om vattenförbund. Vattenförbunden skall genom vattenvårdande åtgärder främja ett från allmän eller enskild synpunkt ändamålsenligt utnyttjande av vatten. Det är främst frågan om underhållet av vattendragen som motiverar en lagstiftning om samverkan mellan alla berörda vattenintressen. Vattenförbunden bör även kunna ägna sig åt återställningsåtgärder samt vattenreglering och recipientkontroll.
Den som enligt vattenlagen eller miljöskyddslagen har medgivits rätt att inverka på vattenförhållandena inom vattenförbunds verksamhetsområde skall enligt propositionen i princip vara medlem i vattenförbundet. Kommun får alltid ingå som medlem i vattenförbund.
Vatenförbund får enligt propositionen inte bildas, om de som kan vara medlemmar i förbundet mera allmänt motsätter sig förbundsbildningen och har beaktansvärda skäl för det. Detta s. k. opinionsvillkor gäller inte om behovet av förbundsbildning är synnerligen angeläget från allmän synpunkt.
Fråga om bildande av vattenförbund skall enligt propositionen prövas vid förrättning. Förrättningsman förordnas av länsstyrelsen. Vid förrättningen skall bl. a. bestämmas andelstal för fördelning mellan medlemmarna av kostnaderna för förbundets verksamhet.
Mot förrättningsutlåtandet kan enligt propositionen anföras besvär hos vattendomstol. Angår besvären fråga om förbundsbildning, verksamhetens inriktning eller verksamhetsområdets avgränsning skall vattendomstolen med eget yttrande hänskjuta frågan till regeringens avgörande. Statens naturvårdsverk och länsstyrelsen föreslås få besvärsrätt i dessa frågor. I övriga frågor föreslås vanlig domstolsprövning.
I propositionen föreslås vidare vissa ändringar i vattenlagen för att underlätta genomförandet i vattenförbundens regi av sådana åtgärder som kräver vattenrättslig prövning.
I propositionen föreslås även att länsstyrelsen får vissa befogenheter att agera enligt vattenlagen när underhållet av dammar eftersätts så att
1 Riksdagen 1976/77.16 sami. Nr 9
JoU 1976/77: 9
försummelsen kan föranleda fara för allmän eller enskild rätt.
Lagstiftningen föreslås träda i kraft den 1 januari 1977.
Lagförslagen, som granskats av lagrådet och lämnats utan erinran, återfinns på s. 3—19 i propositionen.
Motionerna
I detta sammanhang har utskottet behandlat
dels de vid riksmötet 1975/76 under allmänna motionstiden väckta motionerna
1975/76: 1668 av herr Hagberg i Örebro m. fl. (s) vari hemställs att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna behovet av utredning beträffande muddring av farleder i enlighet med vad som anförts i motionen,
1975/76: 1741 av herr Ångström m. fl. (fp) vari hemställs, såvitt nu är i fråga (yrkande 6), att riksdagen beslutar att ur anslaget för beredskapsarbeten anvisas erforderliga medel för återställningsarbeten i avlysta flottleder i norra Sverige,
dels den med anledning av propositionen väckta motionen
1975/76: 2565 av herr Carlström (fp) vari hemställs att riksdagen vid sin behandling av propositionen 1975/76: 215 beslutar
1. att kommun vid bildandet av vattenförbund skall ingå såsom medlem av förbundet,
2. att förrättningskostnaderna vid fall av uteblivet bildande av vattenförbund skall åvila staten.
Utskottet
Som anförs i propositionen saknas f. n. i stor utsträckning lagbestämmelser om ansvaret för vattendragens underhåll. Vattenlagen (1918: 523) och miljöskyddslagen (1969: 387) innehåller endast i obetydlig omfattning bestämmelser om samverkan mellan olikartade intressen i förevarande avseende. Sådan samverkan har emellertid kommit till stånd på frivillig väg. Enligt en av naturvårdsverket upprättad förteckning fanns det år 1973 27 s. k. vattendrags- eller vattenvårdsförbund. Vattenvårdsförbunden ägnar sig i allmänhet huvudsakligen åt recipientkontroll. Medlemmar är vanligen kommuner och större industrier. Vattendragsförbundens verksamhet är ofta helt eller delvis inriktad på vattendragens underhåll. I dessa fall är det torrläggningsföretagen som har slutit sig samman för att själva eller tillsammans med kommuner och industrier få till stånd en lösning av underhållsfrågan.
