Med anledning av propositionen 1977/78:15 med förslag till ändrade riktlinjer för fastighetsdataverksamheten jämte motion
CU 1977/78:5
Civilutskottets betänkande 1977/78:5
med anledning av propositionen 1977/78:15 med förslag till ändrade riktlinjer för fastighetsdataverksamheten jämte motion
Propositionen
I propositionen 1977/78:15 föreslås riksdagen godkänna de ändrade riktlinjer för fastighetsdataverksamheten som förordats i regeringsprotokollet.
Sedan flera år tillbaka pågår arbete för att införa automatisk databehandling (ADB) inom fastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet. Enligt gällande planer skall ett ADB-system, i vilket fastighetsregistret och inskrivningsregistret är samordnade i tekniskt hänseende, införas för begränsade delar av landet. Hittills har ett sådant integrerat system, driftsystem 1, tagits i bruk endast i Uppsala län. I propositionen föreslås på grundval av en översyn som nu har verkställts vissa ändringar i riktlinjerna för fastighetsdataverksamheten.
Behovet att med hjälp av ADB förbättra den nuvarande registreringen bedöms liksom tidigare vara stort inom både fastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet. Ingen ändring görs därför i de gällande planerna att ADB skall införas på båda verksamhetsfälten. Däremot föreslås att man i stället för det nuvarande integrerade driftsystemet skapar två skilda ADBsystem, ett för fastighetsregistreringen och ett för inskrivningsväsendet. De skilda systemen skall i all möjlig utsträckning byggas upp genom en utbrytning ur driftsystem 1. Övergången från manuell registrering till ADBteknik skall även i fortsättningen ske parallellt på de båda verksamhetsområdena.
1 propositionen dras en anslagsmässig och geografisk ram upp för verksamheten under en första femårsperiod. Verksamhetens utformning under kommande etapper kommer att utredas vidare. Denna översyn kommer bl. a. att omfatta vissa mera övergripande frågor såsom regionaiisering och integritet.
Motionen
I motionen 1977/78:50 av Hans Lindblad (fp) och Gunnel Jonäng (c) hemställs
1. att riksdagen i skrivelse till regeringen begären tidsplan för överföringen av hela landets fastighetsbestånd till fastighets- och inskrivningsregister,
2. att riksdagen beslutar att som sin mening uttala att driftsystem 1 för fastighetsregistreringen nyttjas till dess den s. k. RRV-modellen utvecklats så
1 Riksdagen 1977/78. 19 sami. Nr 5
CU 1977/78:5
långt att ett val dem emellan kan göras med beaktande av ekonomiska, säkerhetsmässiga, servicemässiga och andra faktorer.
Tidigare beslut m. m.
Riksdagen har (prop. 1973:1 bil. 4s. 24,CU 1973:8)godtagit att då pågående försöksverksamhet med fastighetsdata (inskrivnings- och fastighetsregister) skulle ersättas av det s. k. driftsystem 1 för begränsade delar av landet. Det skulle ankomma på Kungl. Maj:t att besluta om vilka områden systemet skulle omfatta. Riksdagen godtog (prop. 1974:48, CU 1974:30) vissa ändrade riktlinjer för fastighetsregisterreformen. I propositionen uttalades att arbetet med driftsystem 1 borde fortsätta enligt tidigare planer i stort. Samtidigt aviserades den senare tillsatta och nu slutförda parlamentariska utredningen genom fastighetsdatakommittén. Regeringen har beslutat att driftsystem 1 skulle tas i drift med rättsverkan fr. o. m. 1976-01-01 i Uppsala län. Ställning till utformning och organisation av ett eventuellt riksomfattande system skulle tas sedan kommittén avgett sitt betänkande och detta hade remissbehandlats. Verksamheten med driftsystem 1 med rättsverkan har därefter medgetts fortgå t. v. till utgången av juni 1978.
