Med anledning av motioner om förköpslagen
CU 1977/78:23
Civilutskottets betänkande 1977/78:23
med anledning av motioner om förköpslagen Motionerna
Utskottet har i detta sammanhang behandlat motionerna 1977/78:
847 av Gunnar Johansson (m) och Lars Schött (m) vari hemställs att riksdagen beslutar att förköpslagen ändras så att säljare skall kunna häva köpet därest kommunen vill utöva sin förköpsrätt,
1371 av Per Olof Håkansson m. fl. (s) vari föreslås att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna att grund inte finns för att vägra förköp med hänvisning till att utfäst underlag för den fortsatta fysiska riksplaneringen inte presenterats,
1374 av Christer Nilsson m. fl. (s) vari hemställs att riksdagen antar förslag till sådan ändring i förköpslagen som helt klargör att kommun för att få tillstånd till förköp endast behöver göra sannolikt att den behöver marken för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning,
1382 av Karl-Erik Svartberg m. fl. (s) vari, såvitt nu är i fråga, hemställs (yrkandet 2) att riksdagen beslutar att av regeringen begära förslag till ändring av förköpslagen så att kommunerna kan förköpa alla slag av fastigheter i ett kustsamhälle för senare försäljning eller uthyrning till helårsboende,
1718 av Hans Wachtmeister m. fl. (m) vari, såvitt nu är i fråga, hemställs (yrkandet 2) att riksdagen ger regeringen till känna vad i motionen anförts rörande förslag om upphävande av kommunal förköpsrätt av jordbruksfastigheter.
Vissa frågor om förköp m. m.
Förköpslagen (FL) innehåller i 1 § en allmän begränsning av förköpsrätten med hänsyn till ändamålet med kommunens förvärv. Kommun har förköpsrätt vid försäljning av bl. a. sådan fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen behövs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Det är ingen förutsättning för förköp att all den fasta egendom som ingår i försäljningen är av den beskaffenhet som anges i 1 §. Det är tillräckligt att någon del av egendomen behövs för angivna ändamål.
Ändamålsbestämningens nuvarande utformning lades fast år 1974 (prop. 1974:152, CU 1974:36). Föredragande statsrådet anförde i propositionen bl. a. följande (s. 26):
Den principiella utgångspunkten måste enligt min mening vara den att förköpsrätt skall kunna utövas närhelst det behövs för att en kommun skall kunna genomföra sina markpolitiska intentioner. Nuvarande förköpslagstift -
CU 1977/78:23
ning går förhållandevis långt därvidlag. Enligt FL har kommun förköpsrätt vid försäljning som omfattar sådan fast egendom som med hänsyn till den framtida utvecklingen behövs för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning. Enligt uttalande av föredragande statsrådet vid FL:s tillkomst (prop. 1967:90 s. 77) innebär detta att förköpsrätt i huvudsak föreligger i fråga om obebyggd eller glesbebyggd mark i anslutning till expanderande tätorter samt beträffande saneringsområden och andra områden där behov att omdana bebyggelsen gör sig gällande. Begreppet med tätbebyggelse sammanhängande anordning avser främst trafikleder och allmänna platser men även t. ex. mark för fritidsändamål under förutsättning att marken är ägnad att tillgodose tätortsbornas behov av utrymme för fritid och rekreation.
Civilutskottet anförde (s. 26) bl. a. följande:
Motivledes anges (s. 29) att med de föreslagna ändringarna kommer kommunerna att kunna göra gällande förköpsrätt i praktiskt taget alla de situationer då ett köp framstår som önskvärt från mark- och bostadspolitisk synpunkt och att därmed det av riksdagen (CU 1973:18 s. 5) uppställda målet nås att förköpslagen skall bygga på kommunens obetingade företrädesrätt till mark som avses för ny eller förändrad tätbebyggelse.
