Med anledning av motioner om vissa frågor rörande arbetsskadeförsäkring
SfU 1977/78:30
Socialförsäkringsutskottets betänkande 1977/78:30
med anledning av motioner om vissa frågor rörande arbetsskadeförsäkring Motionerna 1977/78:1067
av Wiggo Komstedt (m) och Bo Lundgren (m) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär utredning och förslag syftande till införande av frivillig hemmamakeförsäkring inom arbetsskadeförsäkringen.
1977/78:1071 av Magnus Persson m. fl. (s) vari hemställs att riksdagen hos regeringen begär att elever som deltar i arbetsmarknadsutbildning och uppbär utbildningsbidrag omfattas av försäkringsskydd i samband med färdolycksfall med resor mellan bostaden och utbildningsstället.
Historik m. m.
Arbetsskadeskydd under utbildning
Enligt lagen om yrkesskadeförsäkring (YFL) hade studerande inte något obligatoriskt skydd vid yrkesskada. Regeringen kunde emellertid (3 § andra stycket YFL) förordna att den som studerade vid anstalt för yrkesutbildning eller som eljest undergick yrkesutbildning eller förberedande sådan utbildning eller deltog i praktisk yrkesorientering skulle anses som arbetstagare vid tillämpning av lagen.
Med stöd härav utfärdades kungörelsen (1954:715) angående tillämpning av lagen om yrkesskadeförsäkring å vissa elever m. fl. Enligt denna skulle den som åtnjöt undervisning vid sådan anstalt för yrkesutbildning, som upptogs i en vid kungörelsen fogad förteckning, anses som arbetstagare enligt YFL, även om han inte var i tjänst hos annan. Den ursprungliga förteckningen undergick under årens lopp åtskilliga kompletteringar och kom så småningom att omfatta ett mycket stort antal utbildningsanstalter, olika avdelningar av sådana anstalter samt kurser.
En förutsättning för att utbildning skulle inordnas i den förteckning över anstalter, där eleverna var att anse som arbetstagare, var från början att utbildningen var förenad med särskild risk för yrkesskada. Med anledning av ett uttalande vid tillkomsten gjordes emellertid successivt avsteg från principen att försäkringen skulle omfatta endast elever i mera riskfylld utbildning, och förteckningen kom så småningom att omfatta åtskilliga inrättningar med verksamhet, där risken för olycksfall var mycket liten och där det teoretiska inslaget i undervisningen var betydande.
1 Riksdagen 1977/78. 11 sami. Nr 30
SfU 1977/78:30
2 Yrkesskadeförsäkringskommittén, vars betänkande (SOU 1975:84) Ersättning vid arbetsskada låg till grund för den lag om arbetsskadeförsäkring som antogs av riksdagen vid 1975/76 års riksmöte och som trädde i kraft den 1 juli förra året, ansåg det uppenbart att arbetsskadeförsäkringen även i fortsättningen borde inrymma ett obligatoriskt försäkringsskydd som i princip tog sikte på elever som undergick yrkesutbildning. Kommittén fann emellertid den tidigare tillämpade metoden att avgränsa elevförsäkringens personkrets vara mindre tillfredsställande, eftersom förteckningssystemet ledde till behov av upprepade ändringar och kompletteringar i takt med att utbildningsanstalter upphörde eller att nya tillkom. Kommittén pekade i sammanhanget på att sådana justeringar - genom den snabba och omfattande utvecklingen på utbildningsområdet - på senare tid fått göras nästan årligen. Att alltjämt låta principen om utbildningens riskfylldhet ligga i botten vid elevskyddets avgränsning fann kommittén också principiellt oriktigt, eftersom skyddet även omfattade färdolycksfall.
