Med anledning av propositionen 1977/78:100 bilaga 2 såvitt avser finansfullmakten jämte motion
FiU 1977/78:16
Finansutskottets betänkande 1977/78:16
med anledning av propositionen 1977/78:100 bilaga 2 såvitt avser finansfullmakten jämte motion
I propositionen 1977/78: 100 bilaga 2 (budgetdepartementet) har regeringen efter föredragning av statsrådet Ingemar Mundebo såvitt nu är i fråga föreslagit riksdagen att bemyndiga regeringen att för budgetåret 1978/79, om arbetsmarknadsläget kräver det, besluta om utgifter i enlighet med vad som förordats i propositionen intill ett sammanlagt belopp av 2 000 000 000 kr.
I detta sammanhang behandlar utskottet motionen 1977/78: 865 av Birgitta Dahl (s) vari hemställs att riksdagen inte lämnar regeringen begärd finansfullmakt om 2 000 milj. kr. utan begränsar den till 1 500 milj. kr.
Propositionen
I propositionen redovisas utnyttjandet av finansfullmakten under budgetåret 1976/77 och andra halvåret 1977. Vidare lämnas en redogörelse för åtgärder som regeringen vidtagit i konjunkturstimulerande syfte med stöd av andra av riksdagen lämnade bemyndiganden.
För innevarande budgetår disponerar regeringen en finansfullmakt om 1 500 milj. kr. Fullmakten får användas för finansiering av tidigareläggning, utvidgning eller påskyndande av statliga investeringar som normalt finansieras med anslag på drift- eller kapitalbudgeten samt för beredskapsarbeten och för bidrag till kommunala projekt för investering och sysselsättning. Bidragsprocenten för kommunala projekt får fastställas av regeringen med hänsyn till ändamålet, dock högst till 75 %. Vidare får finansfullmakten användas för bidrag till näringslivet och bostadssektorn. Härvid får gällande bidragssatser tillfälligt förhöjas med högst 75 %.
Regeringen har tidigare i propositionen 1977/78: 76 med energisparplan för befintlig bebyggelse förordat att en del av de resurser som krävs för att genomföra det föreslagna energisparprogrammet hänförs till en planeringsreserv som utnyttjas först efter beslut av regeringen. Reserven, som i budgetpropositionen föreslås uppgå till 400 milj. kr. för budgetåret 1978/79, är avsedd att disponeras på det sätt som är lämpligt med hänsyn till sysselsättningsläget. I den omfattning som planeringsreserven tas i anspråk föreslås i budgetförslaget att erforderliga medel får ställas till förfogande med utnyttjande av finansfull 1
Riksdagen 1977/78. 5 sami. Nr 16
FiU 1977/78:16
makten. I övrigt föreslås finansfullmakten få disponeras på de villkor som nu gäller. Finansfullmakten föreslås för budgetåret 1978/79 höjas till 2 000 milj. kr.
Motionen
Motionen 865 behandlar frågan om en koppling mellan finansfullmakten och den planeringsreserv i anslutning till energisparprogrammet som föreslås i propositionen 1977/78: 76. Enligt motionären innebär regeringens förslag att riksdagen skulle lämna två fullmakter som tillgodoser samma syfte. Motionären anser att det väsentliga är bemyndigandet att öka ramarna för beslut om bidrag och lån för vissa energibesparande åtgärder i byggnadsbeståndet. Någon anknytning till finansfullmakten behövs inte enligt motionären varför hon föreslår att denna begränsas till 1 500 milj. kr.
Utskottet
Den nu använda typen av finansfullmakt infördes våren 1975 (prop. 1975:1, bil. 1, FiU 1975:1, rskr 1975: 30). De tidigare finansfullmaktema som var knutna till den allmänna beredskapsstat som riksdagen årligen fastställde hade fallit ur bruk. De nya, s. k. aktiva finansfullmakterna har däremot under den gångna treårsperioden kommit att bli ett naturligt och ofta använt redskap i konjunkturpolitiken. Enligt utskottets mening har systemet i huvudsak fungerat väl.
Den nya typen av finansfullmakt infördes i en situation då det centrala var att höja den konjunkturpolitiska handlingsberedskapen. Någon närmare analys av hur systemet skulle anpassas till budgetsystemet i stort, vilken redovisning som skulle ske till riksdagen och av budgettekniska spörsmål i anslutning till fullmakten förekom varken i propositionen eller i utskottsbetänkandet. I stället har en praxis i sådana hänseenden gradvis vuxit fram. Utskottet har vid beredningen av regeringens begäran om finansfullmakt för budgetåret 1978/79 funnit att vissa frågor av både principiell och mera teknisk innebörd kan behöva ses över.