Vad sålunda uttalats torde enligt utskottets mening innebära att även tidigare anförda motivuttalanden bakom lagrummets oförändrade del något förskjutits och anpassats till utvecklingen på det markpolitiska området i övrigt. Departementschefen anför också (s. 28) att den principiella utgångspunkten måste vara den att förköpsrätt skall kunna utövas närhelst det behövs för att en kommun skall kunna genomföra sina markpolitiska intentioner.
Häremot anfördes reservation (m).
Som ovan citerats faller även t. ex. mark för fritidsändamål under begreppet ”med tätbebyggelse sammanhängande anordning” under förutsättning att marken är ägnad att tillgodose tätortsbornas behov av utrymme för fritid och rekreation. Den allmänna kommunala kompetensen att förvärva sådan mark bedöms enligt kommunallagen. I det fall som tagits till utgångspunkt för motionen 1977/78:1374 (s) prövades denna fråga av regeringsrätten efter kommunalbesvär. Regeringsrätten anförde i dom 1977- 07-21 att kommunen uppgett att ändamålet med förvärvet var att främja det rörliga friluftslivet för kommunens medlemmar samt naturvården. Regeringsrätten uttalade att dessa ändamål tillhör dem som det ankommer på kommun att tillgodose samt att det i målet inte visats att syftet skulle vara något annat än det angivna. På grund bl. a. härav lämnade regeringsrätten anförda besvär utan bifall.
Regeringens beslut (1977-10-20) i motsvarande tillståndsärende enligt förköpslagen innebar att kommuns ansökan om tillstånd lämnades utan bifall. Prövningen angavs-sedan regeringsrättens dom refererats-avse ”den särskilda frågan om kommunen, inom ramen för sin allmänna kompetens, kan utöva förköpsrätt beträffande försäljningen enligt 1 § FL med dess mera begränsade ändamålsbestämning”. Enligt beslutet framgick av utredningen att del av fastigheten i antagen kommunöversikt ligger inom ett relativt
CU 1977/78:23
vidsträckt område som angetts som utvecklingsområde för friluftsliv, medan fastigheten i övrigt ligger inom område som angetts ha mycket starka bevarandeintressen från naturvårdssynpunkt. Utredningen visade även att det inom kommunen finns god tillgång på strövområden fördem som bor i de tätbebyggda delarna av kommunen och att det bl. a. finns ett tiotal naturreservat. Regeringen fann mot bakgrund av det anförda att det i ärendet ”inte gjorts sannolikt att fastigheten med hänsyn till belägenheten och kommunens utveckling behövs för att bereda utrymme för fritid och rekreation för dem som bor i kommunens områden med tätbebyggelse”. Försäljningen ansågs därmed inte omfatta sådan egendom som avses i 1 § FL.
Frågan om ett eventuellt behov av nya och preciserade förutsättningar för förköp har tagits upp i flera sammanhang. 1974 års ovan nämnda riksdagsbeslut (prop. 1974:152, CU 1974:36) grundades bl. a. på en inom justitiedepartementet upprättad promemoria(Ds Ju 1974:6)om ändring i förköpslagen. Däri anfördes bl. a. att man i vissa fall begärt att även enstaka andra expropriationsgrunder än de som avser tätbebyggelseexpropriation skulle grunda rätt till förköp. I andra fall har framförts önskemål om att förköp generellt skulle få ske i fall där expropriation är möjlig. I motioner till riksdagen har framförts tanken att man skulle komma ifrån kommunens bundenhet vid det mellan parterna avtalade priset genom att medge möjlighet till fri prövning av fastighetens värde i samband med att kommunen utövade sin förköpsrätt.