Fastighetsdatakommittén ansåg att den bästa lösningen var att i hela landet genomföra den del av driftsystem 1, som är uppbyggd för att betjäna fastighetsregistreringen och låta ett ställningstagande till val av ADB-teknisk lösning inom inskrivningsväsendet anstå ytterligare några år. Kommittén förutskickade (SOU 1976:56 s. 206) att denna etappindelning ”inte behöver eller bör betyda, att målsättningen att på sikt skapa ett gemensamt informationssystem för fastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet överges. I stället kan etappindelningen ses som det första steget mot ett sådant mål”. Vidare anfördes i betänkandet (s. 248) bl. a. följande:
Det är inte osannolikt att den nyss nämnda etappindelningen kommer att medföra, att ett separat ADB-system för inskrivningsväsendet, sedan fastighetsregistersystemet genomförts, övergångsvis byggs upp, t. ex. på grund av det särskilda problem av engångskaraktär som registeromläggningen utgör, utan närmare beroendeförhållanden mellan systemen. Den nu föreslagna etappindelningen bör emellertid, även om den på kortare sikt visar sig få sådana konsekvenser, inte innebära att målsättningen att på längre sikt skapa samlad tillgång till fastighetsregister- och inskrivningsuppgifter nu överges. Otvivelaktigt skulle en sådan lösning innebära betydande fördelar, inte bara för statliga och kommunala organ samt företag, som använder fastighetsanknutna uppgifter, utan även för den enskilde. Övergång till ADB inom ramen för två skilda system torde inte försvåra en sådan lösning på lång sikt utan snarast skapa bättre förutsättningar för denna, särskilt med hänsyn till att åtskilliga problem av engångskaraktär, som nu ter sig särskilt påtagliga, minskar avsevärt eller försvinner sedan ADB väl införts inom båda verksamheterna.
Riksrevisionsverket (RRV) har i yttrande över kommitténs förslag förordat en principiell uppdelning av fastighetsregistreringen och inskrivningsvä -
CU 1977/78:5
sendet i två skilda system (FR resp. IR), avsedda att genomföras parallellt.
Vid den fortsatta beredningen inom regeringskansliet har den av RRV förordade lösningen undersökts närmare. Därvid har det framkommit att skilda FR och IR även i detta alternativ bör ha i stort sett samma innehåll som driftsystem 1. Det har ansetts möjligt att få fram systemförslag och att ta denna lösning i bruk inom ganska kort tid. Den nuvarande verksamheten skulle kunna fortgå under denna tid. Inga tekniska hinder anges möta mot att ytterligare områden tas med i driftsystem 1 i avvaktan på en delning.
I anslutning till känslighetsanalyser och beräkning av anslagsutveckling för olika alternativ i fastighetsdataprojektet (PM 36-5 från justitiedepartementets planerings- och budgetsekretariat) har redovisats vissa analyser av de ändringar i systeminnehållet och de ändrade system förutsättningar i övrigt som en delning skulle medföra.
Lönsamhetsberäkningarna i den nämnda promemorian har syftat till att belysa trenden i de olika alternativen för att man skall kunna jämföra dem. En slutsats är att de delade systemen är dyrare än fortsatt användning av driftsystem 1. Detta har även uttryckts så att den tidpunkt, då kostnaden för delade system motsvaras av lika stora besparingar, ligger två år längre fram än beträffande driftsystem 1. Under hand har dock anförts att dessa kostnadsskillnader praktiskt taget helt förklaras av att ett delat system förutsatts starta först 1980. Förslaget i propositionen innebär emellertid att driftsystem 1 fortsätter att byggas upp och vidgas fram till en konvertering till två skilda system. Det noteras vidare att vissa ytterligare skillnader inte framgår av beräkningarna - som exempel nämns att vissa användare måste ställa flera frågor i ett delat system och att kostnaden för sammanställning av uppgifter för samhällsplanering m. m. också blir högre.