Systemet har kommit att utvecklas så att regeringen, då finansfullmakten utnyttjats för visst ändamål, senare förelagt riksdagen förslag om att anvisa medel på tilläggsbudget för ifrågavarande ändamål. I den första tilläggsbudget där detta var aktuellt (prop. 1975/76: 25) används formuleringar som ”För att slutligt bestrida dessa kostnader förordar
jag att kr. anvisas på tilläggsbudget I för innevarande
budgetår.” De beslut riksdagen fattat med anledning av dessa förslag har därefter givits innebörden att riksdagen dels godkänt regeringens utnyttjande av finansfullmakten för ändamålen, dels ”fyllt på” fullmakten så att regeringens bemyndigande på nytt uppgått till samma
FiU 1977/78:16
belopp som före utnyttjandet av fullmakten. Riksdagens behandling av dessa förslag om anslag på tilläggsbudget sker dock knappast från dessa utgångspunkter. Ett problem vid riksdagsbehandlingen är samtidigt att det är svårt att sakpröva regeringens förslag eftersom regeringen redan, med stöd av finansfullmakten, beslutat att åtgärderna skall vidtas och verksamheten normalt påbörjats eller i vissa fall t. o. m. avslutats.
Även innan den nya typen av finansfullmakt infördes förelåg självfallet ett behov av handlingsutrymme för regeringen att då arbetsmarknadsläget krävde det tillfälligt utöka den statliga verksamheten på vissa områden. Då av olika skäl den gamla typen av finansfullmakt ansågs mindre lämplig för detta syfte växte i stället fram ett system med bemyndiganden av denna karaktär i anslutning till vissa anslag på statsbudgeten. Mest betydelsefulla härvidlag torde de s. k. konjunkturmarginalerna på affärsverkens investeringsramar vara. Investeringsanslagen för affärsverken beräknas på sådant sätt att de möjliggör för regeringen att utöka investeringsramarna med 10 % om det skulle påkallas av konjunkturmässiga eller andra skäl. Beträffande vissa andra investeringsramar är bemyndigandena att utöka dem inte beloppsmässigt begränsade.
När den nya finansfullmakten infördes år 1975 diskuterades aldrig förhållandet mellan dessa andra konjunkturpolitiskt motiverade bemyndiganden och finansfullmakten. Detta har inneburit att man, vid sidan av finansfullmakten, har en råd bemyndiganden för regeringen att utöka verksamheter om sysselsättningsläget kräver det. Under budgetåret 1977/78 har detta exempelvis lett till att regeringen ökat investeringarna för ett affärsverk dels med stöd av finansfullmakten, dels genom att ta en del av den tioprocentiga konjunkturmarginalen i anspråk.
Den rådande situationen kan enligt utskottets mening göra det svårt för riksdagen att få en samlad bild av vilka konjunkturpolitiskt motiverade bemyndiganden regeringen ges och till vilket totalt belopp dessa uppgår.
Regeringen bör därför enligt utskottets mening se över systemet med finansfullmakten och övriga konjunkturpolitiskt motiverade bemyndiganden i de avseenden utskottet berört i det föregående. Härvid bör bl. a. övervägas i vilken utsträckning det finns behov av den berörda typen av bemyndiganden vid sidan av finansfullmakten, förhållandet mellan finansfullmakten och sådana bemyndiganden samt formerna för redovisningen till riksdagen. I den senare delen syftar utskottet på dels redovisningen i förväg av vilka bemyndiganden som totalt begärs, dels redovisningen i efterhand av hur finansfullmakten utnyttjats och den prövning riksdagen har att göra i anslutning härtill.
Utskottet övergår nu till att behandla frågan om finansfullmakt för budgetåret 1978/79. I budgetförslaget begärs att fullmakten höjs med 500 milj. kr. till 2 000 milj. kr.
FiU 1977/78:16
4 Regeringen har i propositionen 76 med energisparplan för befintlig bebyggelse förordat att en del av de resurser som krävs för att genomföra det föreslagna energisparprogrammet hänförs till en planeringsreserv som utnyttjas först efter beslut av regeringen. Reserven, som i budgetpropositionen föreslås uppgå till 400 milj. kr. för budgetåret 1978/79, är avsedd att disponeras på det sätt som är lämpligt med hänsyn till sysselsättningsläget. I den omfattning som planeringsreserven tas i anspråk föreslås i budgetförslaget att erforderliga medel får ställas till förfogande med utnyttjande av finansfullmakten. I motionen 865 föreslås att någon sådan koppling av ianspråktagandet av planeringsreserven till finansfullmakten inte skall göras.