Om man önskar väsentligt utvidga kommunens möjlighet till förköp, finns det enligt promemorian knappast anledning att stanna vid att göra de särskilda expropriationsändamålen till förutsättningar för förköp. I så fall skulle det krävas en prövning i varje enskilt fall av om ett bestämt expropriationsändamål föreligger eller ej. Är man beredd att underkasta sig en sådan prövning beträffande alla fall då expropriationslagen är tillämplig är det enligt promemorian lika enkelt att begära expropriation. En ändring i den riktning som nu diskuterats skulle därför enligt promemorian få verklig praktisk betydelse först om kommunen fick en generell förköpsrätt, dvs. en rätt till förköp vid varje överlåtelse av fast egendom inom kommunen oavsett ändamålet med förköpet. Den år 1972 antagna nya expropriationslagen bygger emellertid på en avvägning mellan olika intressen. Sålunda framgår exempelvis av 2 kap. 12 § första stycket att expropriation inte får ske, om ändamålet lämpligen bör tillgodoses på annat sätt eller om olägenheterna av expropriationen från allmän och enskild synpunkt överväger de fördelar som kan vinnas genom den. Även om det inte finns anledning att ta hänsyn till motstående intressen i samma utsträckning vid förköp som vid expropriation, eftersom den tidigare fastighetsägaren ändå är beredd att göra sig av med sin fastighet, skulle dock i vissa fall kunna finnas anledning att göra en avvägning mellan kommunens behov av fastigheten och köparens intresse av att få behålla den. En så omfattande utvidgning av förköpsrätten som nu
CU 1977/78:23
diskuterats väcker enligt promemorian därför betänkligheter.
När det gäller utredningsplikten i fall där gällande förköpsförutsättning åberopas av kommunen kan noteras vad som i motsvarande situation gäller vid expropriation. 1 motiven till gällande expropriationslag (prop. 1971:122 s. 157) slås fast att kommunerna skall ha en obetingad förköpsrätt till mark avsedd för tätbebyggelse m. m. Kommunen får själv avgöra om den skall vara ägare till marken. De rättsliga förutsättningarna för expropriation i dessa fall har i den nya lagstiftningen utformats för att överensstämma med bestämmelserna om rätt till förköp. Kommunen skall göra antagligt att marken behövs för det avsedda ändamålet. Kommunen har endast att prestera en sannolikhetsbevisning, och kraven på denna får inte sättas alltför högt.
Utskottet
I motionen 1977/78:847 (m) föreslås att förköpslagen ändras så att säljaren får hav tingsrätt då förköp påkallas.
Ett bifall till förslaget skulle praktiskt innebära att förköpslagens syfte - att under vissa förutsättningar överföra mark i kommunens ägo - inte kan fullföljas. Utskottet kan inte ansluta sig till motionärernas angivna grund för förslaget, nämligen att utövande av förköpsrätt måste anses vara helt oacceptabelt från rättssynpunkt. Motionsförslaget avstyrks. Enligt vad utskottet erfarit pågår en översyn av förköpslagstiftningen i regeringens kansli. Frågan om hävningsrätt kommer därvid att behandlas.
Förslaget i motionen 1977/78:1718 (m), yrkandet 2, syftar till att förköpsrätten skulle upphävas beträffande jordbruksmark.
Förköp av jordbruksmark som inte kommer att användas för tätbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning är uteslutet redan enligt gällande förköpslag. En regel som undantar all jordbruksmark från förköp och sålunda även jordbruksmark som skall få annan användning kan enligt utskottets mening inte motiveras enbart med hänsynen till markägarnas intressen. 1 den mån riktlinjerna för hushållning med jordbruksmark inte tillåter ett ändrat användningssätt för jordbruksmarken skyddas jordbruksintressena genom att dessa riktlinjer hävdas i kommunal fysisk planering eller senast vid prövningen av tillstånd till förköp.
Till det anförda knyter an förslaget i motionen 1977/78:1371 (s). Motionärerna anför - med exempel från Skåne - att det innan riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen preciserats råder en ovisshet om planfbrutsättningarna som leder till att förköp vägras. Motionärerna föreslår ett riksdagens uttalande att förköp inte skall kunna vägras förrän det i översiktlig planering gjorts klart att berörd mark kommer att omfattas av t. ex. skydd för jordbruket. De anser att ett tillstånd till förköp under angivna förutsättningar inte sätter riksplaneringens principer ur spel - markens användningssätt kommer att oavsett ägarförhållande regleras av de slutliga planbedömningarna. Den förköpande kommunen försitter däremot möjligheterna att göra ett
CU 1977/78:23
förvärv som senare kan visa sig vara förenligt även med de preciserade riktlinjerna.