Kommittén föreslog att förteckningsmetoden övergavs och att man i stället lät arbetsskadeskyddet omfatta de kategorier av studerande som efter fullgjord skolplikt var berättigade till studiestöd enligt studiestödslagen eller endast på grund av bestämmelse om behovsprövning var uteslutna från sådan förmån. Eftersom, enligt kommitténs mening, arbetsskadeskyddet inte rimligen borde sättas in redan i grundskolan utan först då eleven påbörjade yrkesutbildning eller därmed jämförlig utbildning, tog kommitténs förslag sikte endast på elever som fullgjort sin skolplikt. Eftersom praktisk yrkesorientering inom grundskolan och särskolan redan omfattades av försäkringsskyddet, föreslog kommittén en kompletterande bestämmelse med motsvarande innehåll. Kommittén ansåg det nämligen motiverat att en grundskole- eller särskoleelev, som i samband med praktisk yrkesorientering uppehöll sig på ett arbetsställe, omfattades av försäkringen på samma sätt som där verksamma personer.
Med hänsyn till att en övergång till det av kommittén föreslagna systemet innebar att elever som tidigare omfattats av försäkringen skulle komma att hamna utanför denna, föreslog kommittén vissa andra bestämmelser. Dessa tog sikte dels på elever som deltog i arbetsmarknadsutbildning enligt arbetsmarknadskungörelsen eller i arbetsprövning eller arbetsträning som anordnades av stat eller kommun, dels på vissa särskoleelever. De förstnämnda eleverna föll utanför huvudregeln därför att de saknade rätt till studiestöd. Då deltagare i arbetsmarknadsutbildning, arbetsprövning och arbetsträning kunde vara utsatta för relativt stor olycksfallsrisk, fann kommittén det motiverat att särskilt ange dem. Huvudparten av särskoleeleverna föll utanför huvudregeln därför att skolplikten omfattade hela särskoletiden. Kommittén ansåg inte att sådana elever skulle behandlas mindre förmånligt än elever utanför särskolan, närde undergick yrkesutbildning eller därmed jämförlig utbildning, och föreslog därför en särskild regel enligt vilken elever som fyllt 16 år och som undervisades i särskolans
SfU 1977/78:30
yrkesskola inrymdes i försäkringsskyddet. För att elever som tidigare omfattats av förteckningen inte skulle gå miste om förmåner från arbetsskadeförsäkringen föreslog kommittén härutöver en bestämmelse som gav regeringen möjlighet föreskriva att även annan studerande skulle jämställas med arbetstagare.
Kommitténs förslag bemöttes i allmänhet positivt vid remissbehandlingen. Svea hovrätt ifrågasatte emellertid om alla som omfattades av den av kommittén föreslagna utvidgningen hade behov av särskilt arbetsskadeskydd. Skolöverstyrelsen och Svenska kommunförbundet förutsatte att alla studerande som omfattades av YFL skulle komma att erhålla skydd även i fortsättningen.
Departementschefen anslöt sig i proposition till yrkesskadeförsäkringskommitténs uppfattning att den förteckning över anstalter, vid vilka eleverna skulle anses som arbetstagare, var mindre tillfredsställande. En utgångspunkt för nya bestämmelser borde dock vara att försäkringsskyddet inom arbetsskadeförsäkringen skulle sträckas ut till studerande i den mån utbildningen kunde anses vara förenad med särskild risk för arbetsskada. Försäkringsskydd borde enligt departementschefen finnas under utbildningsmoment då sådan risk förelåg, och detta kom främst i fråga vid olika slag av utbildning med praktisk inriktning.
Enligt nu gällande förordning (1977:284) om arbetsskadeförsäkring och statligt personskadeskydd gäller arbetsskadeförsäkringen bl. a. den som deltar i arbetsmarknadsutbildning. Försäkringsskyddet är dock begränsat till moment i utbildningen då eleven utför arbete ”sorn stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utföres vid förvärvsarbete”.
I samband med behandlingen av propositionen 1975/76:197 med förslag till lag om arbetsskadeförsäkring väcktes bl. a. en motion med yrkande att arbetsskadeförsäkringen skulle omfatta alla elever som efter fullgjord skolplikt bedrev studier, under förutsättning att de var berättigade till studiestöd enligt studiestödslagen eller enbart på grund av bestämmelse om behovsprövning var uteslutna från sådan förmån. Yrkandet, som innebar att yrkesskadeförsäkringskommitténs förslag lades till grund för lagstiftning, motiverades med att motionärerna inte kunnat finna några motiv för den i propositionen föreslagna avgränsningen av de elever som skulle omfattas av försäkringen.