Vattendragens underhåll innebär åtgärder för att bevara vattendragens avbördningsförmåga. I ett vattendrag sker erosion och uppgrundning. På grund av den successiva uppgrundningen i vattendragets flackare delar ökar risken för översvämning och försumpning av kringlig -
JoU 1976/77: 9
gande mark. Vass och annan växtlighet hindrar också vattnets framrinning och ger upphov till sediment. Avloppsutsläpp ökar tillförseln av växtnäringsämnen och medför ökad växtlighet och avlagring av sediment från förmultnande växter. Även dräneringsvatten från jord- och skogsbruk kan innehålla växtnäringsämnen och tillföra vattendraget jordmaterial. Vattendrag med kraftig växtlighet har starkt nedsatt avbördningsförmåga.
F. n. åläggs torrläggningsföretagen regelmässigt att vidmakthålla de dimensioner vattendraget får vid genomförandet av vattenavledning eller invallning. I den mån det finns ett sådant torrläggningsföretag är det alltså jordbruksintresset som ensamt får bära ansvaret för underhållet. Jordbrukarna har upplevt detta som en påtaglig orättvisa, särskilt i de fall där underhållskostnaderna avsevärt ökas på grund av kommunalt eller industriellt avloppsutsläpp. Överenskommelser har dock i vissa fall nåtts inom ramen för vattendragsförbund eller på annat sätt om en fördelning av underhållskostnaderna mellan torrläggningsoch avloppsintressenter (främst kommunerna). I den mån överenskommelse inte kan nås är torrläggningsintressenterna hänvisade till att föra ersättningstalan mot avloppsintressenterna. Sådan talan kunde tidigare föras hos vattendomstol men skall numera anhängiggöras hos fastighetsdomstol med stöd av skadeståndsreglerna i 30 § miljöskyddslagen. Utgången är med hänsyn till bevissvårigheter oviss, och risken att få stå för rättegångskostnader verkar också avhållande.
Sedan vattenvårdskommittén i sitt slutbetänkande (SOU 1964: 60) Vattenvårdens organisation m. m. funnit att det saknades tillräcklig anledning till lagstiftning om de s. k. vattenvårdsförbunden, begärde riksdagen år 1967 skyndsam utredning av lagstiftningsfrågan (3LU 1967: 32, rskr 1967: 218). Enligt riksdagen torde avsaknaden av lagstiftning i fråga om vattenvårdsförbunden bidra till att förbunden inte alltid kan utöva sin verksamhet på effektivaste sätt. Bristen på reglerande bestämmelser kan sålunda medföra att ett förbund hastigt kan komma att upplösas enbart genom att ett mindre antal av medlemmarna godtyckligt utträder ur förbundet. Utan tvingande regler kan även svårigheter uppstå vid bildandet av ett förbund.
Riksdagens önskemål har tillgodosetts genom vattenlagsutredningens direktiv (1969 års riksdagsberättelse s. 83).
På begäran av riksdagen (JoU 1971: 17, rskr 1971: 67) har därefter motionen 1971: 414 jämte utskottsbetänkande! överlämnats till vattenlagsutredningen för övervägande av frågan om kostnadsansvaret vid skötsel och vård av vattendrag. I motionen anfördes att frågan om skötseln och underhållet av vattendragen enligt gällande rätt helt är en angelägenhet för ägarna av mark, som kan beräknas ha torrläggningsbåtnad av företagna åtgärder. Denna begränsning av ansvaret framstår som helt orimlig emedan den ekonomiska nyttan från torrläggningssynpunkt idag
JoU 1976/77: 9
är av helt underordnad betydelse jämfört med vattendragens värde från allmän synpunkt såsom recipient för spillvattenutsläpp, som vattenförsörjningsunderlag, som rekreationsobjekt eller över huvud taget från allmän naturvårdssynpunkt. Riksdagen instämde i allt väsentligt i de synpunkter som anförts i motionen och ansåg att snabba åtgärder borde vidtas i syfte att ersätta vattenlagens nuvarande bestämmelser beträffande båtnadsbegreppet med regler bättre avpassade för nuvarande förhållanden.
På grundval av vattenlagsutredningens förslag och däröver avgivna remissutlåtanden framläggs i propositionen 1975/76: 215 vissa lagförslag i syfte att främja ett ändamålsenligt utnyttjande av vatten och att underlätta en samverkan mellan alla berörda vattenintressen. Enligt den föreslagna lagen kan sammanslutning (vattenförbund) bildas med uppgift att genom rensning, vattenreglering eller andra vattenvårdande åtgärder främja ett från allmän eller enskild synpunkt ändamålsenligt utnyttjande av vattnet i vattendrag, sjö eller annat vattenområde. Vattenförbunden skall bl. a. kunna ägna sig åt restaurering av förorenade vattenområden. Syftet med vattenförbundens verksamhet skall endast vara vattenvårdande och får således ej omfatta t. ex. utvinning av vattenkraft.