Frågan om lämpligheten av en koppling mellan finansfullmakten och den s. k. planeringsreserven rymmer flera olika aspekter. Finansfullmakten får endast utnyttjas om arbetsmarknadsläget kräver det. Det innebär att utgifter som bestrids via fullmakten bör ha en klart sysselsättningsfrämjande effekt. För huvuddelen av alla beslut om utnyttjande av finansfullmakten utgör detta inget problem. Det följer av utgifternas karaktär att de positivt påverkar sysselsättningen.
Stödet till energibesparande åtgärder kräver emellertid enligt gällande regler ett stort antal beslut i enskilda ärenden i länsbostadsnämnderna. Ett utvecklat samrådsförfarande med länsarbetsnämnderna i varje sådant fall, i syfte att dokumentera den sysselsättningsfrämjande effekten, kan lätt komplicera verksamheten i allt för hög grad. Formerna för att ta den aktuella planeringsreserven i anspråk bör etableras med utgångspunkt från dessa omständigheter och kriteriet för utnyttjande av planeringsreserven bör sålunda, som regeringen föreslår, formuleras på ett något annorlunda sätt än vad som gäller beträffande finansfullmakten. Härigenom kan en enkel beslutsordning uppnås. Det är emellertid angeläget att även en sådan beslutsordning utformas så att den föreslagna planeringsreserven kan bli ett effektivt inslag i sysselsättningspolitiken.
Ett exempel på hur hänsynstagandet till sysselsättningsläget kan ske i praktiken utgör regeringens beslut med anledning av att riksdagen på tilläggsbudget II för innevarande budgetår höjt beslutsramen för energibesparande åtgärder. I beslutet (1978-02-16 till bostadsstyrelsen) föreskriver regeringen bl. a. att bostadsstyrelsen skall samråda med arbetsmarknadsstyrelsen vad gäller behovet av sysselsättningsfrämjande åtgärder i olika regioner samt att länsbostadsnämnderna skall samråda med länsarbetsnämnderna angående en ändamålsenlig fördelning i tiden av igångsättningen av sådana projekt som har större betydelse för sysselsättningen. Vidare skall bostadsstyrelsen meddela föreskrifter om vilka energibesparande åtgärder som utan särskild prövning kan anses ge sysselsättning åt anställd arbetskraft.
Med en ordning som den beskrivna kan man enligt utskottets mening få ett system på detta område som tillgodoser den flexibilitet i plane -
FiU 1977/78:16
ringen som man uttalat sig för både i utskottets yttrande till civilutskottet över energisparplanen (FiU 1977/78: 3 y) och i den till yttrandet fogade avvikande meningen.
Det faktum att kriterierna för att utnyttja planeringsreserven resp. finansfullmakten formuleras på något skilda sätt leder självfallet till (och syftar också till) vissa faktiska skillnader i förutsättningarna för att utnyttja dem. Som beskrivits i det föregående innebär det bl. a. att man kan ha en något enklare beslutsordning för utnyttjande av planeringsreserven än som skulle krävas om finansfullmakten användes. Det innebär också att man kan tänka sig konjunkturlägen där det är förenligt med uppsatta regler att ta planeringsreserven i anspråk men däremot inte att utnyttja finansfullmakten.
Riksdagens beslut beträffande finansfullmakten är att regeringen bemyndigas att, om arbetsmarknadsläget kräver det, besluta om utgifter intill ett visst belopp. En direkt koppling mellan fullmakten och planeringsreserven skulle emellertid kunna leda till att man via finansfullmakten bestred utgifter om vilka det inte kan hävdas att de är nödvändiga därför att arbetsmarknadsläget kräver det, eftersom, på sätt som här påvisats, förutsättningarna för utnyttjande av finansfullmakten resp. planeringsreserven i viss mån skiljer sig åt. Mot denna bakgrund finner utskottet från principiella utgångspunkter den föreslagna lösningen mindre lämplig. De villkor som behöver ställas upp för utnyttjandet av planeringsreserven kan formuleras i direkt anslutning till bemyndigandet att överskrida ramarna för energisparstödet.