Utskottet uttalade med anledning härav sin anslutning till departementschefens uppfattning att försäkringsskyddet inom arbetsskadeförsäkringen borde omfatta alla studerande vilkas utbildning kunde anses vara förenad med särskild risk för arbetsskada. Å andra sidan fanns det enligt utskottets mening inte anledning att i arbetsskadeskyddet inrymma elever i den mån deras utbildning inte kunde anses vara förenad med sådan risk. Om man skulle göra försäkringstillhörigheten beroende av att den försäkrade bedrev studier som berättigade till studiestöd enligt studiestödslagen eller av att han studerade vid studiestödsberättigad utbildningsanstalt, skulle enligt utskot -
SfU 1977/78:30
tets bedömning skyddet i vissa fall komma att utsträckas till elever i fråga om vilka behovet av särskilt arbetsskadeskydd kunde ifrågasättas. Utskottet delade den av yrkesskadeförsäkringskommittén och av departementschefen i propositionen framförda uppfattningen att det dåvarande förteckningssystemet var mindre ändamålsenligt när det gällde att rätt avgränsa de elevkategorier som borde omfattas av ett arbetsskadeskydd. Utskottet förutsatte att de nya bestämmelserna skulle ges en sådan utformning att de tillgodosåg syftet att bereda ett tillfredsställande skydd vid arbetsskada i alla de fall där ett sådant skydd kunde anses vara motiverat.
Som svar på en enkel fråga av Gustav Lorentzon (vpk) om arbetsskadeförsäkringens giltighet vid genomgång av utbildning - frågeställaren synes främst ha avsett arbetsmarknadsutbildning - erinrade departementschefen den 9 mars i år bl. a. om att yrkesskadeförsäkringen var det enda försäkringsskyddet i modern mening, när elevförsäkringen ursprungligen kom till. Sedan dess hade en allmän socialförsäkring vuxit fram med en grundtrygghet för alla människor i samhället, bl. a. vid olycksfall och sjukdom. Departementschefen pekade också på att ett enigt socialförsäkringsutskott tillstyrkt kravet på att ett arbetsskadeskydd vid utbildning förutsatte att utbildningen var förenad med särskild risk för arbetsskada och uttalade betänkligheter mot att man inom arbetsskadeförsäkringen gav ett förmånligare skydd åt vissa elevgrupper än åt andra.
Frivillig arbetsskadeförsäkring
Yrkesskadeförsäkringen var öppen för frivillig anslutning, antingen enskilt eller kollektivt genom arbetsgivare, yrkes- eller fackorganisation eller skola. Den frivilliga försäkringen innebar för de obligatoriskt yrkesskadeförsäkrade en möjlighet att komplettera den allmänna försäkringen med skydd vid skador som inträffade under fritid eller i egen verksamhet. För övriga utgjorde den ett ständigt komplement till denna försäkring.
I propositionen 1976/77:64 föreslogs vissa kompletteringar av den år 1976 antagna lagen om arbetsskadeförsäkring; förslaget innebar bl. a. att egenföretagare och uppdragstagare skulle omfattas av försäkringen. Till följd av bl. a. denna utvidgning av arbetsskadeförsäkringsskyddet ansågs någon motsvarighet till den frivilliga yrkesskadeförsäkringen inte längre behövlig. Denna försäkring upphörde därför i samband med att arbetsskadeförsäkringen trädde i kraft den 1 juli 1977.
I anslutning till propositionen 1976/77:64 väcktes en motion med yrkande bl. a. om utredning av möjligheterna för den som inte omfattades av den obligatoriska arbetsskadeförsäkringen att frivilligt ansluta sig till denna försäkringsform.
Med anledning av detta yrkande erinrade utskottet om att yrkesskadeutredningen redan år 1966 föreslagit att den frivilliga försäkringen skulle slopas och att detta förslag i allmänhet inte föranlett kritik från remissinstanserna.