Vattenförbunds verksamhetsområde skall avgränsas efter vad som är lämpligt med hänsyn till förbundets ändamål samt de geografiska och hydrologiska förhållandena.
I fråga om medlemskretsen bygger förslaget på regler om å ena sidan anslutningsskyldighet för den som bedriver viss verksamhet, å andra sidan rätt till medlemskap för vissa intressenter. Kommun och sammanslutning av fiskerättsägare kan alltid ingå som medlemmar även om de ej bedriver verksamhet som omfattas av anslutningsskyldigheten. Vattenförbund får enligt propositionen inte bildas om de som kan vara medlemmar i förbundet mera allmänt motsätter sig förbundsbildningen och har beaktansvärda skäl för det. Detta s. k. opinionsvillkor gäller inte om behovet av förbundsbildning är synnerligen angeläget från allmän synpunkt. Frågor om bildande av vattenförbund skall enligt förslaget prövas vid förrättning. Förrättningsman skall förordnas av länsstyrelsen. Vid förrättningen skall bl. a. bestämmas andelstal för fördelning mellan medlemmarna av kostnaderna för förbundets verksamhet. Länsstyrelsen får vissa möjligheter att även utan ansökan uppta fråga om förbundsbildning. Reglerna om förrättning, vattenförbunds organisation m. m. har delvis utformats med förebild hos fastighetsbildningslagen (1970: 988) och lagen (1973: 1150) om förvaltning av samfälligheter.
I propositionen föreslås vidare vissa ändringar i vattenlagen m. fl. lagar i syfte att underlätta genomförandet i vattenförbundens regi av sådana åtgärder som kräver vattenrättslig prövning. Förslaget innebär i nämnda avseende bl. a. att vattenförbunden får samma befogenheter enligt vattenlagen som f. n. tillkommer stat och kommun. Rätten att vidta
JoU 1976/77: 9
vissa åtgärder med anknytning till vattenområde skall vidare i ökad utsträckning kunna grundas på rena miljövårdsintressen. I övrigt innebär förslaget i denna del att länsstyrelsen får vissa befogenheter att agera — bl. a. att vidta åtgärder på ägarens bekostnad — när underhållet av dammar eftersätts så att försummelsen kan föranleda fara för allmän eller enskild rätt.
Utskottet anser för sin del det angeläget att man förbättrar möjligheterna till samverkan i fråga om underhåll av vattendragen mellan alla de intressenter som kan påverka vattenförhållandena. Som anförs i propositionen har torrläggningsintressenterna i många fall inte förmått fullgöra sin underhållsskyldighet på önskvärt sätt. Värdet av underhållsåtgärder från torrläggningssynpunkt är numera ofta av underordnad betydelse jämfört med vattendragens värde från allmän synpunkt som recipienter och vattentäkter, som rekreationsobjekt eller från allmän naturvårdssynpunkt. Utskottet delar därför föredragandens uppfattning om det otillfredsställande i att låta torrläggningsintresset ensamt svara för underhållsarbetena. Som anförs i propositionen är det inte möjligt att för vattenförbundens del låta enbart nyttan bli avgörande vid fastställande av andelstal för förbundets medlemmar. Utskottet anser det bl. a. angeläget att kommun eller annan som påverkar vattendrags behov av rensning eller andra åtgärder deltar i kostnaderna i förhållande till graden av inverkan på vattenförhållandena.
De förslag till lagstiftningsåtgärder som den förutvarande regeringen lagt fram och som den nuvarande regeringen ställt sig bakom är enligt utskottets mening väl avvägda och i hög grad ägnade att skapa bättre förhållanden i angivna avseenden. Enligt utskottets uppfattning är det bl. a. värdefullt att de rena miljövårdsintressena genom förslaget erhåller en starkare framtoning. För den närmare innebörden av förslagen får utskottet hänvisa till propositionen.
I anslutning till dels en med anledning av propositionen 1975/76: 215 väckt motion, dels några fristående motioner som utskottet funnit lämpligt behandla i detta sammanhang vill utskottet anföra följande.
I motionen 1975/76: 2565 förordas dels (yrkande 1) obligatoriskt medlemskap för kommun i vattenförbund, dels (yrkande 2) att förrättningskostnaderna skall åvila staten då ansökan om bildande av vattenförbund inte leder till åsyftat resultat.