I nämnda PM lämnas också bl. a. uppgifter om preliminära bedömningar beträffande vad som skulle komma att ingå i FR och IR. Dessa uppgifter kan översiktligt redovisas genom tabell på omstående sida:
CU 1977/78:5
4 Drift- system 1
FR
Delat system IR
Huvudregister
Registerbeteckning
X
X
X
Administrativ tillhörighet
X
X
X2
Tidigare registerbeteckning
X
X
X
Ursprung
X
X
X
Avregistrering
X
X
X
Adress
X
X
Omfång, läge
X
X
X2
Fristående fiske
X
X
Andel i samfällighet
X
X
Skattetal
X
X
X
Samfällighets art
X
X
Delägande fastigheter
X
X
Åtgärder
X
X
X2
Avskild mark
X
X
X
Rättigheter
X
X
X2
Planer, bestämmelser
X
X
Övriga förhållanden
X
X
X
Koordinatregister
X
X
Planregister
X
X
G A-register
X
X
Kvartersregister
X
X
Adressregister
X
X
Inskrivningsregister
Lagfart
X
X
Tomträttsupplåtelse
X
X
Tomträttsinnehav
X
X
Inteckningar
X
X
Anteckningar
X
X
Äldreförhållanden
X
X
Taxeringsuppgifter
X
(X)1
X
Ägares adress m. m.
X
X
1 Uppgifter önskvärda enl. PM
2 Vissa begränsningar
CU 1977/78:5
5 De uppgifter från nuvarande driftsystem 1 som enligt den nämnda promemorian måste ingå i IR motsvarar 86 % av volymen i driftsystem 1 till följd av den dubbla redovisningen av fastighetsdata. I jämförelse med driftsystem 1 ökar registervolymen i FR och IR tillsammans med 35-45 %. En bedömning grundad på uppgifter som enligt promemorian bör ingå i IR skulle ge ett IR med 91 % av volymen i driftsystem 1 och en ökning av den totala registervolymen med 40-50 %.
Utskottet har vid två tillfällen inhämtat muntliga synpunkter på förslagen från företrädare för justitiedepartementet, domstolsverket, lantmäteriverket och centralnämnden för fastighetsdata.
Därvid har bl. a. upplysts att utformning av ett systemförslag, remiss av detta och beredning för ett regeringsbeslut kan beräknas ta minst ett år i anspråk. Genomförandet av ombyggnadsarbeten m. m. har angetts ta en tid av ett å två år. Det har också noterats att samrådsgruppen för datafrågor - ett samrådsorgan inom regeringskansliet - inte skall utföra några egna utredningar men väl, som anges i propositionen (s. 50-51), överväga formerna och tidpunkten m. m. för visst mera långsiktigt utredningsarbete.
Utskottet
Utskottet ansluter sig helt till den i propositionen redovisade bedömningen av reformbehovet och av nödvändigheten av att införa ADB inom både fastighetsregistreringen och inskrivningsväsendet.
Förslaget i propositionen innebär att som grund för den fortsatta fastighetsdataverksamheten läggs den s. k. RRV-modellen. Skilda ADB-system för fastighetsregister och inskrivningsregister skapas genom att de båda registren bryts ut ur driftsystem 1. Utskottet har övertygats om att denna lösning tillgodoser de krav som nu ställts. Den försening och fördyring av projektet som enligt propositionen i ett inledningsskede blir följden har ansetts uppvägas av fördelama av att fä till stånd en systemlösning som är lämpligare på sikt. Utskottet tillstyrker därför förslaget i denna del.
Det anförda innebär att utskottet avstyrker bifall till motionen 1977/78:50 (fp, c), yrkandet 2, som innefattar krav på att delningsbeslutet får anstå i avbidan på ytterligare utredningar och överväganden.
Utskottet ansluter sig också till förslaget i propositionen att minska olägenheterna av omläggningen genom att man under ombyggnadstiden fortsätter och utvidgar användningen av driftsystem 1.
Utskottet har inte anledning till erinran eller särskilt uttalande med anledning av vad som i propositionen anförts om det beräknade samlade medelsbehovet för budgetåren 1977/78-1981/82 och beräkningar av omfattningen av det antal fastigheter som kan föras över till ADB-system under denna tid. Därmed har utskottet inte uteslutit att en ökning av omläggningstakten kan bli aktuell även under den första etappen. Frågan härom får prövas i anslutning till den årliga budgetbehandlingen.