SfU 1977/78:30
5 Genom den ytterligare utbyggnad av den allmänna försäkringen som därefter ägt rum och framför allt genom tillkomsten av trygghetsförsäkringarna på arbetsmarknaden torde - menade utskottet - den frivilliga yrkesskadeförsäkringen har förlorat alltmer av sin tidigare betydelse. Utskottet pekade på att antalet till den frivilliga försäkringen anslutna hemmamakar och studerande enligt uppgift som lämnats i propositionen var lågt och att en mycket betydande del av dem som var frivilligt försäkrade kunde beräknas komma att obligatoriskt omfattas av arbetsskadeförsäkringen. För de kategorier som skulle komma att stå utanför arbetsskadeförsäkringen fanns det enligt utskottet möjlighet att teckna frivillig olycksfallsförsäkring hos privata försäkringsbolag. Utskottet avstyrkte därför enhälligt bifall till motionen, och riksdagen följde utskottets hemställan.
Utskottet
Av de förevarande motionerna tar motionen 1067 av Wiggo Komstedt och Bo Lundgren upp frågan om införande av en frivillig hemmamakeförsäkring inom arbetsskadeförsäkringen, medan motionen 1071 av Magnus Persson m. fl. behandlar frågan om arbetsskadeskyddet under utbildning. Frågan om möjligheterna för den som inte omfattas av den obligatoriska arbetsskadeförsäkringen att frivilligt ansluta sig till denna försäkringsform prövades av utskottet förra året i samband med behandlingen av propositionen 1976/ 77:64. De av riksdagen godkända skäl mot att införa bestämmelserom rätt till sådan anslutning som utskottet därvid åberopade och som redovisats i inledningen till detta betänkande äger enligt utskottets mening alltjämt i hög grad giltighet. Utskottet avstyrker därför bifall till motionen 1067.
Motionärerna i motionen 1071 pekar på att arbetsskadeförsäkringen endast gäller under sådana moment i utbildningen då eleven utför arbete som stämmer överens med eller till sin art liknar sådant som vanligen utförs vid förvärvsarbete. Härigenom faller olycksfall i samband med resor mellan bostaden och utbildningsstället utanför försäkringen, något som enligt motionärerna av de flesta elever som deltar i arbetsmarknadsutbildningen uppfattas som en klar försämring i förhållande till yrkesskadeförsäkringens regler. Motionärerna, som anser att arbetsskadeförsäkringen rimligen bör omfatta även den del av ”arbetstiden” som avser resor till och från utbildningsstället, yrkar att elever, som deltar i arbetsmarknadsutbildning och uppbär utbildningsbidrag, skall omfattas av försäkringsskydd i samband med sådana resor.
Före den 1 juli 1977 var rätten till yrkesskadeskydd under utbildning i praktiken förbehållen elever vid vissa i en särskild förteckning uppräknade yrkesutbildningsanstalter och skyddet gällde under hela skoldagen.
Införandet av arbetsskadeförsäkringen har i flera avseenden inneburit betydande utvidgningar och förbättringar av skadeskyddet. Genom att detta begränsats till sådana moment i utbildningen då särskild risk för arbetsskada
SfU 1977/78:30
föreligger har emellertid elever, som tidigare varit att anse som arbetstagare enligt yrkesskadeförsäkringen och därför åtnjutit skadeskydd under hela skoldagen, kommit att stå utan skydd under viss del av utbildningen. Som motionärerna framhållit faller färdolycksfall vid resor till och från utbildningsstället utanför arbetsskadeskyddet och detsamma gäller arbetsskador under arbetsfria raster och i samband med teoriundervisning.