Vad beträffar kommunens medlemskap vill utskottet först framhålla att vattenförbunds verksamhetsområde i allmänhet torde komma att omfatta ett visst vattensystem (jfr prop. s. 96). Enligt utskottets mening kan det bl. a. av praktiska skäl ifrågasättas om alla de kommuner som i större eller mindre grad skulle beröras av förbundets verksamhetsområde bör vara skyldiga att ansluta sig. Utskottet anser visserligen, i likhet med föredraganden, att det är viktigt att kommunerna
JoU 1976/77: 9
engagerar sig i den vattenvård sorn kan ske inom vattenförbunden. Emellertid synes lagförslaget innebära att önskemålet om kommunalt engagemang i vattenförbunden bör komma att tillgodoses i den utsträckning som kan anses erforderlig. Enligt 3 § första stycket i förslaget till lag om vattenförbund föreligger anslutningsskyldighet för den som enligt bl. a. vattenlagen eller miljöskyddslagen eller med stöd av visst s. k. dispensbeslut inverkar på vattenförhållandena inom verksamhetsområdet. Ofta driver kommunen sådan verksamhet (t. ex. avloppsanläggning eller vattentäkt) som omfattas av det nyss sagda. Det är dock enligt propositionen också förhållandevis vanligt att kommuner släpper ut avloppsvatten eller på annat sätt påverkar vattenbeskaffenheten endast efter anmälan enligt 8—10 §§ miljöskyddskungörelsen (1969: 388) eller motsvarande äldre bestämmelser. I sådana fall kan kommunen anslutas med stöd av 3 § andra stycket i lagförslaget. Däri föreskrivs nämligen att den som inverkar på vattenförhållandena i annat fall än som avses i första stycket skall vara medlem i förbundet om hans medlemskap är av särskild betydelse för förbundets verksamhet. Vid bedömningen huruvida förutsättningar föreligger för anslutning av kommunen med stöd av denna regel bör enligt utskottets mening förbundets intressen tillmätas stor betydelse. Som tidigare framhållits har kommun, som ej driver verksamhet som omfattas av anslutningsskyldigheten, enligt lagförslaget alltid rätt att ingå som medlem i vattenförbundet. Utskottet vill i detta hänseende starkt understryka att kommunen har ett ansvar för den allmänna miljövården och för rekreationsintressena. Det är därför av största betydelse att de möjligheter till kommunalt engagemang i vattenförbunden som lagförslaget erbjuder utnyttjas effektivt. Över huvud taget bör, enligt utskottets uppfattning, målsättningen vara att kommunen alltid bör delta i förbundets verksamhet då allmänna intressen av geografiska eller praktiska skäl inte bevakas på annat sätt.
I fråga om förrättningskostnaderna innebär lagförslaget att sökanden får svara för dessa kostnader om förrättningen avslutas utan att beslut om förbundsbildning meddelas. Om särskilda omständigheter föranleder därtill kan dock betalningsskyldigheten fördelas mellan samtliga sakägare eller vissa av dem. Om däremot länsstyrelsen utan ansökan förordnat förrättningsman svarar staten för kostnaderna.
Utskottet vill erinra om att motsvarande bestämmelser såvitt avser fördelningen av förrättningskostnader finns i bl. a. fastighetsbildningslagen. Utskottet är för sin del inte berett att i nu förevarande fall förorda en annan princip för regleringen av kostnadsansvaret. De i motionen framförda farhågorna för att här berörda regler skulle minska benägenheten att ta initiativ till förbundsbildning kan utskottet knappast dela. Bestämmelserna om bildande av vattenförbund utesluter f. ö. enligt utskottets uppfattning inte att en presumtiv sökande genom någon form av förhandskontakt med t. ex. förrättningsmyndigheten eller
JoU 1976/77: 9
tänkbara sakägare skaffar sig en viss uppfattning om möjligheterna till förbundsbildning. Utskottet vill härvid fästa uppmärksamheten på att lagförslaget förutsätter att det kan finnas flera sökande, vilka i förekommande fall får svara för kostnaderna om förrättningen inte leder till beslut om förbundsbildning. Genom utformningen av det s. k. opinionsvillkoret kan det emellertid antagas att en ansökan som omfattas av flera tänkbara medlemmar i förbundet har större utsikter att leda till positivt resultat.
Det nu anförda innebär att utskottet tillstyrker regeringens förslag i de avseenden som här åsyftas och således avstyrker motionen 1975/76: 2565.
Propositionen föranleder till den del den ej här särskilt berörts ej någon erinran eller något särskilt uttalande från utskottets sida.