CU 1977/78:5
6 Vidare aviseras i propositionen visst ytterligare utredningsarbete. Vad därom anförts har inte gett utskottet anledning till erinran eller särskilt uttalande.
Vad i propositionen anförts om en etappindelning av arbetet och fortsatt utredning om bl. a. lämplig omläggningstakt för senare etapper torde tillgodose syftet med motionen 1977/78:50 (fp, c), yrkandet 1.
Utskottet hemställer
att riksdagen med bifall till regeringens förslag och med avslag på motionen 1977/78:50 godkänner i regeringsprotokollet förordade ändrade riktlinjer för fastighetsdataverksamheten.
Stockholm den 7 februari 1978
På civilutskottets vägnar KJELL A. MATTSSON
Närvarande: Kjell A. Mattsson (c), Per Bergman (s). Georg Danell (m), Oskar Lindkvist (s), Sven Eric Åkerfeldt (c), Lars Henrikson (s), Karl-Erik Strömberg (fp), Thure Jadestig (s), Anna Eliasson (c), Maj-Lis Landberg (s), Birgitta Dahl (s), Kerstin Andersson i Hjärtum (c), Magnus Persson (s), Göthe Knutson (m) och Wilhelm Gustafsson (fp).
Reservation
Per Bergman, Oskar Lindkvist, Lars Henrikson, Thure Jadestig, Maj-Lis Landberg, Birgitta Dahl och Magnus Persson (alla s) anser att utskottets yttrande och hemställan bort ha följande lydelse:
Regeringen har föreslagit riksdagen att godkänna de ändrade riktlinjer för fastighetsdataverksamheten som justitieministern förordat. Ändringarna innebär i huvudsak att man i stället för det nuvarande integrerade systemet, driftsystem 1, skapar två skilda ADB-system, ett för fastighetsregistreringen (FR) och ett för inskrivningsväsendet (IR). Den närmare utformningen av dessa system skall utredas. Under tiden fram till en delning skall den nuvarande verksamheten fortsätta och vidgas. Vidare beräknas medelsbehovet för en första etapp som omfattar budgetåren 1977/78-1981/82 och det antal fastigheter som det med dessa medel anses vara möjligt att föra över till fastighetsdatasystem.
I motionen 1977/78:50 (fp, c) har föreslagits att riksdagen begär en tidplan för den fortsatta överföringen av rikets fastighetsuppgifter till dataregister och att riksdagen uttalar sig för att driftsystem 1 används tills ett val mellan alternativen kan göras med beaktande av ekonomiska, säkerhetsmässiga, servicemässiga och andra faktorer. Motionärerna anför att det inte förefaller vettigt att nu döma ut ett väl fungerande system och besluta sig för ett alternativ som bara skissats i stora drag.
CU 1977/78:5
7 Förslaget i propositionen grundas på och utgår från ställningstagandet att såväl FR som IR skall överföras till ADB och att överföringen skall ske parallellt. Utskottet ansluter sig till dessa bedömningar.
Förslagets principiellt nya del - ett riksdagens beslut att dela det nuvarande integrerade driftsystem 1 i två skilda system för FR och IR-utgår i sin tur från justitieministerns bedömning (s. 49) att ett integrerat system av den typ som driftsystem 1 representerar inte bör genomföras. Uppfattningen anges grundad på en i anslutning därtill redovisad genomgång av systemtekniska och ekonomiska faktorer. Till denna bedömning läggs övervägandet att det med hänsyn till de goda erfarenheterna under försöken med driftsystem 1 är naturligt att i första hand som alternativ överväga sådana lösningar med delade system som ligger så nära driftsystem 1 som möjligt. Slutsatsen är enligt propositionen att en uppdelning av det nuvarande systemets huvudsakliga innehåll på skilda system för FR och IR är den lämpligaste lösningen och att en sådan uppdelning därför bör godkännas av riksdagen.