Varje för någon tid bestående ovisshet om planeringsförutsättningarna är, också enligt utskottets mening, till nackdel för samhällsbyggandet. Motionärernas utgångspunkt är därför förståelig och självfallet särskilt märkbar i områden där större översiktliga bedömningar pågår för att få en grund för mer konkreta bedömningar. Regeringen har att i den av motionärerna beskrivna situationen vid prövning av frågan om tillstånd till förköp självfallet att utgå från egna bedömningar av hur den slutliga planeringen kommer att konkret utfalla. Det kan således inte sägas föreligga en undantagslös regel att tillstånd skall vägras för varje förköp som berör jordbruksmark i aktuella områden. Det är däremot naturligt att regeringens bedömningar präglas - och bör präglas - av viljan att inte föregripa och kanske försvåra en önskvärd slutlig konkretisering av de av riksdagen antagna riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen. En önskan om att förköpa viss mark är ju ofta grundad på en kommunens vilja att förändra markanvändningen i något hänseende. En avvägning mellan eventuella olägenheter för kommunerna i denna del, aktualiserade i ett begränsat antal fall, och risken för att genomförandet av skyddet för jordbruksmarken hindras eller försvåras leder då naturligt till att de mer långsiktiga perspektiven ställs i förgrunden. Utskottet är sålunda inte berett att tillstyrka motionsförslaget med dess faktiska innebörd att riktlinjerna för hushållning med mark och vatten inte skall tillämpas i förköpsärenden förrän de preciserats i kommunal planering. Motionärernas syfte kan med hänsyn till omständigheterna i rimlig omfattning tillgodoses inom ramen för nu gällande bedömningsgrunder. Enligt vad utskottet erfarit avser regeringen under våren att ta ställning till resultatet av den fysiska riksplaneringens planeringsskede. Därvid kommer bl. a. frågan om jordbruksmarkens behandling i planeringen att tas upp. Slutligen bör erinras om att en rapport om fortsatt fysisk riksplanering avses föreligga i slutet av året. I budgetpropositionen (bil. 16 s. 10) anförs att rapporten bör kunna ligga till grund för en redovisning och förslag till riksdagen.
Motionen 1977/78:1374 (s) tar också upp en fråga som rör regeringens prövning av fråga om tillstånd till förköp. Motionärerna anför med utgångspunkt i ett visst förköpsärende att det ställs för höga krav på utredning om behovet då kommun skall visa att marken med hänsyn till den framtida utvecklingen krävs för tätortsbebyggelse eller därmed sammanhängande anordning - den grundläggande förutsättningen för tillstånd till förköp. Förslaget är att riksdagen skall ändra förköpslagen så att det klart framgår att kommunen endast behöver göra sannolikt att den behöver marken för dessa ändamål.
Då säljare eller köpare sätter sig emot ett förköp har regeringen att pröva frågan om tillstånd därtill. Ett avgörande som därvid kan aktualiseras är om förköpsrätt får utövas med hänsyn till ändamålet med förvärvet. Prövningen i denna del innebär en tillämpning av lagens 1 §. Det har inte från något håll
CU 1977/78:23
gjorts gällande att regeringen har frihet att göra skönsmässiga bedömningar. Det torde också vara obestritt att enbart ett blankt påstående från kommunens sida att förköpsförutsättningarna är uppfyllda inte är tillräckligt.
Motionärernas syfte är att ersätta gällande ordning med en ordning som klart begränsar regeringens prövning till ett konstaterande av att sannolika skäl finns för att kommunen behöver marken förenligt förköpslagen antagna ändamål.