I motionen 1975/76: 1668 framhålls behovet av åtgärder i form av muddring i sjöar och vattendrag till förmån för båtsporten m. fl. intressen. Enligt motionärerna är väntetiden för statsbidrag till muddring 10—15 år. Motionärerna anser det angeläget att en utredning tar upp frågan i hela dess vidd, därvid skulle belysas bl. a. båtsportens behov, behovet av miljövårdande åtgärder i vattendragen samt statsbidragen.
Utskottet vill erinra om att anslag till åtgärder för fritidsbåttrafiken regleras i kungörelsen (1969: 323) om statsbidrag till hamn, brygga eller farled för fritidsbåtar. Möjligheterna till statsbidrag för muddring
o. d. är dock enligt vad utskottet inhämtat begränsade och väntetiderna mycket långa. Enligt uppgift från statens naturvårdsverk finns ett behov av snara upprustningsåtgärder såvitt avser vissa kanalanläggningar i landet och i synnerhet slussarna. Naturvårdsverket har i en skrivelse till regeringen begärt utredning av problemen på området. Framställningen övervägs f. n. i jordbruksdepartementet.
Som förut nämnts avses en av vattenförbundens huvuduppgifter bli att svara för underhållsarbeten i vattenområden. Till underhållsarbeten bör hänföras bl. a. muddring och rensning. Rensning skall enligt förslaget få verkställas av staten, kommun eller vattenförbund om det är påkallat från bl. a. allmän miljövårdssynpunkt. Statsbidrag med vattenförbund som mottagare avses i viss utsträckning kunna utgå för vattenvårdande insatser.
Motionen tar enligt utskottets mening upp en angelägen fråga. Som framgår av vad nyss redovisats är problemet redan uppmärksammat inom regeringskansliet. Med hänsyn härtill och till vad i övrigt anförts finner utskottet motionen 1975/76: 1668 ej böra föranleda någon särskild åtgärd från riksdagens sida.
I motionen 1975/76: 1741 anförs, såvitt avser yrkande 6, att allt fler flottleder avlyses för användning i vårt land och att behovet av återställningsåtgärder i dammanläggningar och flottningsrännor inte är uppfyllt. Enligt motionärerna har vissa inventeringar i de fyra nordli -
JoU 1976/77: 9
gaste länen visat att en stor del av dammarna är i dåligt skick och i behov av snara åtgärder till förhindrande av tappningskatastrofer.
Utskottet får erinra om att en motion med krav på ytterligare åtgärder för att främja återställandet av avlysta flottleder tidigare behandlats av riksdagen (JoU 1972:57). Utskottet, som därvid redogjorde för gällande bestämmelser på området — bl. a. lagen (1919: 426) om flottning i allmän flottled — framhöll att omfattande återställningsarbeten utförts respektive planerats som beredskapsarbeten. I det av riksdagen godkända betänkandet förordades att vissa överväganden kom till stånd rörande behovet av ytterligare resurser för återställningsarbeten. Motionen och betänkandet överlämnades sedermera till vattenlagsutredningen.
Utskottet vill i anslutning till nu förevarande motion — med hänvisning till riksdagens tidigare ställningstagande i frågan — fästa uppmärksamheten på regeringens av utskottet nyss tillstyrkta förslag om ändring i 2 kap. 33 § vattenlagen. Förslaget innebär att länsstyrelsen får möjlighet att, om underhållet av dammanläggning e. d. försummas, förordna om underhållsåtgärder på den försumliges bekostnad. Någon ytterligare åtgärd från riksdagens sida med anledning av motionen 1975/76: 1741, yrkande 6, synes mot angivna bakgrund inte nu påkallad.
Hemställan
Utskottet hemställer
att riksdagen
1. med avslag på motionen 1975/76: 2565 antar förslaget till lag om vattenförbund,
2. antar förslaget till lag om ändring i vattenlagen (1918: 523),
3. antar förslaget till lag om ändring i lagen (1973: 1150) om förvaltning av samfälligheter,
4. lämnar utan åtgärd motionerna
a. 1975/76: 1668,
b. 1975/76: 1741, yrkande 6.
Stockholm den 23 november 1976
På jordbruksutskottets vägnar EINAR LARSSON
Närvarande: herrar Larsson i Borrby (c), Lundkvist (s), fru Theorin (s)*, fru Sundblad (s), herrar Enlund (fp), Lindberg (s), Olsson i Edane (s)*, fru Fredrikson (c), herrar Strömberg i Vretstorp (s), Adolfsson (m), Hallenius (c), Alftin (s), Johnsson i Mölndal (c), Lorentzon i Ätran (m)* och Bengtsson i Sölvesborg (m)*.
* Ej närvarande vid betänkandets justering.
NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1976 760056