Enligt utskottets mening innebär arbetsskadeförsäkringslagens bestämmelser om arbetsskadeskydd en avgjord fördel från rättvisesynpunkt därigenom, att samtliga elever som omfattas av lagen under utbildning som är förenad med risk för arbetsskada har samma arbetsskadeskydd. Man kan emellertid inte bortse från att bestämmelserna för vissa elever stundom måste te sig otillfredsställande. Utskottet tänker härvidlag särskilt på elever som tidigare haft ett skydd mot arbetsskador under hela skoldagen men vilkas skydd till följd av arbetsskadeförsäkringen begränsats till vissa moment i utbildningen. Härigenom kan elever i samma utbildning komma att behandlas olika i försäkringsavseende beroende på om vederbörande genomgår företagsutbildning och därigenom åtnjuter samma försäkringsskydd som vanliga anställda eller arbetsmarknads- eller annan utbildning och bara åtnjuter skydd under utbildningsmoment som är förenade med särskild risk för arbetsskada.
Av den redogörelse som utskottet lämnat i inledningen till detta betänkande framgår att yrkesskadeförsäkringskommittén, som ansåg det principiellt oriktigt att låta principen om utbildningens riskfylldhet vara avgörande vid elevskyddets avgränsning, föreslog en allmän regel av innebörd, att tillhörigheten till försäkringen skulle knytas till rätten till studiestöd, med vissa kompletterande bestämmelser om skydd under arbetsmarknadsutbildning m. m. Anledningen till att socialförsäkringsutskottet och riksdagen - i likhet med regeringen - frångick kommitténs förslag i denna del var främst (jfr SfU 1975/76:40) att man med den av kommittén föreslagna avgränsningen av elevskyddet i vissa fall skulle komma att utsträcka detta till elever i fråga om vilka behovet av särskilt arbetsskadeskydd kunde ifrågasättas.
Utskottet vidhåller sin tidigare uttalade uppfattning att principen om utbildningens riskfylldhet även framdeles bör vara vägledande när det gäller att avgränsa elevskyddet vid arbetsskador. Mot bakgrund av vad utskottet tidigare anfört kan emellertid enligt utskottets mening ifrågasättas om inte av rättviseskäl elever vid vissa typer av utbildning med hänsyn till dennas speciella karaktär bör jämställas med arbetstagare och därför åtnjuta samma arbetsskadeskydd som dessa. Utskottet tänker härvid särskilt på elever som genomgår arbetsmarknadsutbildning. Denna utbildningsform är främst avsedd - förutom för personer som redan har en anställning - för personer som är arbetslösa eller löper allvarlig risk att bli det, och utbildningen äger dessutom i allmänhet rum under förhållanden som inte nämnvärt avviker från dem som gäller för de förvärvsarbetande.
Med hänsyn särskilt till den grupp elever som på grund av arbetslöshet
SfU 1977/78:30
genomgår arbetsmarknadsutbildning kan det enligt utskottets mening finnas anledning att pröva om och i vad mån det finns möjligheter att inom arbetsskadeförsäkringens ram utvidga elevskyddet till att motsvara vad som gäller i fråga om arbetstagare. Utredningen bör inte - som yrkats i motionen 1071 - begränsas till sådan del av utbildningstid som avser resor mellan bostad och utbildningsställe och den bör inte heller begränsas till att avse uteslutande arbetsmarknadsutbildning. Även annan utbildning, exempelvis vuxenutbildning, bör i den mån den äger rum under former som nära överensstämmer med förvärvsarbete kunna i försäkringsavseende jämställas med sådant arbete. Den av utskottet förordade utredningen bör lämpligen äga rum inom riksförsäkringsverket och i samråd med verkets arbetsskadedelegation. Vad utskottet anfört bör ges regeringen till känna.
Utskottet hemställer att riksdagen
1. avslår motionen 1977/78:1067,
2. med anledning av motionen 1977/78:1071 ger regeringen till känna vad utskottet anfort.
Stockholm den 25 april 1978
På socialförsäkringsutskottets vägnar SVEN ASPLING
Närvarande: Sven Aspling (s), Per-Eric Ringaby (m), Arne Magnusson (c), Britta Bergström (fp), Doris Håvik (s), Eric Marcusson (s), Allan Åkerlind (m), Ralf Lindström (s), Elis Andersson (c), Christer Nilsson (s), Barbro EngmanNordin (s), Stina Andersson (c), Lars-Åke Larsson (s), Martin Olsson (c) och Marianne Jönsson (c).
Stockholm 1978