Gällande ordning innebär att det i tillståndsärenden inte krävs mer än att det skall ha gjorts sannolikt att den överlåtna fastigheten eller del därav behövs för att tillgodose det förköpsgrundande ändamålet. Lagstiftningsmässigt är sålunda motionsyrkandet helt tillgodosett.
Bakom motionsforslaget torde emellertid ligga längre gående önskemål om att begreppet med tätbebyggelse sammanhängande anordning skall tolkas utan någon prövning av behovet-dvs. att gällande grunder för förköp som de senast uttryckts i prop. 1974:152 skall frångås. Detta är emellertid en fråga av större vidd - en fråga som också tidigare prövats och i detta sammanhang inte leder till något uttalande från utskottets sida.
Motionen 1977/78:1382 (s), yrkandet 2, innehåller förslag om vidgad förköpsrätt i kustsamhällen. Förslaget är att se som ett delforslag i frågan om skydd mot att permanentbostäder övergår till fritidsbruk i stor omfattning.
Enligt utskottets mening bör dessa frågor ses i sammanhang med den utredning om fritidsboendet som bostadsministern bemyndigats tillkalla. Några särskilda överväganden om ändringar i förköpslagen i detta syfte bör inte påkallas.
Utskottet hemställer
1. att riksdagen avslår motionen 1977/78:847,
2. att riksdagen avslår motionen 1977/78:1718, yrkandet 2,
3. att riksdagen avslår motionen 1977/78:1371,
4. att riksdagen avslår motionen 1977/78:1374,
5. att riksdagen avslår motionen 1977/78:1382, yrkandet 2.
Stockholm den 14 mars 1978
På civilutskottets vägnar KJELL A. MATTSSON
Närvarande: se under betänkandet CU 1977/78:22.
CU 1977/78:23
9 Reservationer
Per Bergman, Oskar Lindkvist, Lars Henrikson, Thure Jadestig, Birgitta Dahl, Magnus Persson och Per Olof Håkansson (alla s) har reserverat sig mot betänkandet i följande delar.
1. Ovisshet om plan förutsättningarna Reservanterna anser
dels att det stycke av utskottets yttrande på s. 7 som börjar ”Varje för” och slutar ”till riksdagen” bort lyda:
Så länge som ovisshet råder om vad riktlinjerna för den fysiska riksplaneringen konkret kan komma att innebära för viss mark, så länge uppstår naturligen också ovisshet vid regeringens prövning av ärenden om tillstånd till förköp. En grundläggande fråga blir därför att söka främja takten i den översiktliga planering som måste föregå mer konkreta och ytterst kommunala ställningstaganden. I ett ovisshetsläge har regeringen att välja mellan att lita till de kommunala bedömningarna eller att regelmässigt vägra förköp i avvaktan på ett bättre beslutsunderlag. Följer regeringen de kommunala bedömningarna har den inte tagit någon risk - ändring av markanvändningen av någon betydelse kan i alla fall inte ske förrän planförutsättningar föreligger. Vägrar regeringen att ge tillstånd till förköp går under alla förhållanden ett förvärvstillfälle förlorat. Detta handlande medför också indirekt att kommunerna blir passiva - de upplever en planeringsförlamning eftersom initiativ i allmänhet inte godtas. De svårigheter som kommunerna upplever när det gäller detaljplanerna är självfallet de mest besvärande, men detta får inte tas till intäkt för att omöjliggöra ägarövergångar som inte uppenbart syftar till en olämplig markanvändning. Vad utskottet anfört i denna del bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna med anledning av motionen 1977/78:1371 (s).