Om regeringen beslutar att ta i anspråk planeringsreserven uppkommer ett ökat medelsbehov som inte täcks av det anvisade anslaget. Detta kunde i och för sig innebära ett behov av att tillfälligt utnyttja finansfullmakten för att finansiera detta ökade medelsbehov. Normalt torde dock tillräckligt lång tid förflyta mellan regeringens ev. beslut att ta planeringsreserven i anspråk och därav föranledda utbetalningar för att det skall vara möjligt att få ett riksdagsbeslut om anslagstillskott på närmaste tilläggsbudget.
Av det anförda följer att utskottet anser att någon koppling mellan finansfullmakten och planeringsreserven inte bör göras. Finansfullmakten bör även fortsättningsvis få disponeras enligt nu gällande villkor.
I motionen 865 förordas att finansfullmakten för budgetåret 1978/79 endast skall uppgå till 1,5 miljarder kr., vilket är samma belopp som för innevarande budgetår. Utskottet vill i denna fråga anföra följande. Det är i och för sig logiskt att räkna ner det av regeringen föreslagna beloppet om någon koppling mellan finansfullmakten och planeringsreserven inte sker. Det bör emellertid uppmärksammas att det enligt redovisningen i budgetförslaget vid utgången av år 1977 fanns drygt 1 miljard kr. kvar att disponera av finansfullmakten för innevarande budgetår. Därefter har regeringen beslutat om ytterligare utnyttjande av fullmak -
FiU 1977/78:16
ten till ett sammanlagt belopp av ca 890 milj. kr. En fortsatt hög ambitionsnivå på sysselsättningspolitikens område kräver, som framgår av utskottets betänkande FiU 1977/78: 15, även framöver en hög arbetsmarknadspolitisk beredskap. Mot bakgrund härav finner utskottet det rimligt att för budgetåret 1978/79 höja finansfullmakten till 2 miljarder kr., trots vad utskottet i det föregående anfört om kopplingen mellan finansfullmakten och planeringsreserven. Detta innebär att utskottet avstyrker motionen 865.
Utskottet hemställer
1. att riksdagen som sin mening ger regeringen till känna vad utskottet anfört om översyn av vissa frågor som rör finansfullmakten m. m.,
2. att riksdagen med anledning av regeringens förslag och med avslag på motionen 1977/78: 865 bemyndigar regeringen att för budgetåret 1978/79, om arbetsmarknadsläget kräver det, besluta om utgifter i enlighet med vad utskottet har förordat intill ett sammanlagt belopp av 2 000 000 000 kr.
Stockholm den 4 april 1978
På finansutskottets vägnar BJÖRN MOLIN
Närvarande: Björn Molin (fp), Kjell-Olof Feldt (s), Knut Wachtmeister (m), Torsten Gustafsson (c), Paul Jansson (s), Arne Pettersson (s), Anton Fågelsbo (c), Arne Gadd (s), Per-Axel Nilsson (s), Anita Gradin (s), tredje vice talmannen Karl Erik Eriksson (fp), Karl Erik Olsson (c), Rune Rydén (m), Karin Flodström (s) och Thorsten Larsson (c).
Reservation
av Kjell-Olof Feldt (s), Paul Jansson (s), Arne Pettersson (s), Arne Gadd (s), Per-Axel Nilsson (s), Anita Gradin (s) och Karin Flodström (s) som anser att
dels den del av utskottets yttrande som på s. 5 börjar med ”1 motionen” och på s. 6 slutar med ”motionen 865” bort ha följande lydelse:
I motionen 865 förordas att finansfullmakten för budgetåret 1978/79 skall bestämmas till 1,5 miljarder kr., vilket är samma belopp som för innevarande budgetår och innebär en nedräkning med 500 milj. kr. jämfört med regeringens förslag för 1978/79. Som motionären påpekar anför regeringen inga andra skäl för en höjning av finansfullmakten än att fullmakten skall utnyttjas för att ställa medel till förfogande i den omfattning planeringsreserven tas i anspråk. Mot bakgrund härav och av
FiU 1977/78:16
vad utskottet anfört om den föreslagna kopplingen mellan finansfullmakten och planeringsreserven tillstyrker utskottet motionen 865.
dels utskottets hemställan under 2 bort ha följande lydelse:
2. att riksdagen med anledning av regeringens förslag och med bifall till motionen 1977/78: 865 bemyndigar regeringen att för budgetåret 1978/79, om arbetsmarknadsläget kräver det, besluta om utgifter i enlighet med vad utskottet har förordat intill ett sammanlagt belopp av 1 500 000 000 kr.
NORSTEDTS TRYCKERI STOCKHOLM 1978 780045