Utskottet är emellertid inte nu berett att med stöd av redovisade överväganden ansluta sig till bedömningen att ett system av den typ som driftsystem 1 representerar inte bör genomföras. Den redovisade genomgången av systemtekniska faktorer som motiverat denna justitieministerns ståndpunkt innefattar uppgifter och allmänna teser vilkas innehåll och relevans i det föreliggande fallet bestritts eller mött invändningar. Med hänsyn till uppgifter som utskottet tillförts under beredningen av detta ärende har anledning getts till antagandet att bedömningen i första hand utgår från en allmän princip att ADB-system skall anpassas till ett verksamhetsområde och att verksamhetsområdena därvid tolkats efter administrativa huvudmannaskapsförhållanden - förhållanden som hittills inte gett upphov till uttryckta sakliga motsättningar. Det kan möjligen också antas att till huvudmannaskapsfrågorna knutna farhågor för en påverkan på domstolsorganisationen ingått i bedömningarna. Sådana överväganden har dock inte redovisats för riksdagen. Inte heller har utskottet ansett att den allmänt sett obestridda tesen att stora system är svårare att ändra och underhålla än små system visats vara relevant i den här aktuella situationen. Det gäller här ett val mellan ett dokumenterat och obestritt praktiskt väl fungerande system och ett inte ens definitivt utformat alternativ, där ca 10 % av detta systems innehåll bryts ut för att efter komplettering med dubbelförda uppgifter i storleksordningen ca 40 % i gällande ordning fungera separat.
I fråga om de ekonomiska faktorerna innebär justitieministerns bedömning att en jämförelse mellan alternativen utfaller till förmån för driftsystem 1. Skillnaden är, med använda förutsättningar och vissa antaganden, i storleksordningen 100-195 milj. kr. enligt justitiedepartementets egna beräkningar. Efter korrigering med den tidsvinst som ett fortsatt överförande till driftsystem 1 ger kvarstår under alla förhållanden skillnader i storleksordningen flera tiotal miljoner kronor. Beloppet torde öka vid en fullständig analys.
CU 1977/78:5
8 Utskottet har mot bakgrund av det anförda inte ansett sig kunna förorda att riksdagen på åberopade skäl nu skulle besluta om ett föreslaget rikssystem. Skulle de fortsatta övervägandena leda till att frågan om systemdelning anses böra åter aktualiseras fär ett nytt förslag i denna del föreläggas riksdagen. Som anförs i propositionen kan alla data som förs in i driftsystem 1 i avvaktan på ett eventuellt delningsbeslut förhållandevis enkelt föras över till de skilda systemen. Vad utskottet sålunda förordat innebär därmed att riksdagens handlingsfrihet behålls - ett principbeslut om delning är däremot i praktisk tillämpning avsevärt svårare att återföra.
I anslutning till förslaget i propositionen bör verksamheten med driftsystem 1 fortsätta och utvidgas i den takt som de budgetmässiga avgörandena medger det. Driftsystem 1 får därmed karaktär av rikssystem. De i propositionen aviserade principiella långsiktiga övervägandena bör enligt utskottets mening göras så snart som möjligt. Därmed kan det fortsatta arbetet efter en mycket lång utredningsperiod ske med slutligt fastlagda målsättningar.
Utskottet har inte anledning till erinran eller särskilt uttalande med anledning av vad som i propositionen anförts om det beräknade samlade medelsbehovet för budgetåren 1977/78-1981/82 och beräkningarav omfattningen av det antal fastigheter som kan förås över till ADB-system under denna tid.
Därmed har utskottet inte uteslutit att en ökning av omläggningstakten kan bli’ aktuell även under den första etappen. Frågan härom får prövas i anslutning till den årliga budgetbehandlingen.
Det anförda tillgodoser i väsentliga delar vad som anförts och yrkats i motionen 1977/78:50 (fp, c).
Utskottet hemställer
att riksdagen med anledning av regeringens förslag och motionen 1977/78:50 godkänner de riktlinjer för fastighetsdataverksamheten som utskottet förordat.
GOTAB 57151 Slockholm 1977