dels att utskottet under 3 bort hemställa:
3. att riksdagen med anledning av motionen 1977/78:1371 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört,
2. Prövning om tillstånd till förköp Reservanterna anser
dels att den del av utskottets yttrande som på s. 7 börjar "Då säljare” och på s. 8 slutar ”utskottets sida” bort lyda:
Den fråga som motionärerna tar upp har enligt utskottets mening i första hand samband med tolkningen av begreppet ”med tätbebyggelse sammanhängande anordning”. Den praxis som utbildar sig torde ytterst utgå från vad som uttalades år 1974 (prop. 1974:152 s. 26). Där sägs att mark för
CU 1977/78:23
IO
fritidsändamål faller inom det nämnda begreppet under förutsättning att marken är ägnad att tillgodose tätortsbornas behov av utrymme för fritid och rekreation. Från reglerna om den kommunala kompetensen tycks den slutsatsen ha dragits att det måste vara fråga om behov som föreligger för den egna kommunens medlemmar. Regeringen prövar om marken sannolikt behövs för att tillgodose dessa behov. I denna prövning tycks regeringen uppfatta lagstiftningens grunder så att den har att göra en värdering av kommunens bedömningar-det ta trots att kommunen endast har att prestera sannolikhetsskäl. Det förhållandet att förköp skall medges även om blott någon del av den överlåtna marken uppfyller förutsättningarna har inte kommit till direkta uttryck i lagmotiven. Motiven i Övrigt ger emellertid i vart fall klart vid handen att förköp inte kan vägras om någon del av marken sannolikt behövs för rekreationsändmål. Det torde vara synnerligen svårt att mot bakgrund av hänvisningar till förekomsten av an nan mark vägra tillstånd till förköp.
Andra svårigheter aktualiseras också i motionen. Där angivna förhållanden pekar på att rekreationsmark för andra än kommunens medlemmar inte skulle kunna förköpas. Det tycks också ha ansetts att naturvården - även till den del den klart faller inom den allmänna förvärvskompetensen - inte till någon del skulle kunna främjas genom förköp.
Vad motionärerna anfört tyder sålunda på att de aktualiserade problemen inte kan lösas genom en direkt av riksdagen beslutad lagändring. Enligt utskottets mening bör därför motionärernas syfte tillgodoses genom att riksdagen begären översyn av förutsättningarna för att förköpa mark för fritid och rekreation - en översyn som skulle kunna uppdras åt utredningen om fritidsboendets framtida utveckling. Vad utskottet anfört bör riksdagen som sin mening ge regeringen till känna.
dels att utskottet under 4 bort hemställa:
4. att riksdagen med anledning av motionen 1977/78:1374 som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört.
«
Särskilt yttrande
Per-Erik Nisser (m) och Göthe Knutson (m) har till betänkandet fogat följande särskilda yttrande.
Havning av förköp m. m. (s. 6)
Som framhålls i motionen 1977/78:1718 (m) kan det inte anses nödvändigt att behålla den kommunala förköpsrätten beträffande jordbruksfastigheter. Det finns ur allmän synpunkt inte skäl att bibehålla förköpslagstiftningen i dessa fall. Kommunerna bör - i den mån behov av jordbruksmark finns - uppträda på fastighetsmarknaden i konkurrens med andra köpare. Finns tillräckligt bärande motiv för kommunen att få tillgång till viss mark finns möjligheten att utnyttja expropriationslagstiftningen. Förköpslagen är ett
CU 1977/78:23
uttryck för strävanden att skapa ett kommunalt markmonopol, något som i tidigare motioner från moderata samlingspartiet kritiserats med eftertryck. Denna principiella inställning kvarstår.
I motionen 1977/78:847 (m) föreslås förköpslagen ändras så att säljare skall kunna häva ett köp om kommunen vill utöva sin förköpsrätt. Som anförs i motionen kan särskilda skäl föreligga för en viss person att få köpa en fastighet - en omständighet som kan betyda ett icke marknadsmässigt försäljningspris med hänsyn till den specielle köparen.
Frågan om hävningsrätt kommer att behandlas vid den översyn av förköpslagstiftningen som pågår i regeringens kansli. Det kan därför finnas anledning att åter aktualisera frågan när resultatet av denna översyn föreligger.